10 апреля в администрации города прошло заседание Общественного совета по улучшению инвестиционного климата, главная тема - развитие муниципально-частного партнерства в Уфе
10 апреля в администрации города прошло заседание Общественного совета по улучшению инвестиционного климата, главная тема - развитие муниципально-частного партнерства в Уфе. Ирек Ялалов обозначил основные преимущества такой схемы работы и проблемы, препятствующие ее развитию, показал на примерах регионов, как удачно может работать механизм государственно-частного партнерства.
Сегодня Уфа обновляется. Полным ходом идет модернизация городского хозяйства. Но для ее проведения в задуманных масштабах нам необходима консолидация усилий государства и бизнеса. На мой взгляд, наиболее эффективной формой сотрудничества является государственное или муниципально-частное партнерство, - отметил глава города в приветственном слове и отметил, что ГЧП — это привлечение бизнеса на взаимовыгодных условиях, но не в коем случае не лазейка для обхода законодательства в сфере конкурсного и платного предоставления земельных участков, как может показаться некоторым. Привлечение частного инвестора будет проводиться строго на конкурсной основе.
Затем Ирек Ишмухаметович привел положительные примеры государственно-частного партнерства по стране: В Нижегородской области по такой схеме строятся физкультурно-оздоровительные центры, в Санкт-Петербурге создан проект «Надземный экспресс» стоимостью в 34 миллиарда рублей, в Самаре идет строительство частных детских садов по программе «Билдинг-сад». В Уфе также имеются достижения в данной области: в 2012 году был реализован региональный инвестиционный проект «Строительство объектов социальной и инженерной инфраструктуры на территории города Уфы» с помощью Инвестиционного фонда РФ и частных инвесторов. В результате сотрудничества была увеличена мощность городских очистных сооружений, в Белую перестали сбрасывать неочищенные стоки.
Управляющий Башкирским отделением «Сбербанка России» Сергей Попов отметил в своем выступлении, что его банк готов рассматривать проекты практически из всех сфер деятельности, но важно, чтобы у инициатора проекта также имелось достаточно средств для вложения. Есть и другие проблемы, которые мешают крупному банку вступить в государственно-частное партнерство: недостаток у инициатора проекта ликвидного обеспечения, низкое качество проработки проекта на прединвестиционной фазе, отсутствие схемы взаимодействия участников проекта, отсутствие гарантии целевого использования средств участников проекта. Все это можно исправить предоставлением гарантий и проведением независимых экспертиз, составлением четкой карты этапов претворения проекта в жизнь. Правила игры должны быть четкими и прозрачными.
Директор ООО НПО «Республиканский экологический центр», председатель Совета директоров акционерного общества «Госстрой» Кирилл Бадиков на заседании отметил, что бизнес-сообщество готово принимать участие в МЧП на условиях долгосрочного управления муниципальным имуществом (концессия). Если кратко, то частный бизнес управляет объектом концессионного соглашения, финансирует текущие затраты, делая выплаты в муниципалитет. Коммерческие риски на частном бизнесе, объект в собственности у муниципалитета или государства.
Но помимо преимуществ, которые государство получает от реализации проектов ГЧП, существует и обратная сторона воздействия такого вида сотрудничества.
Масштабность и долгосрочность проектов ГЧП порождает длительную и трудоемкую процедуру проведения конкурсов, бюрократические преграды, затрудненность в планировании, прогнозировании и предвидении потенциальных проблем.Сазонов В.Е. Преимущества, недостатки и риски государственно-частного партнерства // Вестник РУДН. 2012. № 3. С. 104. Бюрократизация процедур в сочетании с низкой и долгосрочной окупаемостью проектов может негативно повлиять на желание частного сектора сотрудничать с государством. Кроме того, заключение полного контракта на длительный срок лишает его гибкости, поскольку неизвестно, какие изменения могут произойти в экономике и в стране в целом. Неполный контракт так же не является выходом из ситуации, так как создает сферу неопределенностей и возможностей для уклонения от выполнения условий контракта.
С одной стороны, обладание частного сектора эффективными инструментами управления, знаем рынка и осведомлённостью о выгодных инвестиционных возможностей является одним из преимуществ ГЧП, как уже было сказано ранее. Но, с другой стороны, это порождает возникновение ассиметричной информации, где бизнес выступает агентом, а государство - принципалом (теория агентских отношений). При таких отношениях возможно возникновение оппортунистического поведения со стороны частного партнера: обман, мошенничество, уклонение от выполнения обязательств, "нечестные намерения". "Отсутствие у государства исчерпывающего понимания истинной цены проектных рисков могут приводить к существенному удорожанию проекта".Сазонов В.Е. Преимущества, недостатки и риски государственно-частного партнерства // Вестник РУДН. 2012. № 3. С. 105. Это влечет за собой еще один недостаток ГЧП - неоправданная высокая стоимость капитала и завышенная стоимость самого проекта с целью извлечения большей прибыли частным партнером.
Еще одним проблемным аспектом ГЧП остаются риски. Формально они делятся между партнерами, но на самом деле большая часть рисков лежит на государстве. В случае возникновения сложностей, непредвиденных финансовых и иных трудностей в первую очередь все бремя перекладывается на государство, поскольку оно имеет обязательства не только перед частным партнером, но и перед гражданами, на благо которых осуществляется данный проект.
Сазонов В.Е. также выделяет такой недостаток как "злоупотребление использованием контрактов государственно-частного партнерства в ущерб выполнению органами государственного управления и органами муниципального управления своих публичных функций". Имеется в виду, неоправданное привлечение бизнеса к выполнению государственных задач. Такое злоупотребление опасно еще и возможным присутствием коррупционной составляющей. ГЧП имеет много слабых мест, подверженных возникновению коррупции на любом этапе планирования и реализации проекта: контроль за целевым использованием выделенных средств недостаточен и непрозрачен.
Итак, несмотря на множество имеющихся преимуществ ГЧП обладает также широких кругом недостатков, которые в отдельных ситуациях могут перевесить достоинства и привести к негативным эффектам и отрицательным результатам. Чтобы не допустить подобного необходимо, во-первых, иметь четкое представление о возможных проблемах и угрозах, а, во-вторых, создавать такие условия, чтобы их вероятность их возникновения сводилась к минимуму.
По мнению Щадриной Е.В. и Виноградова Д.В., например, основой оптимального контракта ГЧП выступает консолидация ресурсов (ни одна из сторон не может обладать относительным преимуществом по всем ресурсам) и принцип партнерства, который предполагает, что "рамки стандартных отношений государства и частного бизнеса могут быть расширены, чтобы дать партнерам больше гибкости в решении вопросов".Шадрина Е.В., Виноградов Д.В. Законодательство о ГЧП: экономическое обоснование и мировая практика // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 4. С. 175.Принцип партнерства может выражаться в том, что помимо предоставления явных финансовых гарантий, государство также может объявить о приоритетности проекта и его поддержке вплоть до его завершения, что значительно облегчит бизнесу процедуру выдачи банковского кредита, или в сокращении информационных издержек путем разрешения предоставления упрощенной отчетности (в соответствии с законодательными нормами) и улучшения каналов обмена информацией.
Согласно выше упомянутым авторам, ГЧП имеет место быть, когда высокие производственные издержки и рыночные барьеры входа на рынок, а также дорогостоящее и неэффективное проведение мониторинга и аудита, требующее дополнительных затрат.Шадрина Е.В., Виноградов Д.В. Государственно-частное партнерство как форма организации бизнеса // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. № 4. С. 11.
В свое время, одним из механизмов запуска ГЧП (государственно-частного партнерства) Правительство РФ выбрало пресловутые госкорпорации. Но выполнять свою миссию госкорпорации не спешат. Тем более, что Президент Медведев призвал их недавно к акционированию. Вместе с тем, вопрос: надо ли в условиях кризиса развивать ГЧП, время от времени имеет место быть. На него и ряд других, касающихся развития ГЧП в России, ответил депутат Государственной Думы РФ, член Комитета по экономической политике и предпринимательству Константин Бесчетнов.
Есть мнение, что для реформирования российской экономики целесообразно, в качестве одного из инструментов, использовать механизм ГЧП. Что думаете по этом поводу?
ГЧП не подходит для реформирования российской экономики. Скорее, это удобная форма партнерства государства и бизнеса, благодаря которой можно успешно реализовывать крупные, долгосрочные, социально-значимые проекты. Такие как, строительство и ремонт дорог, строительство очистных сооружений и так далее.
Пока, вместо взаимовыгодного партнерства, государство предлагает бизнесу дополнительное обременение. К примеру, строят бизнесмены жилой дом, в нагрузку их обязывают возвести объекты инфраструктуры. В итоге получается, что бизнес занимается не свойственной ему функцией. Вместе с тем, основная его задача зарабатывать прибыль и во время платить налоги.
Механизм ГЧП очень успешно применятся за рубежом. В настоящий момент частно-государственное партнерство получило наиболее широкое распространение в Британии, немного меньше – в Канаде и в Австралии, так же существует некоторый опыт частно-государственного партнерства в Европе.
Очень интересен в этом плане британский опыт. Британская форма частно-государственного партнерства – это так называемая "частная финансовая инициатива" (private financing initiative, или PFI), когда частный сектор строит объекты за свои деньги, потом эксплуатирует их в течение какого-то времени, и получает от этого доход. Поскольку Россия все глубже входит в глобальную экономику, со временем ГЧП будет распространен и у нас. Как говорится, всему свое время. Другое дело, что данному процессу надо соответствующее законодательное обеспечение.
Вместе с тем, анализ правоприменения норм, регламентирующих существующие модели ГЧП, показывает, что принятие специального закона о ГЧП в РФ не сможет решить весь комплекс существующих правовых проблем, поскольку институт ГЧП является комплексным институтом права.
Модели ГЧП могут использоваться не в одной отрасли (сфере) управления, а в нескольких, следовательно, ГЧП как институт права является межотраслевым институтом права. Поэтому целесообразно вводить отдельные положения в действующие федеральные законы с тем, чтобы совершенствовать действующее законодательство и пытаться устранить как можно больше правовых пробелов и коллизий, препятствующих развитию различных моделей ГЧП. Я имею в виду федеральные законы "О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ", "О недрах" и "О соглашениях о разделе продукции" и так далее.
-Назовите плюсы и минусы государственно-частного партнерства.
К плюсам можно отнести мобильность и гибкость бизнеса. Как передовая структура он будет предлагать и воплощать в жизнь социально-значимые проекты, выгодные государству. Чиновники это сделать не смогут, так как у них нет мотивации.
К минусам можно отнести краткосрочность проектов, которые в настоящее время готов воплощать российский бизнес: 3-4 года, в лучшем случае, 7 лет. Пока российским бизнесменам не выгодно вкладывать средства в долгосрочные проекты. За рубежом проекты ГЧП рассчитываются на 10-20 и более лет. Такие проекты, как правило, вызывают интерес у консервативных инвесторов.
К минусам можно отнести и пробельность российского законодательства, которая провоцирует российский бизнес заниматься только своими частными, а не общероссийскими проблемами. Если будут созданы более благоприятные правовые условия, то результаты такого партнерства могли бы быть более позитивными для нашей страны.
Бизнес готов принять участие в социально-значимых проектах, если ему это выгодно. Более того, станет локомотивом, "потащит за собой государство", потому что более организован и мотивирован будущей прибылью. Государство изначально менее мобильная, неповоротливая система. Да и мотивация у чиновников всегда ниже, чем у бизнесменов.
Мешает созданию, продвижению и работе ГЧП коррупционная составляющая. Государство должно гарантировать бизнесу, что после завершения того или иного проекта, он сможет эксплуатировать объект столько лет, сколько оговорено в контракте. Вложения должны окупаться.
В той же Англии или любой другой развитой западной стране с точки зрения суда разницы между государством и частной фирмой нет. У нас, не только с точки зрения суда, но и практически в любой сфере государство имеет некий приоритет. К примеру, реально или нет при наличии договора между государственным органом и частной фирмой, в случае необходимости, частной фирме востребовать в суде что-то по этому договору с государства?Теоретически – конечно, но дальше вступают в силу национальные особенности.
В чем привлекательность государственно-частного партнерства? Каковы на Ваш взгляд перспективы использования механизмов ГЧП в России?
В России на основе ГЧП можно строить дороги, больницы, школы, очистные сооружения – да что угодно! ЧГП идеально подходит, когда необходима долгосрочная окупаемость, то есть в консервативных отраслях. Где большие риски, где нужны прорывные технологии ЧГП не подходит. Такова мировая практика, которую необходимо применять и в России.
Частно-государственный проект включает в себя строительство, потом эксплуатацию этого объекта в течение достаточно длительного срока, и передачу этого объекта государству в определенном состоянии. Исходя из этого, частный партнер рассчитывает, сколько ему нужно получить от государства денег, чтобы окупить строительство, эксплуатацию и получить прибыль. Государству это выгодно, потому что, как показывает западная статистика, если строительство ведет государство, то превышение сметы – это нормальное явление, затягивание сроков – это нормальное явление. Когда строительство ведет частный партнер при частно-государственном партнерстве, там очень строго определены сроки, и естественно, строитель, определяя эти сроки, закладывает и всякие форс-мажорные обстоятельства, то есть, создает себе буфер. Но если этот срок не выдерживается, строитель платит неустойки, это оговорено. Смета фиксирована, и если строитель не укладывается в эту смету – это его проблемы. Естественно, что в такие контракты приходят только очень крупные и высоконадежные фирмы. То же самое и с эксплуатацией. Есть статистика, что частный сектор примерно на 15% эффективнее государственного. К примеру, команда уборщиков из специализированной фирмы делает ту же работу на 15% дешевле, чем уборщики, работающие в государственной организации.
Какова роль государства по созданию благоприятных условий для обеспечения частных инвестиций в госпроекты?
Любой капитал течет в сторону высокой доходности при оптимальных рисках и если государство хочет построить некий объект благодаря ГЧП, должно гарантировать бизнесу высокую доходность с оптимальными рисками. Плюс прозрачные условия, низкий уровень коррупции, общий подъем экономики. Это и называется благоприятный инвестиционный климат. Как только в России возникнет благоприятный инвестиционный климат, то частные инвестиции активно потекут в ГЧП проекты и просто в российскую экономику.
Не менее важна и соответствующая законодательная база. Сегодня на российском рынке трудится масса юридических компаний, специализирующихся в подготовке различных юридических документов, договоров. Поскольку наше законодательство не совершенно, им приходиться изобретать, на взгляд иностранцев, "кривые", но вполне правомочные, легитимные юридические схемы, чтобы воплотить в жизнь тот или иной проект. По-другому это сделать невозможно. Вот это и отталкивает многих иностранных инвесторов, которые хотели бы поработать в ГЧП.
Как считаете, ГЧП привлекательно для инвесторов?
Интерес есть, но в условиях кризиса, больше внимание уделяется путям выхода из него. Поэтому в срочном порядке принимались законодательные инициативы, связанные с антикризисными действиями. То есть, все, что давало оперативный эффект, снимало остроту ситуации. До ГЧП у государства просто не "дошли руки". На мой взгляд, самые острые моменты кризиса мы уже прошли, поэтому настало время задуматься и о стратегии, о среднесрочных и долгосрочных решениях, к которым относится и ГЧП.
Чтобы привлечь в ГЧП инвесторов в первую очередь необходимо
снижение уровня коррупции. Сегодня система, увы, такова, что любые гарантии даются только лично, на непрозрачных условиях. А что означает "лично"? То, что завтра этого чиновника снимут с поста или посадят в тюрьму. И все гарантии исчезнут, все подписанные и согласованные документы перестанут иметь силу.
Недавно общался с крупными бизнесменами, которые работают с англичанами над одним проектом. Они рассказали, как пытались объяснить своим иностранным партнерам, что такое "откат". Но те так и не поняли, в чем его смысл. Причем, англичане совершенно искренне пытались разобраться, почему чиновник, которые по логике должен радоваться приходу в российский проект инвестиций, настаивает на взятке. "Ведь, привлекать в страну иностранные инвестиции его прямые обязанности"!
Это еще раз доказывает, что для развития ГЧП в России необходимо снижение коррупционной составляющей, инфляции, банковской ставки, создание благоприятного инвестиционного климата, принятие соответствующих законов (тут и гарантированность частной собственности и антирейдерское законодательство и т.д.), то есть, условий, при которых появятся долгие деньги. Задача государства активно создавать эти условия.
И как следствие, начнется конструктивное развитие ГЧП.
От концессии до ГЧП
13 июля 2015 года был принят федеральный закон от 13.07.2015 №224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". До принятия закона на федеральном уровне заключались в основном концессионные соглашения и соглашения с участием ГК "Автодор" в иных формах. Что касается региональных практик, то все зависело от политической воли в регионе, т.к. региональные ГЧП-законы были приняты в абсолютном большинстве субъектов РФ. Распространенным явлением была практика переквалификации заключенных ГЧП-соглашений в госконтракты. Поэтому некоторые субъекты РФ опасались заключать ГЧП-соглашения, предпочитая им госконтракт и концессию.
Много лет все инфраструктурное сообщество страны ждало принятия ГЧП-закона, списывая все мыслимые и немыслимые причины неразвитости ГЧП-инструментов именно на его отсутствие.
Теперь закон принят. И все же количество недовольных не уменьшилось. Сразу нашлись те, кто заявил, что теперь в России возможна реализация ГЧП только в форме концессионных соглашений, а все остальные формы и идеи обречены на вымирание, потому, что принят плохой закон о ГЧП.
Выходит, лучше бы и не пытались? Бесспорно, нет. ГЧП-закон - важный шаг в развитии государственно-частного партнерства в стране. И в целом он разработан с учетом мнений многих участников ГЧП.
Завышенные ожидания
Чего же ожидали от ГЧП-закона? Ответ на этот вопрос напрямую связан с тем, о чьих интересах идет речь. Как минимум было несколько категорий "бенефициаров" ГЧП-закона, каждый со своими ожиданиями. Приведем некоторые из них.
Российская Федерация преследовала цели:
развития рынка ГЧП-проектов;
создания единой нормативной базы ГЧП для всей страны;
повышения интереса инвесторов и финансирующих организаций к ГЧП.
Регионы и муниципалитеты рассчитывали, что:
ГЧП-закон определит полномочия субъектов РФ и муниципалитетов в сфере ГЧП, в частности предоставит им возможности по отдельным тендерным процедурам (не госзаказ) отыгрывать конкурсы и заключать ГЧП-соглашения;
ГЧП-закон определит понятие "государственно-частное партнерство";
ГЧП-закон опишет возможные формы ГЧП;
в ГЧП-законе будут предусмотрены механизмы финансирования (поддержки) региональных проектов Российской Федерацией и муниципальных проектов субъектами РФ;
ГЧП-закон опишет права и обязанности публичного и частного партнеров (иными словами, определит, какие положения должно включать в себя соглашение о ГЧП); и, наконец,
ГЧП-закон позволит проводить нескольким публично-правовым образованиям совместные конкурсы и заключать совместные соглашения.
Инициаторы ГЧП-проектов ожидали, что:
из ГЧП-закона будет понятно, как (по какой процедуре) инвестор может инициировать ГЧП-проект;
инвестор сможет в ряде случаев заключать ГЧП-соглашения без конкурса;
правила заключения ГЧП-соглашений станут понятными, в том числе для банков, которые раньше отказывались финансировать ГЧП-проекты по региональному законодательству;
ГЧП-закон сделает возможным создание объектов соглашения в частную собственность;
гарантии инвесторам будут расширены, в том числе в случае изменения законодательства;
список объектов, в отношении которых можно заключить ГЧП-соглашение, будет более широким, чем по концессии. В идеале он будет открытым;
появится единое понимание ГЧП – больше не придется рассказывать органам власти различного уровня, что такое ГЧП.
Банки ожидали при принятии закона, что:
в ГЧП-законе будут закреплены гарантии в отношении финансирующих организаций в объеме не меньшем, чем в концессионном законе;
ГЧП-закон создаст единую терминологическую базу ГЧП, определит формы ГЧП, повысив тем самым юридическую технику заключения ГЧП-соглашений;
в то же время ГЧП-закон оставит возможности для гибкого структурирования проектов ГЧП на местах;
ГЧП-закон в совокупности будет, с одной стороны, рамочным, с другой стороны, достаточно конкретным и позволит структурировать проекты настолько понятно и логично, чтобы банки смогли предложить лучшие условия финансирования (к вопросу о пресловутой банкабильности).
Очевидно, что при таком количестве разных интересантов (приведены лишь несколько основных категорий) и различий в их интересах ГЧП-закон в принципе не может оправдать сразу все ожидания.
На рисунке ниже приведена матрица учета интересов ключевых бенефициаров по 224-ФЗ:
|
Бенефициар |
Интерес |
Учтен |
Не учтен |
|
Российская Федерация |
Развитие рынка ГЧП-проектов |
||
|
Создание единой нормативной базы ГЧП для всей страны |
Концессия, хоть и является формой ГЧП, регулируется обособленно |
||
|
Повышение интереса инвесторов и финансирующих организаций к ГЧП |
|||
|
Регионы и муниципалитеты |
Определение полномочий субъектов РФ и муниципалитетов в сфере ГЧП, возможность по отдельным тендерным процедурам (не госзаказ) отыгрывать конкурсы и заключать ГЧП-соглашения |
||
|
Определение понятия ГЧП |
|||
|
Описание форм ГЧП |
|||
|
Наличие механизмов финансирования (поддержки) региональных проектов Российской Федерацией и муниципальных проектов субъектами РФ |
|||
|
Описание прав и обязанностей публичного и частного партнеров |
Не в виде отдельных статей, а в ст. 12 – обязанности по СГЧП (СМЧП) |
||
|
Совместные конкурсы |
|||
|
Каждый публичный партнер заключает соглашение с победителем |
|||
|
Инициаторы ГЧП-проектов |
Процедура инициирования инвестором ГЧП-проекта |
||
|
Возможность в ряде случаев заключать ГЧП-соглашения без конкурса |
|||
|
Правила заключения ГЧП-соглашений станут понятными, в том числе для банков, которые раньше отказывались финансировать ГЧП-проекты по региональному законодательству |
|||
|
Возможность создавать объекты соглашения в частную собственность |
|||
|
Широкие гарантии инвесторам, в том числе в случае изменения законодательства |
|||
|
Список объектов, в отношении которых можно заключить ГЧП-соглашение, более широкий, чем по концессии |
Список объектов отличается от 115-ФЗ . Но однозначно сказать, что он шире, нельзя |
||
|
Открытый перечень объектов ГЧП |
|||
|
Единое понимание ГЧП |
|||
|
Банки |
Гарантии в отношении финансирующих организаций в объеме не меньшем, чем в концессионном законе |
||
|
ГЧП-закон создаст единую терминологическую базу ГЧП, определит формы ГЧП, повысив тем самым юридическую технику заключения ГЧП-соглашений |
|||
|
ГЧП-закон оставит возможности для гибкого структурирования проектов ГЧП на местах |
На сегодняшний день, не имея всей подзаконной базы, оценить гибкость невозможно. |
||
|
ГЧП-закон позволит структурировать проекты настолько понятно и логично, чтобы банки смогли предложить лучшие условия финансирования |
Как видно из приведенной таблицы, в интересах каждой из категории бенефициаров в законе удалость добиться определенного прогресса. Для дальнейшей настройки закона и оттачивания его положений потребуется время. Пример с концессионным законодательством свидетельствует о том, что самый эффективный способ корректировки законодательства – включение в него положений (или, наоборот, исключение положений) на основе практики. На самом деле главная цель закона на сегодняшний день – дать новый старт неконцессионным формам ГЧП.
О хорошем (что удалось сделать)
Принятие Закона о ГЧП – важный шаг в развитии ГЧП в России. Когда есть материал, с ним можно дальше работать и его совершенствовать. Пока закона не было, часто высказывалась позиция, что наличие пусть несовершенного закона лучше, чем вакуум.
Сегодня закон принят, скоро его положения вступят в силу. Возникает вопрос: рамочный ли это закон или закон прямого действия?
Закон получился точно не рамочным. Ряд его норм может применяться напрямую, например, нормы об условиях соглашения о ГЧП. Другие нормы конкретизируются подзаконными НПА, которые планируется разработать до его вступления в силу (например, контроль публичного партнера). Ввиду принятой конструкции закона полностью оценивать его потенциал и влияние на рынок ГЧП будет можно после принятия всех предусмотренных подзаконных нормативных правовых актов.
Из позитивных нововведений закона можно отметить следующие:
введение процедур инициирования проекта не только частным, но и публичным партнером;
расширенные положения о прямых соглашениях (по сравнению с 115-ФЗ);
создание уполномоченных органов в сфере ГЧП;
право частной собственности на объект СГЧП- и СМЧП;
совместное проведение конкурсов несколькими публично-правовыми образованиями;
установление требований к содержанию соглашения;
предусмотрено установление порядка контроля публичного партнера за исполнением частным партнером соглашения;
выведение концессионных соглашений из-под регулирования ГЧП-закона.
Несложный выбор
И все же, спросите вы, что выбрать: ГЧП или концессию? И у той и у другой формы ГЧП в условиях действующего правового поля есть свои плюсы и минусы.
Если концессия устраивает как формат взаимоотношений государства и бизнеса (в том числе возникновение права государственной собственности на объект) и возможна в отношении планируемого к созданию объекта, то в ближайший год стоит выбирать концессию. У этой формы есть недостатки, но имеется одно неоспоримое преимущество: концессия много лет известна рынку, в том числе финансирующим организациям. По концессиям наработана практика, то есть и инвесторы, и государственная власть начали привыкать к этой форме взаимодействия. Кроме того, в интересах развития этой формы неоднократно принимались поправки к отраслевому законодательству: бюджетное, транспортное, ЖКХ и т. п.
Еще одно важное отличие концессии – более широкий круг участников на стороне как публичного, так и частного партнера. Например, нет ограничения по участию иностранных юридических лиц (такое ограничение введено в законе о ГЧП).
В то же время есть перечень объектов, в отношении которых невозможно заключение концессионного соглашения. И, напротив, они могут быть объектами СГЧП/СМЧП. К ним относятся:
частные автомобильные дороги или участки частных автомобильных дорог;
подводные и подземные технические сооружения, переходы, линии связи и коммуникации, иные линейные объекты связи и коммуникации;
специализированные порты, объекты их инфраструктур;
стационарные и (или) плавучие платформы, искусственные острова;
мелиоративные системы и объекты их инженерной инфраструктуры, за исключением государственных мелиоративных систем.
Если вы хотите, чтобы объектом соглашения были один или несколько таких объектов, следует выбрать ГЧП-/МЧП-соглашение.
Концессия станет единственно верным выбором в отношении объектов, не попавших в список возможных объектов соглашения о СГЧП (СМЧП):
государственные автомобильные дороги;
метрополитен;
объекты ЖКХ;
объекты, отнесенные к имуществу государственной авиации или к единой системе организации воздушного движения.
В любом случае, выбирая ГЧП (МЧП) как форму сотрудничества, нужно помнить, что, несмотря на то что закон о ГЧП основывается на достижениях 115-ФЗ, он еще не только не обкатан на практике, но и не начал применяться. Поэтому в ближайшем будущем концессия точно будет более широко используемым форматом взаимодействия. С течением времени ГЧП-закон может не только по применимости сравняться с концессией, но количество неконцессионных проектов может быть значительно больше, чем количество концессионных. Для этого и принимался ГЧП-закон. Частная собственность, частная инициатива и другой перечень объектов должны в будущем привести к другим ГЧП-проектам. Поэтому время покажет, как будут развиваться концессия и ГЧП. Но для любой формы ГЧП даже 10-летний период существования (в этом году концессия празднует свой 10-летний юбилей) – детский возраст. Итоги можно будет подводить лет через 40.
Соглашения о государственно-частном партнерстве (СГЧП); соглашения о муниципально-частном партнерстве (СМЧП).
Федеральный закон от 21.07.2005 №115-ФЗ "О концессионных соглашениях".
Государственно-частное партнерство обладает рядом преимуществ, которые позволяют эффективно реализовывать инфраструктурные проекты, используя сильные стороны каждого из партнеров.
К первой группе преимуществ ГЧП относится то, что государство использует эффективность частного сектора в процессе строительства. Когда частный сектор занимается строительством, этот процесс происходит более эффективно, укладываясь в рамки заложенного бюджета и установленных сроков. Это достигается за счет системы платежей, которые привязаны к поэтапному выполнению работ в указанные сроки. При несоблюдении этих сроков соглашением предусмотрены штрафы.
Ко второй группе преимуществ относится снижение издержек во время всего жизненного цикла проекта. В грамотно составленных ГЧП-контрактах эксплуатационные расходы берет на себя частный инвестор. Это приводит к тому, что инвестор заинтересован в самом высоком качестве строительства объекта, в отличие от обычных проектов, где разные компании осуществляют строительство и эксплуатацию.
К третьей группе преимуществ относится предоставление услуг, ориентированное на качественный результат. Так как в инфраструктурных ГЧП проектах инвестор зависит от платежей населения, либо от платы концедента (привязанной к результатам эксплуатации объекта ГЧП), частный сектор напрямую заинтересован в высоком качестве предоставления услуг.
К четвертой группе преимуществ относится эффективное распределение рисков. Одним из главных принципов ГЧП является распределение рисков той стороне, которая сможет лучше ими управлять. Для каждого отдельного проекта схема распределения рисков может быть разной, в зависимости от многих факторов. (от географических до экономических).
Помимо положительных моментов, существует ряд рисков, с которыми участникам государственно-частного партнерства приходится сталкиваться и искать пути их нивелирования.
К таким рискам относится более низкое, по сравнению с обычными проектами, качество контроля и управления. Это связано с длительным сроком гчп-контрактов Сложносоставной и комплексный проектный менеджмент, которому не достает мобильности для адаптации к быстро меняющимся внешним условиям.
Финансовые риски являются неотъемлемой частью проектов государственно-частного партнерства, так как финансовые потоки в таких проектах зависят от целого ряда факторов, часть из которых очень сложно предсказать.
В зависимости от национального законодательства также могут возникнуть проблемы с изменением существенных условий таких соглашений, которые требуется внести из-за форс мажора или недобросовестных действий одной из сторон.
При эффективном планировании и добросовестности участников ГЧП оно может стать основным инструментом реализации инфраструктурных проектов. Привлечение частного капитала позволит государствам увеличить количество эффективно реализованных инфраструктурных проектов в несколько раз.