Бюджет любого публично-правового образования представляет собой центральное звено его финансовой системы. Через государственный (местный) бюджет образуется и используется соответствующий централизованный фонд денежных средств. Именно через него публичная власть организует перераспределение средств между производственной и непроизводственной сферами экономики, административно-территориальными единицами, группами населения.
В соответствии со ст. ст. 214, 215 ГК РФ, бюджет - это часть государственной (муниципальной) казны. Из этого следует, что бюджет - это имущество публично-правовых образований (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований) или местного сообщества (п. 4 ст. 214 ГК РФ указывает «средства бюджета и иное государственное имущество...»), а бюджетные права - часть (разновидность) имущественных прав.
При этом собственниками бюджета (бюджетных средств) являются не какие-либо органы публичной власти, а непосредственно сами публично-правовые образования.
Легальное определение бюджета в современном российском праве не отличается устойчивостью. В ст.1 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 года под бюджетом понималась форма образования и расходования денежных средств для функционирования органов государственной власти.
В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, введенного в действие с 1 января 2000 г., бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Таким образом, существование бюджета перестало увязываться лишь с необходимостью финансирования государственных органов, кроме того, учитывается обособление органов местного самоуправления от системы органов государственной власти.
Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ (в редакции Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ) ст. 6 Кодекса изложена в новой редакции, вступившей в силу с 1 января 2008 г., согласно которой бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. То есть, в настоящее время бюджет более не определяется через понятие «фонд денежных средств», что, в прочем, существенной смыслового значения не имеет, поскольку «образование денежных средств» и последующее их расходование без обособления, выделения указанных средств, т.е. создания соответствующего фонда фактически не представляется возможным.
Cложность уяснения сущности бюджета связана с тем обстоятельством, что указанный термин используется для обозначения различных по своей природе сторон финансово-правового явления.
Бюджет может быть рассмотрен в трех аспектах:
в материальном смысле;
С материальной точки зрения бюджет можно рассматривать как фонд денежных средств, находящихся в распоряжении государства или муниципального образования, имеющий соответствующую количественную и качественную определенность.
Во избежание дальнейшей путаницы в понятиях, следует иметь в виду, что в силу внесенных с 1 января 2008 г. изменений в легальное определение бюджета, в БК РФ бюджет понимается именно в материальном смысле, т.е. как фонд денежных средств, выступающийформой образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Изложенное подтверждается анализом норм БК РФ. В частности, в п. 1 ст. 96.9 Кодекса Резервный фонд определен как часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению …, исходя из чего федеральный бюджет иначе, чем в качестве фонда денежных средств, пониматься не может.
В этом случае бюджет должен рассматриваться как составляющая государственной (муниципальной) казны.
Сущность бюджета раскрывается не через его материальную оболочку, количественную характеристику, хотя это и важная сторона, а через содержание тех общественных отношений, которые возникают в связи с его функционированием, что требует рассмотрения бюджета как экономической категории, определяющей бюджет как явление, выполняющее свойственные ему функции.
Бюджету свойственны регулятивная и контрольная функции, в реализации которых и выражается его социально-экономическая роль, сущностное предназначение. Указанные функции бюджета взаимозависимы и как бы вытекают одна из другой.
Суть регулятивной функции заключается, в первую очередь, в том, что через нее реализуется общественное назначение бюджета - обеспечение каждого субъекта хозяйствования необходимыми ему финансовыми ресурсами, используемыми в форме денежных фондов специального целевого назначения. В процессе реализации регулятивной функции бюджета осуществляется распределение национального дохода, совокупного общественного продукта, национального богатства. Кроме того, с использованием механизмов бюджетного регулирования государство получает возможность стимулирования социально значимых явлений и процессов.
Контрольная функция бюджета заключается в контроле за распределением общественного продукта на фонды и расходованием их по целевому назначению. С. Д. Цыпкин отмечал, что неразрывная связь государственного бюджета со всем народным хозяйством «обеспечивает систематическую информацию о положении дел во всех подразделениях общественного воспроизводства, в предприятиях, объединениях, министерствах». О. Н. Горбунова также указывает, что «финансы - это исчерпывающий источник информации о состоянии всего государственного организма». То есть, посредством реализации данной функции бюджета общество получает сведения о том, как складываются пропорции в распределении денежных средств, своевременно ли поступают финансовые ресурсы в распоряжение субъектов хозяйствования, насколько экономно и эффективно они ими используются, имеет возможность наблюдать финансовые потоки в государстве с целью своевременного вмешательства.
Понимание бюджетакак категории права связано с необходимостью правового оформления характеристик денежного фонда публичного образования, а также юридического закрепления прав и обязанностей участников отношений, возникающих в процессе образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
В этом случае бюджет должен пониматься как финансово-плановый акт, утверждаемый в установленном законом порядке соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления.
Бюджет как основной финансовый план обладает рядом признаков:
во-первых, бюджет является универсальным финансовым планом, так как его показатели охватывают практически все области и сферы экономического и социального развития, в том числе, естественно, - национальную оборону. Еще дореволюционные ученые обратили внимание на следующее обстоятельство: «Государственная роспись или бюджет есть выражение или отражение всего государственного хозяйства или финансов государства. Для того, кто умеет читать ее, она, подобно прожектору, сразу освещает все достоинства и все пороки финансового хозяйства страны, немногими сочными мазками рисует перед его умственным взором яркую картину того, как данное государство ведет свое хозяйство, в чем оно полагает центр тяжести и точку опоры своих финансов, какие ставятся цели, каким путем и насколько умело и полно их достигает»;
во-вторых, бюджет по отношению к другим финансовым планам является координирующим. Данная координация осуществляется через взаимосвязь показателей бюджета с показателями других финансовых планов (например, смет министерств).
При этом, естественно, нельзя путать финансово-плановый акт как способ оформления фонда бюджетных средств с юридической формой его закрепления – нормативным правовым актом высшей юридической силы.
По сути, как юридическая категория, бюджет представляет собой, с одной стороны, основной финансовый план образования, распределения и использования публичных финансов (бюджет-план), который, с другой стороны, принимается в особой процедуре представительным органом государственной власти в форме закона (бюджет-закон). При этом такой финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных правоотношений.
С учетом вышеизложенного можно дать следующее определение бюджета. Бюджет - это централизованный фонд денежных средств, являющийся финансовой основой его собственника - публично-правового образования, образуемый и используемый посредством системы экономических отношений по распределению и перераспределению национального дохода страны на основании финансового плана, утвержденного соответствующими представительными органами публичной власти и позволяющий публично-правовому образованию вследствие отсутствия закрепления доходов за конкретными видами расходов наиболее целесообразно расходовать финансовые ресурсы с учетом постоянно меняющегося положения в обществе.
Бюджетное устройство определяет организацию бюджетной системы, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, их состав и структуру, процедурные вопросы формирования и использования бюджетных средств. Составляющей частью бюджетного устройства является бюджетная система.
В настоящее время в Бюджетном кодексе определение понятия «бюджетное устройство» отсутствует. Не содержит его и Закон города Москвы № 39 от 10 сентября 2008 года «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве». Также в российском законодательстве не содержится сущностного либо содержательногоопределения бюджетной системы.
Бюджетный кодекс лишь устанавливает ее структуру как совокупности бюджетов различных уровней. Так, согласно легальному определению, содержащемуся в ст. 6 БК РФ «бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов».
Соответственно распределению власти и территориальному устройству государства в Российской Федерации правом на бюджеты обладают: Российская Федерация, субъекты РФ, а также муниципальные образования. Статья 10 БК РФ устанавливает структуру бюджетной системы РФ, характерную для федеративного государства:
федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ.
бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.
местные бюджеты, в том числе:
бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
бюджеты городских и сельских поселений.
Согласно ст. 28 Устава города Москвы (в ред. Закона города Москвы № 48 от 22 октября 2008 года) бюджетная система города Москвы состоит из бюджета города Москвы, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда города Москвы, бюджетов муниципальных образований. В ст. 3 Закона города Москвы № 39 от 10 сентября 2008 года «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» приведенное выше положение дублируется.
До 1 января 2008 г. в ст.ст. 13,14, 15 БК РФ содержалось определение соответственно федерального бюджета, бюджета субъекта РФ и местного бюджета. В настоящее время в указанных статьях лишь содержится норма о том, что бюджеты соответствующего уровня предназначены для исполнения расходных обязательств собственника бюджета (РФ, субъекта РФ, муниципального образования), а также указание на то, что использование соответствующими органами власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств публичного образования, не допускается. Под расходными обязательствамив силу ст. 6 БК РФ понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.
В бюджетном законодательстве также используется понятие консолидированного бюджета, представляющего собой свод бюджетов разного уровня по соответствующей территории без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Например, согласно ст. 3 Закона города Москвы № 39 от 10 сентября 2008 года «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» бюджет города Москвы и свод бюджетов муниципальных образований без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами составляют консолидированный бюджетгорода Москвы. Соответственно, федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Федерации в свою очередь составляют консолидированный бюджет Российской Федерации. Консолидированные бюджеты правовой формы закрепления не имеют: они составляются исключительно в аналитических целях и в связи с этим утверждению и легальному закреплению не подлежат.
Что касается государственных внебюджетных фондов, то их бюджеты включены в бюджетную систему, хотя и представляют собой фонды денежных средств, образуемые вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Эти фонды предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь.
К числу включенных в структуру бюджетной системы бюджетов государственных внебюджетных фондов согласно ст. 144 БК РФ относятся:
на федеральном уровне:
1) бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР);
2) бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации (ФСС);
3) бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС).
на региональном уровне: бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Например, бюджет Московского городского фонда обязательного медицинского страхования относится к бюджетам бюджетной системы города Москвы.
В соответствии со ст. 6 БК РФ доходы бюджета - поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.
Согласно ст. 40 БК РФ денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации с момента их зачисления на единый счет этого бюджета.
Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений.
Согласно ст. 5 Закона города Москвы от 10 сентября 2008 года № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» в доходы бюджетов муниципальных образований передаются отдельные виды налоговых доходов и (или) отчисления от отдельных видов налоговых доходов, предусмотренных законодательством к зачислению в бюджет города. Перечень доходов бюджетов муниципальных образований и нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты
муниципальных образований определяются законом города Москвы о бюджете города на очередной финансовый год и плановый период и не подлежат изменению в течение очередного финансового года.
В соответствии со ст. 7 Закона города Москвы от 10 сентября 2008 года № 39 формирование расходов бюджета города и бюджетов муниципальных образований осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным федеральным законодательством и законодательством города Москвы разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления.
Взаимосвязи бюджетов различных уровней осуществляются через межбюджетные отношения, которые складываются между органами государственной власти и органами местного самоуправления, прежде всего по поводу перераспределения между бюджетами различных уровней доходов и расходов. Легальное определение этой категории содержится в ст. 6 БК РФ, согласно которой межбюджетные отношения - взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются согласно ст. 129 БК РФ в следующих формах:
дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;
субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;
иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;
межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.
По сути, аналогично решен вопрос о предоставлении межбюджетных трансфертов и в законодательстве города Москвы. Статья 9 Закона города Москвы от 10 сентября 2008 года № 39 устанавливает, что расходные обязательства муниципальных образований обуславливаются полномочиями, регламентируемыми законами города Москвы об организации местного самоуправления в городе Москве, а также о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий города Москвы.
При этом первая группа расходных обязательств исполняется за счет собственных доходов бюджетов муниципальных образований и дотаций из бюджета города, предоставляемых бюджетам муниципальных образований на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Под дотациями следует понимать средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования (ст. 6 БК РФ). Уровень расчетной бюджетной обеспеченности определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены местным бюджетом исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по бюджетам иных муниципальных образований с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя. Статья 14 Закона устанавливает, что дотации из бюджета города на выравнивание бюджетной обеспеченности предоставляются бюджетам муниципальных образований в случае, если объем прогнозируемых доходов бюджета муниципального образования в очередном финансовом году и плановом периоде ниже суммы расходов бюджета муниципального образования, необходимой для обеспечения его расходных обязательств. Нормативы, применяемые для расчета объема дотаций, а также суммы дотаций по каждому бюджету муниципального образования утверждаются законом города Москвы о бюджете города на очередной финансовый год и плановый период. Совокупность дотаций из бюджета города на выравнивание бюджетной обеспеченности образует Фонд финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований.
Кроме того, расходные обязательства муниципальных образований, возникающие в связи с передачей органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий города Москвы, исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета города. Таким образом, субвенция - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. Совокупность субвенций бюджетам муниципальных образований из бюджета города образует Фонд компенсаций. Порядок расчета и выделения субвенций регламентирован ст. 15 Закона, согласно норме которой методика расчета объема субвенций по каждому виду передаваемых государственных полномочий утверждается законом города Москвы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями города Москвы и является единой для всех бюджетов муниципальных образований. В отличие от дотаций субвенции имеют строго целевой характер и не могут направляться на обеспечение других расходных обязательств муниципальных образований.
В ст. 13 Закона помимо дотаций и субвенций в качестве форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета города бюджетам муниципальных образований, установлены также субсидии и иные межбюджетные трансферты.
Субсидии из бюджета города бюджетам муниципальных образований согласно ст. 16 Закона предоставляются на цели и на условиях, устанавливаемых законом города Москвы о бюджете города на очередной финансовый год и плановый период. То есть, субсидия - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Совокупность субсидий из бюджета города бюджетам муниципальных образований образует Фонд софинансирования. При этом следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 18 Закона субсидии могут предоставляться и в обратном порядке: из бюджетов муниципальных образований бюджету города. Это возможно в двух случаях:
во-первых, на основании решения органа местного самоуправления на финансирование общегородских расходов;
во-вторых, когда расчетные налоговые доходы бюджета муниципального образования превышают уровень, установленный законом города Москвы о бюджете города на указанный год.
Что касается иных межбюджетных трансфертов, то их перечень в законодательстве не определен. В ст. 17 Закона лишь определено, что они могут быть предоставлены из бюджета города бюджетам муниципальных образований в случаях и порядке, предусмотренных законом города Москвы о бюджете города на очередной финансовый год и плановый период.
Статья 19 Закона также предусматривает возможность предоставления из бюджета города бюджетам муниципальных образованийбюджетных кредитов в целях покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований, на финансирование бюджетных обязательств, предусмотренных бюджетом муниципального образования. Согласно ст. 6 БК РФ бюджетный кредит – это денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах. Указанные кредиты предоставляются бюджетам муниципальных образований без обеспечения и оформляются соглашением между финансовым органом города Москвы и органом местного самоуправления. В случае если предоставленный бюджетный кредит не погашен в установленный срок, остаток непогашенного бюджетного кредита, проценты, штрафы и пени взыскиваются за счет дотаций бюджету муниципального образования из бюджета города, а также доходов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования.
Особенностью бюджетов всех уровней является последовательное прохождение постоянно возобновляющихся одних и тех же стадий их формирования и исполнения в установленном законом порядке. Это обусловлено тем, что акт, издаваемый о бюджете того или иного уровня, действует в течение определенного периода времени, по окончании которого должен быть принят новый акт о конкретном бюджете на следующий период времени. В связи с этим велика роль бюджетного планирования, которое выступает как важнейшая составная часть финансового планирования, подчиненная требованиям финансовой политики государства на соответствующем этапе его существования.
Подбюджетным процессом традиционно понимается регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов.
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает компетенцию органов государственной власти в области регулирования бюджетных правоотношений; полномочия участников бюджетного процесса; ответственность и принимаемые меры за нарушение бюджетного законодательства и др. Следует отметить, что статьей 2 БК РФ в бюджетное законодательство не включены подзаконные нормативно-правовые акты. Однако, очевидно, что нормы, определяющие порядок осуществления бюджетных процедур содержатся также и в Указах Президента РФ, актах органов исполнительной власти, в том числе - в актах финансово-кредитных органов. Отмечается, что режим принятия подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, определяется Бюджетным кодексом РФ - эти акты не должны противоречить бюджетному законодательству.
Следует отметить, что согласно ст. 31 Устава города Москвы (в ред. Закона города Москвы № 48 от 22 октября 2008 года) бюджетный процесс в городе Москве регламентируется федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы. В тоже время, в ст. 20 Закона города Москвы № 39 от 10 сентября 2008 года «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» указано, что организация бюджетного процесса в городе Москве регулируется БК РФ и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Российской Федерации, правовыми актами города Москвы и органов местного самоуправления.
Содержание бюджетных норм составляют правила поведения между субъектами бюджетных правоотношений, которые выражаются в предоставлении их участникам юридических прав и возложении на них юридических обязанностей, осуществление которых обеспечивает аккумуляцию и расходование бюджетных средств. Как правило, нормы бюджетного права носят императивный характер, поскольку содержат требования, выраженные в категоричной форме, точно определяющие объемы прав и обязанностей участников бюджетных правоотношений.
Если материальные нормы, содержащиеся в БК РФ, определяют состав доходов и расходов, бюджетную систему РФ и т.д., то процессуальные регулируют порядок прохождения стадий бюджетного процесса, форм взаимоотношений органов государственной власти в этом процессе. Значение бюджетно-процессуальных норм состоит в том, что они устанавливают организационно-правовые формы реализации материальных бюджетных прав субъектов бюджетного права, механизм их осуществления. Некоторые ученые даже называют бюджетное право процессуальным в силу того, что процессуальные нормы в этом случае превалируют над материальными как количественно, так и по значимости. Подчеркивается это и в некоторых определениях. В частности, отмечается, что бюджетный процесс - специфическая процессуальная форма, обеспечивающая одновременно формирование и исполнение ежегодно появляющегося бюджетного закона. Ведя речь о бюджетном процессе, необходимо также отметить, что он является частью административно-процессуального права, так как данная отрасль обслуживает правоприменительную деятельность исполнительных органов публичной власти и Банка России, природа которой является административно-процессуальной.
Согласно ст. 22 Закона города Москвы от 10 сентября 2008 года № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» полномочия органов местного самоуправления в области организации бюджетного процесса по отношению к бюджетам муниципальных образований регулируются БК РФ, принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Российской Федерации, правовыми актами города Москвы и органов местного самоуправления.
Стадиями бюджетного процесса, применяемыми к бюджетам всех уровней, являются: составление и внесение проектовбюджетов; рассмотрение бюджетов и утверждение бюджетов; исполнение бюджетов; рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов.
Составление проектов бюджетов относится к компетенции соответствующих органов исполнительной власти и основывается на Бюджетном послании Президента Российской Федерации; прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории; основных направлениях бюджетной и налоговой политики (ст. 172 БК РФ). Статья 171 БК РФ устанавливает, что это исключительная прерогатива Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет. Указанный прогноз для поселений разрабатывается на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период.
Также ежегодно разрабатывается среднесрочный финансовый план субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Под среднесрочным финансовым планом субъекта Российской Федерации (муниципального образования) понимается документ, содержащий основные параметры бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета). Проект среднесрочного финансового плана субъекта Российской Федерации (муниципального образования) утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией муниципального образования) и представляется в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом бюджета. Значения показателей среднесрочного финансового плана субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и основных показателей проекта соответствующего бюджета должны соответствовать друг другу.
Утвержденный среднесрочный финансовый план субъекта Российской Федерации (муниципального образования) должен содержать следующие параметры:
прогнозируемый общий объем доходов и расходов соответствующего бюджета и консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального района);
объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов;
распределение в очередном финансовом году и плановом периоде между муниципальными образованиями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
нормативы отчислений от налоговых доходов в местные бюджеты, устанавливаемые (подлежащие установлению) законами субъекта Российской Федерации (муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований);
дефицит (профицит) бюджета;
верхний предел государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации, верхний предел государственного внешнего долга субъекта Российской Федерации (при наличии такового), верхний предел муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода).
Согласно ст. 184.1 БК РФ в законе (решении) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся:
общий объем доходов бюджета,
общий объем расходов,
дефицит (профицит) бюджета.
Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляется целый ряд иных документов, поименованных в ст. 184.2 БК РФ.
После завершения первой стадии бюджетного процесса осуществляется внесение проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного) органа.
С этого момента начинается вторая стадия бюджетного процесса – рассмотрение и утверждение бюджетов.
Проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) и проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда должен быть представлен в сроки, установленные законом субъекта Российской Федерации, но не позднее 15 октября текущего года, проект решения о местном бюджете в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не позднее 15 ноября текущего года. Законопроект рассматривается в трех чтениях. Закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено БК РФ и (или) законом (решением) о бюджете (ст. 5 БК РФ).
Исполнение бюджета имеет своей целью обеспечить поступление доходов и финансирование расходов в пределах утвержденных бюджетов: федерального, субъектов РФ, местных (органов местного самоуправления).
Статья 215.1 БК РФ гласит, что исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом). Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов.Кассовое обслуживание исполнения бюджетовбюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством. По соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта Российской Федерации необходимого для их осуществления имущества.
С 1 января 2008 г. в перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 28 БК РФ) включен принцип единства кассы, который означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации (ст. 38.2 БК РФ).
Согласно ст. 215.1 БК РФ для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Федеральное казначейство открывает в Центральном банке Российской счета, через которые осуществляются все кассовые операции по исполнению бюджетов.
Исполнить бюджет по доходам означает мобилизовать контингенты налогов, сборов, других платежей и распределить их по уровням бюджетной системы в соответствии с существующим законодательством.
Исполнить бюджет по расходам - это значит профинансировать расходы, предусмотренные в бюджете, в соответствии с бюджетной росписью. Согласно ст. 6 БК РФ бюджетная роспись - документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) в соответствии с БК РФ в целях исполнения бюджета по расходам (источникам финансирования дефицита бюджета) Бюджетные росписи главных распорядителей бюджетных средств составляются в соответствии с бюджетными ассигнованиями, утвержденными сводной бюджетной росписью, и утвержденными финансовым органом лимитами бюджетных обязательств. Утверждение бюджетной росписи и внесение изменений в нее осуществляются главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств (ст. 219.1 БК РФ). Сводная бюджетная роспись составляется и ведется соответствующим финансовым органом.
Исполнение бюджета по расходам согласно ст. 219 БК РФ предусматривает:
принятие бюджетных обязательств;
подтверждение денежных обязательств;
санкционирование оплаты денежных обязательств;
подтверждение исполнения денежных обязательств.
С окончанием финансового года бюджетный процесс не завершается, так как далее следует стадия подготовки, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета. Сбор, свод, составление и представление отчетности об исполнении бюджета осуществляются уполномоченным органом исполнительной власти или исполнительным органом местного самоуправления. Единая методология отчетности об исполнении бюджета определяется Правительством РФ. В установленном порядке уполномоченный исполнительный орган представляет ежеквартальные, полугодовой и годовой отчеты об исполнении бюджета в представительный орган и соответствующий контрольный орган, а также в Федеральное казначейство. Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит утверждению представительным органом.
О значении, придаваемом вопросам бюджетного учета и отчетности об исполнении бюджетов, свидетельствует тот факт, что Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ (в редакции Федерального закона от 2 ноября 2007 г. N 247-ФЗ) БК РФ дополнен разделом VIII.1 «Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности», вступившим в силу с 1 января 2008 г. Глава 25.1 указанного раздела полностью посвящена порядку составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Порядок составления бюджетной отчетности определен ст. 264.2 БК РФ. Главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета, главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета (главные администраторы бюджетных средств) составляют сводную бюджетную отчетность на основании представленной им бюджетной отчетности подведомственными получателями (распорядителями) бюджетных средств, администраторами доходов бюджета, администраторами источников финансирования дефицита бюджета и представляют ее соответственно в Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации, финансовые органы муниципальных образований в установленные ими сроки.
Бюджетная отчетность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является годовой. Отчет об исполнении бюджета является ежеквартальным. Бюджетная отчетность представляется соответствующими финансовыми органами в Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъектов Российской Федерации, местную администрацию.
Отчет об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией и направляется в соответствующий законодательный (представительный) орган и созданный им орган государственного (муниципального) финансового контроля.
Годовые отчеты об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местных бюджетов подлежат утверждению соответственно федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования. Одновременно с годовым отчетом об исполнении бюджета представляются проект закона (решения) об исполнении бюджета, иная бюджетная отчетность об исполнении соответствующего бюджета и бюджетная отчетность об исполнении соответствующего консолидированного бюджета, иные документы, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации.
По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета законодательный (представительный) орган принимает решение об утверждении либо отклонении закона (решения) об исполнении бюджета. В случае отклонения законодательным (представительным) органом закона (решения) об исполнении бюджета он возвращается для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных и повторного представления в срок, не превышающий один месяц.
Годовой отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее 1 июня текущего года.
Годовой отчет об исполнении местного бюджета представляется в представительный орган муниципального образования не позднее 1 мая текущего года.
См.: Вестник Мэра и Правительства Москвы.- 2009. - №10.
Образно, исходя из единства подходов к определению системы формирования составных частей, систему праву и соответственно отрасль права можно сравнить с русской матрешкой.
См.: Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Под ред. проф. М. Н. Марченко. Том.2. Теория права.- М.: Издательство «Зерцало», 1998.- С.232.
Например, В. Ф. Коток к числу особенностей конституционного права относил то, что оно имеет своим назначением интеграцию правопорядка, связанную с тем, что Конституция создает юридическую базу для всех отраслей права, устанавливая для них исходные положения. Конституция представляет собой Основной закон, предполагающий целенаправленное вторжение во все отрасли права (См.: Коток В. Ф. Содержание конституционного права // Сов. гос-во и право. - 1971. - №2. - С.111.)
См.: Страшун Б. А. К вопросу о понятии конституционного права // Журнал российского права.- 2006.- № 10.
См.: Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации: Автореф. дисс… д-ра юрид. наук., М., 2002. - С.13.
Например, О. Е. Кутафин отмечая это, приходит к заключению о том, что предмет конституционного права любого государства не может быть раз и навсегда данным. Он зависит от содержания конституции или других основополагающих документов, действующих в государстве на данном этапе его развития (См.: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 44).
См., например: Бержель Ж.-Л. Общая теория права / Пер. с фр. под общ. ред. В. И. Даниленко. М., 2000.
См.: Страшун Б. А. К вопросу о понятии конституционного права // Журнал российского права. – 2006.- № 10.
Нетрудно заметить, что в отличие от Конституции, Устав города Москвы не содержит отдельной главы или раздела, регламентирующих правовой статус жителя города.
См.: Дмитриев Ю. А., Мухачев И. В. Понятие, предмет и метод конституционного права Российской Федерации - от исторических истоков к современности. М.: Манускрипт, 1998. С.7; Конституционное право России: учебник. В 2 т. / под ред. проф. И. В. Мухачева.- Ставрополь: Сервисшкола, 2007.- С. 48.
Следует отметить, что многие положения Устава города носят бланкетный (отсылочный) характер. Например, согласно ч.2, ст.8 Устава описания герба, флага и гимна города Москвы, порядок их официального использования устанавливаются законами города Москвы. Таковым является Закон г. Москвы от 11 июня 2003 г. № 40 "О государственной и муниципальной символике в городе Москве" // См.: Ведомости Московской городской Думы.- 2003. - № 8.
См. об этом подробнее: Колосова Н. М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности. - М., 2000; Виноградов В. А. Конституционно-правовая ответственность в механизме реализации Конституции Российской Федерации // Законодательство и экономика.- 2004.- № 2).
См. например об этом: Левакин И. В. Субъектность народа Российской Федерации. - Гражданин и право.- 2007.- № 6.
См. об этом: Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005.
См.: Авакьян С. А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. М.: Юристъ, 2005. - Т. 1. - С. 43.
См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. М.: МГЮА.- Т.Д. Велби-Проспект.- 2008.- С.10.
Следует отметить, что данные категории населения города Москвы согласно ч.3, ст.3 Устава пользуются на территории города правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, установленных федеральным законом и международным договором России (См.: Ведомости Московской городской Думы.- 1995.- № 4).
См.: Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. Издание 5-е, дополненное и переработанное /под ред. М. Ю.Тихомирова. М.: 2005. - С. 390.
См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 2003. - № 3.
См.: Ведомости Московской городской Думы.- 1995.- № 4.
См.: Ведомости Московской Городской Думы.- 2002. - № 2.
Важно отметить, что в связи с тем, что Уставной суд города Москвы до настоящего времени не создан, его решения могут рассматриваться в качестве источника уставного права только в теоретическом плане.
Тем самым, по нашему мнению, законодателем сделана попытка провести разницу между решениями Уставного суда города Москвы и судебными прецедентами, характерными для англо-саксонской правовой системы и являющими источниками конституционного права.
См.: Ведомости Московской городской Думы. - 2002. - №3.
См. об этом подробнее: Захаров В. В. Решения Конституционного суда Российской Федерации как источник конституционного права. Монография. - М: Юрлитинформ, 2005; Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного суда России.- М: Формула права.- 2008.
См.: Ведомости Московской городской Думы.- 1995.- № 4.
См.: Ведомости Московской городской Думы.- 1995.- № 4.
См.: Ведомости Московской городской Думы.- 2007. - № 2.
См.: Ведомости Московской городской Думы.- 1995.- № 4.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1999. - № 42.- Ст. 5005.
См.: Комментарий к Уставу города Москвы.- М.: Норма, 2007.- С. 10.
См. об этом подробнее: Марченко М. Н. Правовые системы современного мира. М.: 2001. - С.219-234; Саидов А. Х. Сравнительное правоведение (основные правовые системы современности). М.: 2000. - С. 373-378.
См.: Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М.: 1997. - С. 73, 96.
См.: Марочкин С. Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень: Изд-во Тюменского государственного университета, 1998. С. 10-11.
Введение применительно к науке уставного права города Москвы термина “региональное государствоведение” представляется обоснованным исходя из представленных в первом вопросе данной главы рассуждений о том, что уставное право города является подотраслью конституционного права России, а большинство его институтов производно от институтов конституционного права.
См.: Бойцова В., Бойцова Л., Ломовский В. Конституционное право в российской правовой системе // Общественные науки и современность. 1993. С.42.
См. об этом подробнее: Аверьянов А. Н. Системное познание мира. Методологические проблемы. – М.: Политиздат, 1985; Агафонкин Д. Б. Система органов законодательной и исполнительной власти в городе Москве Дис. на соиск. уч степ. канд. юрид. наук. - М., 2003; Ануфриев В. М. Система органов государственной власти и местное самоуправление в областях - субъектах Российской Федерации. Автореф. дис. на соиск. уч степ. канд. юрид. наук. - М., 1999 и т.д.
См. подробнее: Пономарева И. П. Проблемы методологии науки конституционного права // Журнал российского права. - 2004.- № 3.
См. например: Глигич-Золотарева М. В. Правовые основы федерализма. - Москва: Юристъ, 2006; Михайлова Н. В. Конституционно-правовые особенности федеративного устройства России // Вестник Российского университета дружбы народов. 2004. - № 1 (5). - С. 15-23; Симонян Г. Р. Общие конституционные принципы устройства современного российского федеративного государства // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2007.- № 3; Усс А.В., Безруков А. В., Кондрашев А. А. Проблемы образования субъектов Российской Федерации и изменения их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма // Журнал российского права.- 2004.- № 7 и др.
См. например: Добрынин Н. М., Матейкович М. С. Региональное законодательство: от количества к качеству // Государство и право. - 1999. - № 10; Дудко И. Г. Система правовых актов субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2001. - № 3; Дудко И. Г. К вопросу о «правовой системе» субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2003. - № 9; Жайкбаев Ж. С. Нормативные правовые акты субъектов Федерации в правовой системе России. Екатеринбург. – 2004; Исаков В. Б. Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития // Журнал российского права. - 1999. - № 12; Потапов М. Г. Система норм права и система нормативно-правовых актов субъектов РФ // Журнал Российского права. 2001. - № 12; Ромашов Р. А., Сергевнин С. Л. Региональное законодательство в современной России: проблемы теоретического моделирования и практического воплощения // Правоведение. - 2003. - № 2; Сидоренко Е. Н. Региональное правотворчество: проблемы его соответствия Конституции РФ и федеральным законам // Закон и право. - 2000. - № 5; Сивицкий В. Требования к региональному законодательству в новых условиях // Муниципальная власть. 2003. - № 5; Цалиев А. М. Правовые акты субъектов РФ - важная составляющая законодательной базы Российской Федерации // Журнал российского права. 2001. - № 6; Чертков А. Н. Место и роль законов субъектов Российской Федерации в системе законодательного регулирования в сфере совместного ведения // Журнал российского права.- 2005.- № 5; Хабриева Т. Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и её субъектов. // Соотношение законодательной компетенции Российской Федерации и её субъектов. М., - 2003 и др.
См., например: Жученко А. А. Конституция России - юридическая база конституций и уставов субъектов Федерации // Юрист. - 1999. - № 1; Жученко А. А. Способы обеспечения соответствия конституций республик федеральной Конституции // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. - № 1; Козулин А.И. «Региональные нормативные правовые акты по конституциям и уставам субъектов РФ» // Российский юридический журнал.- 2001. - № 1; Кукушкин М. И., Щекочихин П. Г. Конституции республик - субъектов Российской Федерации. - Екатеринбург. – 2000; Коллизии конституционного законодательства на уровне субъектов Российской Федерации. Монография / Стародубцева И.А.; Науч. ред.: Зражевская Т.Д. - Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 2004: Рабко Т. Выявление правовых актов субъектов Федерации, не соответствующих законам и Конституции РФ // Законность. - 2001. - № 10; Тайбоков А. А., Титов И. В. Некоторые проблемы совершенствования конституционного законодательства в субъекте Российской Федерации // Государство и право. - 2002. - № 9.
См.: например: Добрынин Н. М. Региональное право в системе российского права // Российский юридический журнал. - 2003. - № 3; Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. проф. В. А. Кряжков. - М.: ООО "Городец-издат».- 2002; Толстошеев А. В. Региональное право России: проблемы становления и развития // Государство и право. - 1998. - № 11.
См.: Алпатов Ю. М. Городское самоуправление в системе публичной власти Российской Федерации.- Государство и право.- 2008.- №3; Агафонкин Д. Б. Система органов законодательной и исполнительной власти в городе Москве. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2002; Государственная власть и местное самоуправление в Москве: Учебное пособие / Под. ред. С. А. Авакьяна. - М.: Изд-во МГУ, 2001; Гриценко Е. В. Организация публичной власти в городах федерального значения: в поиске оптимальной модели // Конституционное и муниципальное право. - М.: Юрист, 2007, № 15. - С. 28-35; Комментарий к Уставу города Москвы. - М. Норма, 2007; Самохвалов В.С. Организационно-правовые основы местного самоуправления в г. Москве: Дис. ... канд. юрид. наук.-М., 2003; Материалы “круглого стола” в Совете Федерации на тему: “Если город – мегаполис…” // Парламентское обозрение.- 2007.- 11. - № 16 (53).
См.: Ведомости Московской городской Думы.- 1995.- № 4.
См.: Примова Э.Н. Конституционно-правовые основы Российской Федерации: Концептуальный аспект. – М.: Университетская книга, Логос, 2006. – С. 134, 136.
См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. – Диссертация на соискание учен. степени доктора юрид. наук. – М., 1997. – С. 230-231.
См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. – М.: Норма, 2005. С. 262-263.
См.: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. – М.: Юристъ, 2006. С. 220-221.
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного Постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года»// Собрание законодательства РФ. 1995. № 50. Ст. 4969.
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области»// Собрание законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 700.
См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005;
См.: Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»// Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 27 (часть 2). - Ст. 2709.
См.: Примова Э.Н. Конституционно-правовые основы Российской Федерации: Концептуальный аспект. – С. 139.
См. подробнее: Першин Е.В., Глигич-Золотарева М.В. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации// Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 2.
См.: Собрание законодательства РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
См.: Першин Е.В., Глигич-Золотарева М.В. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
См.: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (ред. от 01 апреля 2005 г.)// Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.
См.: Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. № 50.
См.: РГ. 1998. № 116.
См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. – С. 129.
См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации/ Отв. ред. В.А. Кряжков. – М.: ООО «Городец-издат», 2002. С. 115.
См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. – С. 535.
См. например: Лебедев А.Н. Статус субъекта РФ (основы концепции, конституционная модель, практика). – М., 1999; Основы теории и практики федерализма: Пособие для студентов вузов / С.А. Авакьян и др. – Leuven: Garant publ., 1999; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учеб.пособие / И.А. Умнова. – 2-е изд., испр. и доп. – М.: Дело, 2000; Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации / Н.М. Добрынин. – Новосибирск: Наука, 2003; Собянин С.С. Субъект Российской Федерации в экономическом и социальном развитиии государства: компетенция органов власти и методы ее реализации / С.С. Собянин. – М.: Норма, 2007; Бородач М.В. Правовой статус субъектов Российской Федерации: Учебное пособие. 2-е изд. Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 2008 и др.
См.: Бородач М.В. Правовой статус субъектов Российской Федерации. – С. 81-83.
Агафонкин Д.Б. Система органов законодательной и исполнительной власти в городе Москве. – Диссертация на соискание ученой степени канд. юрид. наук. – М., 2002. – С. 13.
См.: Ведомости Московской Думы. 1995. № 5.
См.: Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. – М.: Юристъ, 2002. – С. 189, 200.
См. предыдущий параграф данной главы.
См.: Ведомости Московской городской Думы. 2003. № 8. Ст. 181.
См.: Ведомости Московской городской Думы. 2003. № 8. Ст. 182.
См.: Ведомости московской Думы. 1995. № 5.
См.: Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть / В.В. Маклаков. – М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 837-838.
См.: Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы РФ» (ред. от 26 июня 2007 г.)// Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 683.
См.: Государственная власть и местное самоуправление в Москве: Учебное пособие / под ред. С.А. Авакьяна. – М.: Изд-во МГУ, 2001. – С. 35.
См.: Агафонкин Д.Б. Система органов законодательной и исполнительной власти в городе Москве. – С. 17.
См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"// Собрание законодательства РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
См.: Государственная власть и местное самоуправление в Москве. – С. 39.
См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 52 (часть 1). Ст. 5038.
См.: Ведомости Московской городской Думы. 2005. № 6. Ст. 92.
См.: Государственная власть и местное самоуправление в Москве. – С. 39-40.
См.: Собрание законодательства РФ. 2004. № 25. Ст. 2485.
См.: Ведомости Московской городской Думы.- 1995.- № 4.
См.: Ведомости Московской городской Думы.- 1995.- № 4.
По мнению судьи Конституционного Суда Г. Жилина законы не всегда адекватно выражают право, в связи с чем от правовых необходимо отличать неправовые законы, которые законодателем не должны приниматься, а судами - применяться. (См.: Жилин Г. Соотношение права и закона // Российская юстиция.- 2000.- № 4.- Стр. 8).
В соответствии с постановлением Конституционного Суда России от 16 июня 1998 г. суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать правовые акты не соответствующими Конституции и потому утрачивающими юридическую силу. Придя к выводу о несоответствии Конституции федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, они не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд России с запросом о проверке конституционности этого закона // Собрание законодательства Российской Федерации.- 1998.- № 25.- Ст. 2304.
См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 1996. - № 2.
Конвенция содержит: нормы, направленные на охрану жизни и здоровья человека (ст.2 - право на жизнь, ст.1 Протокола № 6 - отмена смертной казни, ст.3 - запрещение пыток); нормы, направленные на охрану достоинства, независимости и равноправия людей (ст.4 - запрещение рабства и принудительного труда, ст.8 - право на уважение частной и общественной жизни, ст.12 - право на вступление в брак, ст.14 - запрещение дискриминации, ст.5 Протокола № 7 - равноправие супругов); нормы, направленные на охрану развития и свободы самовыражения человека (ст.9 - свобода мысли, совести и религии, ст.10 - свобода выражения мнения, ст.2 Протокола № 1 - право на образование) // Собрание законодательства Российской Федерации.- 2001.- № 2.- Ст. 163.
См.: Сосна Б.И. Какие права и свободы защищает Европейский суд по правам человека // Гражданин и право.- 2002.- № 3; Чернышова О. Жалобы против России в Европейском Суде по правам человека // Российская юстиция.- 2002.-№ 4.- Стр.14.
Собрание законодательства Российской Федерации.- 1994.- № 8.- Ст. 801.
См.: Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации.- 1996.- № 25.- Ст. 2954.
Вицин С. Время казнить в России закончилось? // Российская юстиция.- 1999.- № 3.- стр. 10.
См.: Сборник стандартов и норм ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. Нью-Йорк, ООН, 1992.
См.: Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации.- 2001.- № 52 (Часть I).- Ст. 4921.
См. об этом подробнее: Лопаткина Н. Реализация принципа неприкосновенности жилища в уголовном судопроизводстве // Российская юстиция.- 2002.- № 11, Стр.51.
См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации.- 1993.- № 32.- Ст.1227.
См.: Ведомости Московской городской Думы.- 1995.- № 4.
См.: Сивицкий В.А.Некоторые вопросы прав граждан на участие в управлении государством. Судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации // Гражданин и право.- 2001.- № 9.
См.: Ведомости Московской городской Думы.- 1995.- № 4.
К сожалению, до настоящего времени порядок рассмотрения таких обращений и принятия по ним решений регулируется указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", в ред. от 4 марта 1980 г. // Ведомости Верховного Совета СССР.- 1968.- №17.- Ст. 143.
См.: Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». // СЗ РФ. 2006. №19. ст. 2060.
См.: Национальные проекты, 2006, № 1. С. 30.
См.: Ведомости Московской городской Думы.- 1995.- № 4.
ЛЕКЦИЯ № 1. Бюджет, бюджетная система, бюджетное устройство РФ
1. Экономическая сущность и содержание бюджета
Государственный бюджет является механизмом, который позволяет государству проводить социальную и экономическую политику в нашей стране.
Через государственный бюджет осуществляется влияние на образование и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.
Бюджет – это система образования и расходования денежных средств, которые предназначены для финансирования обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
С помощью государственного бюджета государственные власти получают денежные ресурсы для содержания армии, государственного аппарата и т. д.
Государственный бюджет – это финансовый план государства, с помощью которого органы власти получают реальную экономическую возможность осуществлять властные полномочия.
В то же время бюджет является категорией, которая свойственна различным отношениям. С зарождением и формированием государства связано возникновение и развитие бюджета. Для государства бюджет – это инструмент обеспечения непосредственно своей деятельности, и в то же время он является важным элементом для проведения социальной и экономической политики.
Задачи бюджета:
1) перераспределение ВВП;
2) финансовое обеспечение бюджетной сферы и осуществление социальной политики государства;
3) государственное регулирование и стимулирование экономики;
4) контроль за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств.
Через формирование и использование централизованных фондов денежных средств на уровнях государственной и территориальной власти проявляется распределительная функция бюджета.
Государство с помощью государственного бюджета регулирует хозяйственную жизнь страны, экономические отношения, направляя средства бюджета на развитие и восстановление отраслей, регионов. И в связи с этим государство может ускорять или сдерживать темпы производства, усиливать или ослаблять рост капиталов и сбережений, изменять структуру спроса и предложения.
Перераспределение ВВП через бюджет имеет две стадии.
1. Образование доходов бюджета.
В процессе образования доходов бюджета происходит изъятие части ВВП в пользу государства. В связи с этим возникают финансовые взаимоотношения государства с налогоплательщиками.
Доходы бюджета преследуют единственную цель, заключающуюся в формировании доходной части бюджетов разных уровней. Им свойственны обезличенность и денежная форма. Доходы бюджета могут носить налоговый и неналоговый характер. Источники налоговых доходов: прибыль, заработная плата, ссудный процент, рента, добавленная стоимость, накопления и др.
Неналоговые доходы бюджетов образуются в результате экономической деятельности государства или при перераспределении уже полученных государством доходов по уровням бюджетной системы.
2. Использование (расход) бюджетных средств.
Расходы бюджета – это денежные средства, которые направляются на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
Бюджетополучатели – это организации производственной и непроизводственной сферы, которые могут получать и распределять средства бюджета; они финансируются через бюджетные расходы.
В основном расходы бюджета носят безвозвратный характер.
За счет расходов бюджета происходит перераспределение средств бюджета по уровням бюджетной системы через дотации, бюджетные ссуды, субвенции и др.
Структура расходов бюджета устанавливается в бюджетном плане и зависит, как и доходы бюджета, от экономической и иной ситуации в стране.
Контрольная функция бюджета действует вместе с распределительной и дает возможность осуществления обязательного государственного контроля за поступлением и использованием бюджетных средств.
2. Бюджетная система РФ
Бюджетная система – это главное звено финансовой системы государства, является составляющей частью бюджетного устройства.
Бюджетная система – это совокупность бюджетов государств, административно-территориальных образований, государственных учреждений и фондов, которые самостоятельны в бюджетном отношении. Она основана на правовых нормах, экономических отношениях и государственном устройстве.
Построение бюджетной системы зависит от формы административного и государственного устройства страны. Все государства подразделяются, в зависимости от степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями на: унитарные, федеративные и конфедеративные.
Унитарное государство – форма государственного устройства, при котором административно-территориальные образования не имеют собственной государственности и автономии.
Бюджетная система унитарного государства состоит из государственного и местных бюджетов.
Федеративное государство – это система государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, политически самостоятельны в рамках компетенций, распределенных между центром и ними, и имеют собственную государственность. Бюджетная система федеративного государства состоит из федеративного бюджета, бюджета членов федерации и местных бюджетов.
Конфедеративное государство – это постоянный союз суверенных государств, преследующий достижение политических или военных целей. Его бюджет формируется из взносов, входящих в конфедерацию. У государств-членов конфедерации существуют свои бюджетные и налоговые системы.
Бюджетная система состоит из бюджетов следующих уровней (ст. 10 БК РФ):
1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
2) бюджеты субъектов РФ (РФ) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
3) местные бюджеты, в том числе:
а) бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
б) бюджеты городских и сельских поселений. Согласно ст. 11 БК РФ, федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
Годовой бюджет составляется на один финансовый год, который равен календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.
Государственный внебюджетный фонд – фонд денежных средств, образуется вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, предназначен для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное обеспечение в случае безработицы, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в определенном порядке, который устанавливается федеральным законом или предусматривается БК РФ.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет.
Бюджет муниципального образования, т. е. местный бюджет – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.
В местных бюджетах, в соответствии с бюджетной классификацией РФ, раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления отдельных государственных полномочий (ст. 14 БК РФ).
Бюджет муниципального района, т. е. районный бюджет, и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, образуют консолидированный бюджет муниципального района.
В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.
Каждый субъект РФ имеет собственный бюджет.
Бюджет субъекта РФ, т. е. региональный бюджет – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта РФ.
Использование органами государственной власти субъектов РФ иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов РФ не допускается.
В бюджетах субъектов РФ, в соответствии с бюджетной классификацией РФ, раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов РФ в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения субъектов РФ и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», и расходных обязательств субъектов РФ, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.
Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, образуют консолидированный бюджет субъекта РФ.
В соответствии со ст. 16 БК РФ, федеральный бюджет – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств РФ.
Использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств РФ, не допускается, за исключением случаев, установленных БК РФ и иными федеральными законами.
Федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней бюджетной системы РФ образуют консолидированный бюджет РФ.
Целевой бюджетный фонд – фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда (ст.17 БК РФ).
3. Бюджетное устройство. Межбюджетные отношения
Бюджетное устройство – это организационные принципы построения бюджетной системы, ее структуры, взаимодействие входящих в нее бюджетов.
Бюджетная система – это совокупность всех бюджетов, существующих в стране.
Бюджетное устройство определяется государственным устройством. Бюджетная система в унитарных предприятиях включает два звена: государственный бюджет и местные бюджеты.
В соответствии с БК РФ, бюджетная система федеративных государств состоит из трех звеньев: государственный бюджет, бюджеты членов федерации (субъектов Федерации – в России), местные бюджеты.
Государственная бюджетная система состоит из трех звеньев и включает: республиканский (федеральный) бюджет; 21 республиканский бюджет в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет Еврейской автономной области; около 29 тыс. местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских).
Бюджетное устройство в РФ основывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в государственную бюджетную систему.
Сложной проблемой в бюджетном устройстве является бюджетный федерализм, т. е. бюджетные взаимоотношения центра и регионов.
В рамках межбюджетных отношений все бюджеты, которые входят в состав бюджетной системы РФ, взаимосвязаны.
Межбюджетные отношения – это отношения, которые возникают между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, которые связаны с формированием и исполнением соответствующих бюджетов (ст. 6 БК РФ).
Межбюджетные отношения основаны на следующих принципах:
1) распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы РФ;
2) разграничение регулирующих доходов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
3) равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований;
4) равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ;
5) выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований.
Для совершенствования межбюджетных отношений необходимо:
1) оказывать поддержку субъектам Федерации таким образом, чтобы оставить им стимулы к развитию собственных источников дохода;
2) сделать схему группировки территорий по экономическим районам с учетом их экономического потенциала и природных условий более упорядоченной;
3) ввести эффективный механизм предоставления инвестиций для выравнивания уровней социально-экономического развития регионов.
Доходную часть территориальных бюджетов составляют закрепленные и регулирующие доходы, дотации и субвенции, а также кредитные ресурсы.
Закрепленными доходами считаются доходы, полностью поступающие в соответствующие бюджеты.
Регулирующими доходами являются средства, направляемые от вышестоящего звена бюджетной системы нижестоящему бюджету, превышающие закрепленные доходы, для покрытия его расходов. Они зачисляются в соответствующие бюджеты исходя из размеров процентных отчислений, устанавливаемых при утверждении вышестоящего бюджета.
Дотации – определенные суммы денежных средств, передаваемые из вышестоящего бюджета для сбалансирования нижестоящих бюджетов при их дефиците.
Субвенции – средства, передаваемые из вышестоящего бюджета нижестоящим бюджетам на финансирование строго целевого мероприятия.
Кредитные ресурсы – средства, передаваемые в качестве кредита, т. е. они должны быть возвращены с процентами или без них.
В 1994 г. введен новый механизм межбюджетных отношений, при котором основным регулятором выступал Целевой фонд финансовой поддержки регионов. Его средства распределяются для всех регионов по единому принципу.
Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации оказывает помощь тем субъектам, у которых среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год ниже, чем в среднем по РФ, а уровень собственных доходов и дополнительных средств, полученных из федерального бюджета, недостаточен для финансирования текущих расходов.
Регионы, получающие финансовую помощь из федерального бюджета, предоставляют в Министерство финансов РФ плановые и фактические данные о доходах и расходах бюджетов и внебюджетных фондов. Это производится для контроля.
Трансферты регионам перечисляются ежемесячно по мере фактического поступления налогов в федеральный бюджет с учетом удельного веса каждого региона в Фонде их финансовой поддержки. Тем не менее, сохранился порядок выделения регионам бюджетных ассигнований на капитальные вложения для осуществления федеральных целевых программ.
4. Бюджеты РФ
Федеральный бюджет является первым уровнем бюджетной системы РФ.
Федеральный бюджет – это основной финансовый план государства, который утверждается Федеральным Собранием в виде федерального закона. Федеральный бюджет – это основное средство перераспределения национального дохода и валового внутреннего продукта. Через Федеральный бюджет мобилизуются финансовые ресурсы, которые нужны для регулирования экономического и социального развития нашей страны и реализации ее политики. Его функцией является финансирование общегосударственных органов власти и управления, мероприятий, которые связаны с развитием научной деятельности в стране, обеспечением обороноспособности государства, подготовки высококвалифицированных специалистов для РФ.
Средства федерального бюджета – это основной источник для финансирования перестройки экономики, развития прибыльных и перспективных направлений в сфере производства, освоения новых комплексов для производства.
В развитии искусства, средств массовой информации, культуры и других сфер человеческой деятельности федеральный бюджет играет основную роль.
Федеральный бюджет наделен неналоговыми и налоговыми доходами, поступлениями от целевых бюджетных фондов.
Статьей доходов федерального бюджета являются налоговые доходы, к которым относятся:
1) федеральные налоги и сборы, перечень и ставки указаны в налоговом законодательстве РФ, а пропорции их перераспределения в различных уровнях бюджетной системы РФ утверждаются Федеральным законом о федеральном бюджете на определенный финансовый год;
2) государственная пошлина в соответствии с законодательством РФ;
3) таможенные пошлины, таможенные сборы и т. д.
К налоговым доходам также относятся:
1) доходы от пользования имуществом, которое находится в собственности у государства;
2) доходы от платных услуг, которые оказывают бюджетные учреждения;
3) доходы от реализации имущества, которое находится в собственности у государства;
4) доходы от внешнеэкономической деятельности;
5) доходы от реализации государственных запасов и резервов;
6) прибыль Банка России – по нормативам, установленным федеральными законами;
7) часть прибыли унитарных предприятий, которая остается после уплаты налогов и других обязательных платежей. Основным источником доходов федерального бюджета (около 76 %) являются налоговые доходы. В федеральный бюджет поступают такие виды налогов, как: налог на добавленную стоимость и акцизы, составляющие около 40 % от общего дохода бюджета, налог на прибыль (около 10 %), налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции (около 8 %) (основное место в их числе занимают импортные пошлины). Остальную часть образуют подоходный налог с физических лиц, налог на имущество, платежи за пользование природными ресурсами.
Неналоговые доходы составляют около 12 %. Это доходы от государственной собственности, от внешнеэкономической деятельности, от продажи имущества, которое принадлежит государству, от продажи запасов государства.
Поступления от целевых бюджетных фондов – это около 11 % (Федеральный экологический фонд, Федеральный дорожный фонд и т. д.).
В соответствии с законодательством РФ, из федерального бюджета финансируются следующие расходы:
1) обеспечение деятельности Президента РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов;
2) национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;
3) функционирование федеральной судебной системы;
4) осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах;
5) фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;
6) государственная поддержка транспорта: железнодорожного, воздушного и морского;
7) государственная поддержка атомной энергетики;
8) ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;
9) исследование и использование космического пространства;
11) финансовая поддержка субъектов РФ;
12) статистический учет;
13) формирование федеральной собственности; обслуживание и погашение государственного долга РФ;
14) компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и других социальных выплат, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета;
15) пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва;
16) проведение выборов и референдумов в РФ;
17) федеральная инвестиционная программа; обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней.
Средства федерального бюджета используются для финансирования мероприятий регионального и местного назначения.
Спецификой федерального бюджета является финансирование за счет себя общегосударственных расходов на оборону, международную деятельность, научные исследования. Федеральный бюджет финансирует 100 % общегосударственных расходов на оборону и международную деятельность, 93 % – на научные исследования, 76 % – на правоохранительную деятельность, 89 % – на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий.
Федеральный бюджет – это инструмент межрегионального перераспределения общегосударственных средств.
Региональные бюджеты – центральное звено территориальных бюджетов, которые служат для финансового обеспечения задач, лежащих на государственных органах управления субъекта РФ.
Целью региональных органов власти является обеспечение развития регионов, а также производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях.
В последнее время наблюдается регионализация экономических и социальных процессов.
Роль региональных бюджетов усиливается.
С помощью региональных бюджетов государство проводит экономическую политику, выравнивая уровни экономического и социального развития территорий, которые в силу исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Разрабатываются региональные программы, которые финансируются из региональных бюджетов.
В соответствии с БК РФ, доходы: региональных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих доходов.
Собственные доходы включают следующие региональные налоги и сборы:
1) налог на имущество предприятий;
2) налог на недвижимость;
3) дорожный налог;
4) транспортный налог;
5) налог с продаж;
6) налог на игорный бизнес;
7) региональные лицензионные сборы.
К собственным доходам относятся доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов РФ.
Регулирующие доходы – это отчисления от федеральных налогов и сборов, распределенных к зачислению в бюджеты субъектов РФ по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, а также дотаций, субвенций, субсидий и трансфертов, полученных за счет средств федерального бюджета.
Основные направления использования средств региональных бюджетов:
1) обеспечение функционирования органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;
2) обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ;
3) проведение выборов и референдумов в субъектах РФ;
4) обеспечение реализации региональных целевых программ;
5) формирование государственной собственности субъектов РФ;
6) осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ;
8) обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов РФ;
9) оказание финансовой помощи местным бюджетам;
10) обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;
11) компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов. Первое место в расходах занимают ассигнования на народное хозяйство (промышленность, строительство, сельское хозяйство, транспорт, дорожное хозяйство, связь, и др.).
Второе место – расходы на социально-культурные мероприятия (образование, культура и искусство, социальная политика) – свыше 25 %; расходы на управление и содержание правоохранительных органов составляют примерно 8 %.
Местные бюджеты – это третий уровень бюджетной системы РФ.
Согласно ст. 14 БК РФ, бюджет муниципального образования (местный бюджет) является формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется самим населением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на местные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.
Местные бюджеты – один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения, из них финансируется развитие отраслей производственной сферы (местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги).
Местные бюджеты выполняют следующие функции:
1) формируют денежные фонды, которые являются финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;
2) распределяют и используют эти фонды между отраслями хозяйства;
3) контролируют финансово-хозяйственную деятельность предприятий, учреждений, которые подведомственны этим органам власти.
Местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач имеют большое значение, поскольку они распределяют государственные средства на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.
Собственные доходы не являются основным источником формирования местных бюджетов.
В состав собственных доходов местных бюджетов входят:
1) местные налоги и сборы:
а) земельный налог;
б) налог на имущество физических лиц;
г) налог на наследство или дарение;
д) местные лицензионные сборы;
2) доходы от приватизации, в том числе:
а) доходы от приватизации объектов государственной и муниципальной собственности;
б) доходы от продажи земли;
в) доходы от продажи квартир гражданам;
3) средства обязательного медицинского страхования, средства внебюджетных и отраслевых фондов.
В главные регулирующие доходы местных бюджетов входят отчисления:
1) от налога на добавленную стоимость;
2) от акцизов;
3) от налога на прибыль предприятий;
4) от подоходного налога с физических лиц.
Из местных бюджетов финансируются функциональные расходы, которые включают в себя расходы на:
2) формирование муниципальной собственности и управление ею;
3) организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры;
4) средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности;
6) организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
8) организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
9) охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;
10) обслуживание и погашение муниципального долга;
11) целевое дотирование населения;
12) проведение муниципальных выборов и местных референдумов.
Основным направлением использования средств местных бюджетов является покрытие расходов, связанных с жизнеобеспечением человека (расходы на социально-культурные мероприятия и на жилищно-коммунальное хозяйство).
Структура расходов отдельных видов местных бюджетов не одинакова.
Одним из главных направлений использования финансовых ресурсов должно быть финансирование развития местной производственной базы как основы для получения в будущем собственных доходов.
В соответствии со статьей 6 БК РФ, консолидированный бюджет – это свод бюджетов всех уровней, который включает в себя федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ. Консолидированный бюджет субъекта РФ включает региональный бюджет, т. е. бюджет субъекта РФ, и местные бюджеты.
Термин «консолидированный бюджет» был включен также в Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» от 10 октября 1991 г. в связи с упразднением Государственного бюджета РФ, в который входили все звенья бюджетной системы России. Вышеуказанный закон в настоящее время не действует.
В бюджетном планировании используются показатели консолидированных бюджетов. Объемы консолидированных бюджетов административно-территориальных преобразований принимаются в расчет при определении размеров дотаций и величины нормативов отчислений от регулирующих налогов в бюджеты субъектов РФ.
Роль консолидированных показателей важна при проведении анализа формирования и использования централизованного финансового фонда страны.
Сводное финансовое планирование невозможно без расчета показателей консолидированных бюджетов. Из консолидированных бюджетов берутся показатели сводного финансового баланса государства и территориальных сводных финансовых балансов. В доходной части баланса используются данные: налог на добавленную стоимость и акцизы, налог на имущество, подоходный налог, налоги на внешнюю торговлю, средства бюджетных целевых фондов и т. д.
Расходная часть включает: расходы на социально-культурные мероприятия, которые финансируются за счет бюджета, затраты на государственные инвестиции, государственные дотации, расходы на науку из бюджета, на оборону, расходы на содержание правоохранительных органов, органов власти, судов прокуратуры и др.
Показатели консолидированного бюджета играют большую роль в перспективном планировании в целом и перспективном финансовом планировании в частности. Финансовые показатели, в основе которых лежат показатели консолидированных бюджетов, используются при разработке прогнозов экономического и социального развития государства и территорий.
Показатели консолидированных бюджетов используются при расчетах, которые характеризуют различные виды обеспеченности жителей страны и ее территорий.
5. Принципы бюджетной системы РФ
Бюджетная система РФ, согласно БК РФ, основана на принципах:
1) принцип единства бюджетной системы РФ – это единство бюджетного законодательства РФ, форм бюджетной документации и отчетности, принципов организации и функционирования бюджетной системы, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ;
2) принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней – это закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ, определение полномочий органов государственной власти по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств;
3) принцип самостоятельности бюджетов означает:
а) право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечивать самостоятельно сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
б) право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
в) право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ;
г) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов;
д) недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы РФ, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;
е) недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетовдругих уровней;
ж) недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти решений и изменений бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах, которые приведут к увеличению расходов и снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;
з) недопустимость изъятия дополнительных доходов в течение года, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов;
3) принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований – это определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ;
4) принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ;
5) принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета;
6) принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств;
7) принцип общего покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
8) принцип гласности означает:
а) обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных органов государственной власти, органов местного самоуправления;
б) обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного органа государственной власти, либо между законодательным и исполнительным органами государственной власти;
9) принцип достоверности бюджета – это надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета;
10) принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.
автора Шевчук Денис Александрович14. Общегосударственные финансы - бюджетная система - и ее роль Одним из главных звеньев финансовой системы является государственный бюджет. С его помощью правительство концентрирует в своих руках значительную часть национального дохода, перераспределяемого
Из книги Финансы и кредит автора Шевчук Денис АлександровичТема 3. Бюджетная система и бюджет государства Чтение книг - престижно, современно, выгодно. Знания - тоже капитал, который всегда с тобой. Шевчук Денис 17. Сущность бюджета государства в рыночной экономике, его роль, место и функции в фин. - кредит. системе. Бюджетный
Из книги Финансы и кредит автора Шевчук Денис Александрович17. Сущность бюджета государства в рыночной экономике, его роль, место и функции в фин. - кредит. системе. Бюджетный кодекс государства. Бюджетное устройство государства и его принципы Необходимо отметить, что важнейшей задачей любого государства является экономическое
Из книги Финансы и кредит автора Шевчук Денис Александрович18. Бюджетная система страны: федеральный бюджет, бюджеты субъектов, местные бюджеты. Межбюджетные отношения. Консолидированный бюджет Бюджетная система страны представляет собой сложный механизм, характеризующий особенности взаимоотношений между государством и
автораЛЕКЦИЯ № 2. Бюджетная система Российской Федерации Бюджетная система представляет собой совокупность бюджетов различных уровней, взаимосвязанных между собой. Структура бюджетной системы основывается на форме государственного устройства. Существуют две формы
Из книги Государственные и муниципальные финансы: конспект лекций автора Новикова Мария ВладимировнаЛЕКЦИЯ № 5. Бюджет муниципального уровня Процедура составления проекта бюджета, его исполнения схожа с теми же процедурами для федерального бюджета. Однако есть и существенные различия.Формирование местного бюджета состоит из росписи расходной части бюджета, а также
Из книги Бухгалтерский управленческий учет. Шпаргалки автора Зарицкий Александр Евгеньевич28. Бюджетное устройство и виды бюджетов предприятия Бюджетное устройство предприятия представляет собой организационные принципы построения бюджетной системы, ее структуру, взаимосвязь объединяемых в ней бюджетов. Бюджетная система предприятия – это совокупность
Из книги Финансы: конспект лекций автора Котельникова ЕкатеринаЛЕКЦИЯ № 6 Государственный бюджет и бюджетная система РФ 1. Социально-экономическая сущность государственного бюджета Бюджет является звеном финансовой системы государства и выражает экономические (денежные) отношения по поводу образования доходов и финансированию
Из книги Государственные и муниципальные финансы автора Новикова Мария Владимировна4. Бюджетная система РФ Финансовой основой правительства является федеральный бюджет, ему принадлежит ведущая роль. Расходы и доходы местных бюджетов при федеративном устройстве не входят в бюджеты членов федерации, а расходы и доходы членов федерации не входят в
Из книги Экономическая теория: конспект лекций автора Душенькина Елена Алексеевна5. Бюджетная система. Государственный долг Бюджетная система – это совокупность всех бюджетов, функционирующих на территории страны. Вместе с системой внебюджетных фондов она образует систему государственных финансов.Бюджетное устройство Российской Федерации
автора Бурханова Наталья2. Бюджетная система РФ Формы государственного устройства: унитарное, федеративное, конфедеративноеБюджетная система – это главное звено финансовой системы государства, является составляющей частью бюджетного устройства.Бюджетная система– это совокупность бюджетов
Из книги Бюджетная система РФ автора Бурханова Наталья4. Бюджетное устройство. Межбюджетные отношения Бюджетное устройство– это организационные принципы построения бюджетной системы, ее структуры, взаимодействие входящих в нее бюджетов.Бюджетное устройство определяется государственным устройством. Бюджетная система в
автора Бурханова НатальяЛЕКЦИЯ № 2. Бюджетная классификация РФ Бюджетная классификация – это группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ видов государственного (муниципального) долга и государственных (муниципальных)
Из книги Бюджетная система РФ: конспект лекций автора Бурханова НатальяЛЕКЦИЯ № 3. Бюджетное законодательство РФ Бюджетное законодательство РФ состоит из Бюджетного Кодекса, федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных
Из книги Бюджетная система РФ: конспект лекций автора Бурханова НатальяЛЕКЦИЯ № 16. Бюджетная политика РФ 1. О бюджетной политике в 2008–2010 гг.Проводимая бюджетная политика в целом соответствует стратегическим целям экономического развития РФ, повышения качества жизни и обеспечения безопасности ее граждан, задачам, определенным Бюджетным
Из книги Бюджетное право автора Пашкевич Дмитрий5. Бюджетная система и ее принципы Бюджетная система РФ представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных
Реализация основных целей и функций государства, закрепленных законодательно, происходит при помощи особой организационно-экономической и государственно-политической формы - бюджетной системы. В любой стране бюджетная система подразделяется на уровни.
Количество уровней бюджетной системы определяется типом государственного устройства, т.е. уровнями делегирования властных полномочий в иерархической структуре управления государством.
Бюджетная система - совокупность бюджетов административно-территориальных образований государства, а также самостоятельных в финансовом отношении бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетная система структурно определяется степенью разграничения полномочий между органами власти различных уровней. С этой точки зрения существующие в мировой практике бюджетные системы можно разделить на два типа - унитарные и федеративные.
Бюджетная система унитарного типа имеет два уровня: государственный бюджет, находящийся в ведении центрального правительства, и местные бюджеты, находящиеся в ведении органов местного самоуправления. Местные бюджеты формально обособлены от государственного бюджета, но не имеют реальной финансовой автономии, что является особенностью данного типа бюджетной системы. Это выражается в высокой степени централизации доходных полномочий у государственного органа управления и как следствие - концентрации ключевых источников доходов в государственном бюджете. И хотя местные органы власти наделяются определенными налоговыми полномочиями, их задача в основном сводится лишь к сбору и перераспределению аккумулируемых ресурсов в соответствии с установленными нормативами. Поэтому для местных бюджетов унитарных государств характерна высокая (более 50%) доля средств центрального бюджета в доходах. В отношении расходных обязательств местных бюджетов также наблюдается жесткий контроль со стороны центрального правительства за их финансированием по установленным стандартам.
Большинство из существующих в настоящее время бюджетных систем относятся к унитарному типу. Это бюджетные системы Франции, Турции, Чехии, Болгарии, Польши, Румынии, Японии, Финляндии, Италии, Швеции, Норвегии, Греции, Испании, Нидерландов, Португалии, практически всех стран Латинской Америки и Африки, Камбоджи, Лаоса, Таиланда и ряда других стран.
Бюджетная система федеративного типа включает три звена: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты. При федеративном бюджетном устройстве каждое звено функционирует самостоятельно: местные бюджеты своими расходами и доходами не входят в бюджеты субъектов федерации, а последние - в федеральный бюджет. Федеративная бюджетная система отличается высокой степенью автономии всех перечисленных бюджетов, основанной на законодательном закреплении за нижестоящими уровнями собственных налоговых и других доходных полномочий, сбалансированных по возможности с объемом бюджетных обязательств.
Для бюджетных систем федеративного типа в силу автономности бюджетов всех уровней по сбору и расходованию средств характерно внутреннее разнообразие бюджетных услуг при внешнем государственном единстве. Это обусловлено возможностью нижестоящих бюджетов реализовывать за счет собственных источников доходов на своей территории самостоятельную бюджетную политику, отвечающую интересам проживающего на данной территории населения. Вместе с тем в федеративной бюджетной системе нередко происходит дублирование функций и полномочий ввиду нечеткого их разграничения по уровням. Кроме того, проживающее на территории различных субъектов федерации население имеет неодинаковый доступ к финансируемым за счет средств бюджетов услугам, которые характеризуются неравномерностью и различным уровнем предоставления в зависимости от финансовых возможностей (налогового потенциала) органа власти.
К государствам, имеющим бюджетную систему федеративного типа, относятся Канада, Германия, Австрия, Австралия, Индия, Соединенные Штаты Америки и др. К такому типу государственного образования относится Российская Федерация.
Бюджетная система РФ - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Бюджетная система РФ включает следующие уровни:
первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
третий уровень - бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.
Структура бюджетной системы Российской Федерации представлена на рис. 4.1.
Структура бюджетной системы России
Первый уровень бюджетной системы представлен двумя составляющими: федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами. Федеральный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств Российской Федерации и представляет собой централизованный фонд финансовых ресурсов государства, имеющий статус федерального закона. Через федеральный бюджет происходит перераспределение денежных средств между всеми уровнями бюджетной системы.
Государственные внебюджетные фонды образуются вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Они предназначаются для реализации прав граждан по обязательному социальному страхованию (пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрана здоровья, медицинская помощь).
Региональный бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенная для финансирования расходных обязательств субъекта Российской Федерации. В региональных бюджетах раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение собственных расходных полномочий, отнесенных к предметам ведения субъектов Федерации (содержание органов власти субъекта Федерации, социальное обеспечение населения, финансирование образовательных и медицинских услуг, региональных культурных объектов и др.), а также расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет средств федерального бюджета на осуществление переданных полномочий Российской Федерации.
Третий уровень бюджетной системы составляют местные бюджеты. Местный бюджет - форма образования и расходования денежных средств, формируемая по решению и под ответственность органов местного самоуправления для финансирования закрепленных за ними государственных функций и задач местного значения.
В местных бюджетах раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.
Бюджетная система Российской Федерации функционирует на определенных принципах.
Принцип единства бюджетной системы РФ означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; единство бюджетной классификации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности.
Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы РФ означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию источников доходов своих бюджетов, источников финансирования их дефицитов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.
Принцип самостоятельности бюджетов определяется федеративным типом государственного устройства, в соответствии с которым бюджет каждого уровня наделяется самостоятельными полномочиями по сбору и расходованию средств своего бюджета. Он означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, устанавливать в соответствии с законодательством в рамках закрепленных полномочий налоги и сборы, которые подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ; определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ).
Большое значение для соблюдения и гарантирования равных возможностей составляющих бюджетную систему
Российской Федерации субъектов и муниципальных образований имеет принцип равенства их бюджетных прав, который означает, что определение всех бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, соответствующих им расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов должны происходить исключительно в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными бюджетным законодательством.
Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.
Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему его доходов и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на выплаты бюджетных средств за счет этих источников. Это означает недопущение принятия тех расходов бюджета и иных выплат, которые не обеспечены соответствующим объемом финансирования.
Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; за исключением средств целевых иностранных кредитов (заимствований), добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан, расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями), и других целевых источников.
Принцип прозрачности (открытости) означает обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований; обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов; обеспечение доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на едином портале бюджетной системы Российской Федерации. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.
Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Любые действия, приводящие к нарушению принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.
Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.
Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, открытого в органах Федерального казначейства. Каждый получатель бюджетных средств также имеет только один счет в органах Федерального казначейства, открытый ему по месту нахождения.
Еще по теме Бюджетная система:
- 3. Бюджетное устройство РФ. Бюджетная система РФ, ее структура. Федеральный бюджет, его место и роль в бюджетной системе. Региональные и местные бюджеты. Значение консолидированных бюджетов
- Социально экономическая сущность бюджета государства. Бюджетная система. Принципы бюджетной системы.
- Вопрос 6. Бюджетная система страны, бюджетное устройство и бюджетный процесс
- Понятия бюджетного устройства, бюджетной системы и бюджетного процесса
- Введение. 5 Глава 1. Содержание финансов и основы управления системой финансов 8 1.1. Экономическая сущность финансов. 8 1.2. Структура финансовой системы России. 15 1.3. Реализация финансовой политики как главная цель управления финансами 22 Контрольные вопросы к главе 1. 37 Глава 2. Место и роль бюджетной системы в финансовой системе страны 38 2.1. Становление и развитие бюджетной системы в России. 38 2.2. Роль бюджета в социально-экономическом развитии страны 47 2.3. Основы современного бюджетного устройства в России. 57 2.4. Законодательное регулирование бюджетных правоотношений 72 2.5. Государственные внебюджетные фонды.. 76 Контрольные вопросы к главе 2. 79 Глава 3. Межбюджетные отношения. 80 3.1. Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм 80 3.2. Формирование системы межбюджетных отношений в России. 86 3.3. Основы межбюджетного выравнивания в России. 91 3.4. Характеристика межбюджетных трансфертов. 94 Контрольные вопросы к главе 3. 107 Глава 4. Доходы бюджетов бюджетной системы РФ.. 108 4.1. Сущность и виды доходов бюджетов. 108 4.2. Доходы федерального бюджета. 115 4.3. Особенности формирования доходов бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований. 117 4.4. Проблема рационализации структуры доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ.. 122 Контрольные вопросы к главе 4. 125 Глава 5. Расходы бюджетов бюджетной системы РФ.. 126 5.1. Сущность расходов бюджетов и их роль в макроэкономическом регулировании. 126 5.2. Структура расходов бюджетов бюджетной системы РФ 129 5.3. Особенности осуществления программно-целевого бюджетного финансирования 145 Контрольные вопросы к главе 5. 149 Глава 6. Сбалансированность бюджетов бюджетной системы РФ.. 150 6.1. Сущность и причины возникновения бюджетного дефицита 150 6.2. Источники финансирования дефицита бюджета в России. 153 6.3. Государственный и муниципальный долг. 157 Контрольные вопросы к главе 6. 161 Глава 7. Бюджетный процесс в Российской Федерации. 163 7.1. Участники бюджетного процесса и их полномочия. 163 7.2. Составление проектов бюджетов бюджетной системы РФ.. 167 7.3. Рассмотрение и утверждение бюджетов бюджетной системы РФ 171 7.4. Исполнение бюджетов бюджетной системы РФ.. 175 7.5. Внешняя проверка бюджетной отчетности. 181 Контрольные вопросы к главе 7. 184 Список литературы.. 185 Приложения. 192 ВВЕДЕНИЕ
480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут
240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
Свечкарева Елена Михайловна. Бюджетная система города (Развитие организационной структуры) : Дис. ... канд. экон. наук: 08.00.10: СПб., 1999 152 c. РГБ ОД, 61:00-8/1120-9
Введение
Глава 1. Бюджетная система России и основные направления ее реформирования
1.1 Принципы построения бюджетной системы Российской Федерации 7
1.2 Результаты исполнения консолидированного и федерального бюджета России и развитие межбюджетных отношений 22
1.3 Задачи бюджетной реформы 32
Глава 2. Проблемы организации бюджетной системы и бюджетного процесса в городе федерального подчинения
2.1 Функционирование бюджетной системы города до 1994 года 47
2.2 Единый бюджет города: «pro» и «contra» (1994 -1996 гг.) 57
2.3 Современная организация бюджетной системы и бюджетного процесса в Санкт-Петербурге
Глава 3. Бюджеты Муниципальных образований (местные бюджеты) в бюджетной системе города
3.1 Местные бюджеты: зарубежный опыт 77
3.2 Нормативное регулирование вопросов формирования местных бюджетов
3.3 Перспективы функционирования бюджетов муниципальных образований в Санкт-Петербурге 105
Заключение 12^
Библиографический список "29
Приложения
Введение к работе
Бюджетная система страны является основной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий. Важнейшим условием стабильности межбюджетных отношений как части бюджетной системы России становится создание целостной системы формирования финансовой базы бюджетов всех уровней. Однако принятые за последние годы законы не создали механизма гарантий бюджетам регионов финансовой самостоятельности. Не произошло качественных изменений и на уровне федерального центра В современной экономической обстановке реформа бюджетной системы актуальна как в целом для государства, так и для субъектов Федерации, и для муниципальных образований. Поэтому большое значение имеет теоретическое и методическое обоснование дальнейшей стратегии и тактики в сфере бюджета и межбюджетных отношений.
Актуальность темы исследования заключается в необходимости решения вопросов реформирования бюджетной системы России. Направления реформы связаны с: упрощением налогового законодательства, установлением налогов по различным уровням бюджетной системы на долговременной основе; пересмотром и сокращением налоговых льгот; реструктуризацией бюджетных расходов, с выделением социально-экономических приоритетов; пересмотром политики заимствований; изменением межбюджетных отношений в сторону повышения финансовой самостоятельности и ответственности региональных и местных бюджетов.
Вопросы теории финансов, бюджета, бюджетного регулирования, формирования и развития региональных и местных бюджетов исследовались в трудах: В.Г Афанасьева, Э.А. Вознесенского, ОВ Врублевской, В.Н. Ивановой, А,Г. Игудина, А. Илларионова, Б.Р. Моисеенко, В.Г, Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, MB. Романовского,
Б.М. Сабанти, ТВ. Токаревой, МИ. Ходоровича, Г К. Шеховцова, НА. Ширкевич, ЛИ. Якобсон и других ученых.
Однако современных теоретических исследований практических рекомендаций явно недостаточно для достижения задач, поставленных бюджетной реформой, что предопределило необходимость изучения возможностей решения организационных вопросов функционирования бюджетной системы Российской Федерации и ее отдельных звеньев. Таким образом, актуальность исследования обусловлена необходимостью
совершенствования системы государственного бюджетного регулирования и создания адекватного механизма функционирования региональных и местных бюджетов.
Важно отметить, что совершенствование бюджетного устройства не ограничивается только бюджетными взаимоотношениями центра и субъектов Федерации. Главным направлением современного этапа реформ, на наш взгляд, должно стать регулирование бюджетных взаимоотношений между государственной властью и органами местного самоуправления. Все это предопределило выбор темы диссертационного исследования, постановку его целей и задач, содержание работы,
Цель и задачи исследования. На основе анализа позиций отечественных и зарубежных экономистов по проблемам государственного регулирования, изучения межбюджетных взаимоотношений была поставлена цель теоретического обоснования реформы государственного бюджетного регулирования и разработки практических рекомендаций по совершенствованию системы государственного бюджетного регулирования механизма функционирования региональных и местных бюджетов.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:
Критического и конструктивного анализа взглядов отечественных и зарубежных экономистов по вопросам выбора направлений и методов государственного регулирования экономики;
Изучения истории развития бюджетной системы Российской Федерации и анализа ее современного состояния,
Систематизации нормативно-правовой базы, регулирующей бюджетную деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также обоснования необходимости правового совершенствования бюджетного регулирования,
Исследования бюджетного обеспечения социально-экономического развития регионов;
Анализа действующего порядка формирования региональных и местных бюджетов;
Разработки предложений по совершенствованию межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации.
Объектом исследования явились бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты, процессы их формирования и исполнения; бюджетная политика государства в отношении регионов на современном этапе, система межбюджетных отношений в Российской Федерации; правовое обеспечение бюджетного процесса и бюджетного устройства Российской Федерации.
Основу информационной базы составили данные Министерства финансов РФ, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, Государственного комитета по
статистике России, финансовых и налоговых органов Санкт-Петербурга, Москвы, Ленинградской области.
Методологическую основу исследования обеспечил диалектический метод, предполагающий исследование всех явлений и процессов в их развитии и взаимосвязи. Проанализированы законодательные акты органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, Налоговый и Бюджетный кодексы. Изучены труды отечественных и зарубежных экономистов по вопросам, рассматриваемым в работе. Большое внимание уделено исследованию материалов научно-практических конференций, а также публикаций в периодических изданиях. В процессе исследования применялись следующие процедуры: статистическое наблюдение, анализ, синтез, системный подход и др.
Научная новизна результатов диссертационного исследования заключается в следующем;
На основании анализа научного и законодательного материала уточнены теоретические позиции по составу и роли принципов построения бюджетной системы Российской Федерации,
Обоснована необходимость законодательного закрепления принципа прозрачности и раскрыты его положения,
Составлена периодизация развития бюджетных прав субъектов Федерации и муниципальных образований,
На основе обобщения и систематизации практики формирования бюджетов субъектов Российской Федерации разработана система предложений, направленная на рационализацию этого процесса;
Теоретически обоснованы и методологически разработаны предложения по разграничению бюджетных полномочий по уровням управления бюджетной системы субъекта Российской Федерации в целях более эффективного использования всей совокупности финансовых ресурсов государства;
В результате изучения, обобщения и систематизации зарубежного опыта функционирования местных бюджетов предложены конкретные рекомендации по формированию и исполнению местных бюджетов и совершенствованию межбюджетных отношений,
Определены перспективы развития региональных и местных бюджетов как важнейших источников финансового обеспечения деятельности государства и местного самоуправления.
Практическая значимость работы состоит в том, что разработанные положения могут быть использованы в бюджетном процессе на региональном и местном уровнях:
По обеспечению организационной, методической, правовой составляющим механизма регулирования территориальных и местных бюджетов;
Группировки в целях бюджетного планирования муниципальных образований Санкт-Петербурга;
Совершенствованию системы нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
Совершенствованию механизма обоснования величины финансовой помощи из вышестоящих бюджетов;
Переходу на исполнение местных бюджетов по казначейской системе.
Материалы исследования и выводы автора используются в учебном процессе на кафедре финансов Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов в курсе «Бюджетная система Российской Федерации», а также по специальным курсам: «Ревизия и контроль в бюджетных и финансовых организациях», «Налоговый учет и контроль». Автором составлена рабочая программа, разработан новый специальный курс «Формирование и исполнение региональных и местных бюджетов» и апробирован в 1998 году для студентов заочного обучения, по специальности «Финансы и кредит», специализация «Государственные и муниципальные финансы».
Структура диссертационной работы и ее объем обусловлены поставленной целью и задачами исследования, диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка литературы и приложений,
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационной работы, определяется научная новизна и практическая значимость исследования.
В первой главе проводится анализ важнейших характеристик бюджетного устройства РФ, в частности, принципов построения бюджетной системы Российской Федерации.
Правовым основам, обобщению практики, анализу состояния бюджетных отношений Федерации и ее субъектов на различных этапах бюджетной реформы посвящена вторая глава работы.
В третьей главе рассматриваются приоритетные направления совершенствования бюджетного процесса и системы межбюджетных отношений на региональном и местном уровнях.
В заключении содержатся основные выводы и предложения, полученные в ходе
исследования.
Принципы построения бюджетной системы Российской Федерации
Переходный период от планово-централизованной к социально-ориентированной рыночной экономике, установление равноправных отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, а также предоставление самостоятельности органам местного самоуправления при осуществлении ими деятельности в сфере экономики и финансов вызвало необходимость конституционного закрепления указанных взаимоотношений. Поддержание стабильности бюджетной системы состоит в демократизации бюджетного устройства Российской Федерации, заключающейся в разграничении финансовых потоков между федеральным центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления, что становится наиболее актуальным в условиях существующего дефицита бюджетных средств.
Проводимая в Российской Федерации экономическая реформа предполагает переход к рыночным методам хозяйствования, перераспределение компетенции между федеральным, территориальным и местным уровнями власти, становление органов местного самоуправления, поиск экономически обоснованных путей обеспечения реальной финансовой самостоятельности каждой административно-территориальной единицы.
До 1991 года бюджетная система страны была чрезвычайно централизованной. Все бюджеты на территории Советского Союза находили отражение в государственном бюджете СССР, который включал союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и бюджет государственного социального страхования. В состав государственных бюджетов союзных республик входили республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик, бюджеты краев и областей, бюджеты городов республиканского подчинения. Госбюджеты автономных республик объединяли республиканские бюджеты автономных республик и местные бюджеты. Бюджеты краев и областей включали краевые или областные бюджеты, бюджеты районов и городов областного или краевого подчинения. Бюджеты районов состояли из районных бюджетов, бюджетов городов районного подчинения, бюджетов рабочих поселков и бюджетов сельских Советов. В состав бюджетов городов входили городские бюджеты и бюджеты районов города. Таким образом, бюджетная система СССР насчитывала свыше 53 тысяч бюджетов. Единство этой системы обеспечивалось единым планом экономического и социального развития, всей экономической системой СССР.
Становление собственно российской бюджетной системы совпало с началом радикальной экономической реформы, что предопределило пересмотр концепции бюджетного устройства России в направлении его значительной децентрализации. Это подтверждается принятием ряда законодательных актов, предусматривающих расширение демократических принципов в построении бюджетной системы и усиление территориальных подходов в управлении. Важным этапом в реорганизации бюджетной системы страны стал принятый в 1991 году Закон "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" . В нем, в частности определено, что бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюджета Российской Федерации, республиканских бюджетов республик в составе РФ, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РФ.
В настоящее время бюджетное устройство и бюджетный процесс в Российской Федерации регламентируются положениями Конституции Российской Федерации , Законами Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» , "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (до введения в действие с 01.01.2000 г. Бюджетного кодекса РФ) и целым рядом других законов и нормативных документов, в том числе принимаемым ежегодно Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.
Как отмечается в статье 6 Бюджетного кодекса РФ, «Бюджет - форма образования и расходования денежных средств для обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» .
Функционирование бюджетной системы города до 1994 года
Решение проблем бюджетных взаимоотношений на концептуальном уровне предполагает достижение их реализации на практике, причем механизм организации конкретных форм бюджетных отношений должен обуславливаться уровнем и особенностями развития того или иного региона. Рассмотрим это на примере городов Санкт-Петербурга и Москвы.
Ситуация, сложившаяся в бюджетной сфере к началу 1994 года, выглядела очень сложной и запутанной. С одной стороны, центр из-за острейшего бюджетного дефицита вынужден был перераспределять бюджетные ресурсы на поддержку различных отраслей народного хозяйства одновременно «латая дыры» в социальном бюджете, стараясь при этом переложить свои многочисленные хозяйственные и социальные обязанности на территории. С другой стороны, федеральные власти не слишком охотно шли на какие-либо изменения, связанные с ущемлением их бюджетных полномочий за счет расширения таковых у субъектов Федерации
Доля территориальных бюджетов в суммарном объеме средств, перераспределяемых всеми органами власти, в России была гораздо ниже, чем в большинстве развитых стран: так, на конец 1992 года соотношение между федеральным и бюджетами территорий составляло 60:40. Между тем, успешное продвижение к эффективной рыночной экономике на местах предполагало принципиально иное соотношение между бюджетами органов федеральной власти и органов субъектов Федерации. Доходная часть бюджетов территорий складывалась из регулирующих отчислений, дотаций и субвенций из центра, а также закрепленных за территориями доходов и налогов. При этом, уровень собственных закрепленных доходов в территориальных бюджетах, как правило, очень низок: основную часть бюджетных поступлений составляли регулирующие доходы, в разряд которых в 1992 году были переведены, в частности, платежи из прибыли предприятий местного хозяйства. В среднем по территориальным бюджетам доля закрепленных доходов в общей сумме налоговых поступлений составляла в 1992 году лишь около 16 %. Поэтому органы власти субъектов Федерации настаивали на увеличении доли закрепленных доходов и снижении доли регулирующих платежей вплоть до полной отмены последних в перспективе Региональные власти справедливо полагали, что их реальная хозяйственная самостоятельность во многом будет определяться тем, в какой мере за каждым звеном бюджетной системы в законодательном порядке на долговременной или постоянной основе будут закреплены (полностью или в определенной доле) их собственные доходы (налоги и иные поступления). Поскольку именно объем закрепленных доходов позволяет властям территорий самостоятельно формировать свои бюджетные приоритеты в зависимости от фактически складывающейся налогооблагаемой базы.
В апреле 1993 года был принят Закон Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав...» . Согласно Закону, состав закрепленных доходов был несколько расширен, к ним стали относиться не только доходы, полностью поступающие на постоянной основе в соответствующий бюджет, но и закрепленные за этими бюджетами в твердо фиксированной доле и на долговременной основе, предусматривалось постепенное изменение соотношения между закрепленными и регулирующими доходами в пользу первых, которые должны были уже в 1993 году составить не менее 60 % доходов (без учета дотаций и субвенций), а в последующем - не менее 70 %. Для реализации этого положения отчисления вышестоящих властей нижестоящим преобразуются в доходы, закрепляемые за этими бюджетами на долговременной основе, соответственно уменьшаются размеры нормативных отчислений, утверждаемых на год Но обозначенный в Законе уровень закрепленных платежей на практике не достигался, одной из причин этого был острый дефицит федерального бюджета, заставляющий федеральные власти забирать в центр значительные объемы местных бюджетных поступлений.
Спорным остался и вопрос о размерах регулирующих отчислений для разных территорий с учетом их экономического и налогового потенциала, уровня социального развития, природно-климатических условий, численности населения и других подобных факторов, определяющих специфику той или иной территории, поскольку если установить единые для всех нормативные отчисления от регулирующих доходов, то в этом случае наиболее развитые регионы оказались бы в наиболее выгодном положении, а регулирующие функции центра были бы ослаблены. Так, при формировании республиканского бюджета РФ на 1993 г. и определении бюджетной политики в части взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации были применены единые нормативы отчислений по налогу на прибыль (22 %), акцизам (100% и 50 %) по соответствующим группам товаров), подоходному налогу с физических лиц (100 %) и ограниченно дифференцированные нормативы по налогу на добавленную стоимость (от 20 до 50 %). В результате дотационными оказались 54 территориальных бюджета (60 % от их общего числа), по 28 бюджетам доходы едва превысили минимально необходимые расходы и лишь по семи территориальным бюджетам удалось в принципе сбалансировать доходы с расходами. Чтобы избежать подобных диспропорций, Закон "Об основах бюджетных прав и прав по формированию внебюджетных фондов представительными и исполнительными органами государственной власти, республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» предоставил вышестоящим органам власти право применять в процессе бюджетного регулирования дифференцированные (для всех или соответствующих групп территорий) нормативы отчислений.
С одной стороны высокие нормативы отчислений по налогу на добавленную стоимость, установленные для краев и областей с развитой индустриальной базой, подрывали финансовую основу для проведения эффективной социальной политики, в которой особенно остро нуждаются именно промышленные регионы, отличающиеся высокой концентрацией населения. К тому же дифференциация, не соответствует одному из ключевых принципов федеративного устройства России - принципу единых федеральных налогов.
С другой стороны, дифференциация отчислений в федеральный бюджет сводилась к необходимости обеспечения сбалансированного развития всех территорий, для чего следовало повысить регулирующие функции центра путем введения гибкой шкалы нормативов.
Местные бюджеты: зарубежный опыт
Управление местными делами в различных странах осуществляется двумя путями: через органы государственной власти, назначаемые из центра и через представительные органы, избираемые населением отдельных административно-территориальных единиц, то есть так, как это начинает осуществляться в нашем городе. Поэтому изучение зарубежного опыта в этой связи представляет особый интерес. Местное самоуправление сложилось в зарубежных странах еще в XIX веке. Именно местное самоуправление является специфическим элементом государственного механизма, обладающим значительной самостоятельностью и своеобразием.
Обычно выделяется три модели местного управления: английская, французская, советская.
Английская модель получила распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии Органы местного самоуправления действуют автономно, в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для этой модели характерно отсутствие на местах уполномоченных представителей центрального правительства, которые бы опекали избираемые представительные органы власти. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства и суд.
В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение французская модель местного управления. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления, при том представительные органы в отдельных муниципальных образованиях вообще могут отсутствовать. В результате проводимых реформ 80-х годов был смягчен контроль центра над местными представительными органами власти,
Несмотря на различия этих моделей между ними все же много общего, например то, что представительные органы местного управления формируются населением в результате свободных выборов. Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия) имеет сходство как с английской, так и с французской моделями, обладая при этом и специфическими чертами, что позволяет говорить и о существовании смешанных форм управления на местах.
Советская же модель, ставшая достоянием истории, сохранилась лишь в некоторых странах - Китае, Кубе, КНДР. В основе этой модели лежит отрицание принципа разделения властей и полновластие представительных органов (советов) на соответствующей территории, все другие органы государства рассматриваются как производные от советов и им подчиненные. И хотя советы и считались полновластными органами, реальная власть принадлежала партийным организациям. Местные советы на практике в значительной степени подменялись соответствующими исполкомами.
Местные бюджеты широко используются для воздействия на экономику, регулирования хозяйственных процессов, развития культуры и образования, сглаживания социальных конфликтов, трудоустройства населения и действуют на территории административных единиц, имеющих выборные органы управления.
В Великобритании местные бюджеты имеют округа, графства и города; в Германии -общины и города; во Франции - департаменты и коммуны; в Японии - префектуры, районы, города; в Италии, Бельгии - провинции, коммуны, в Дании, Норвегии, Швеции - сельские и городские коммуны.
Состояние местных бюджетов, их характеристики в отдельных странах сильно различаются, что обусловлено историческими традициями, действующим законодательством, определяющим размеры и формы государственного контроля местных финансов и компетенции местных органов власти, сложившимися взаимоотношениями между местными бюджетами и банковским сектором.
Финансовая база местных органов обычно складывается из их собственных доходов -налоги и сборы с населения, а также поступлений из государственного бюджета. Немаловажно значение для муниципальных финансов имеют и компенсации за различные услуги, оказываемые местными органами. К ним относятся рыночные пошлины, платежи за благоустройство улиц, выдачу паспортов, водительских прав, парковку, а также штрафы, взимаемые за нарушение правил торговли.
Понятие бюдж системы и ее структра в РФ
Орг-правов формы и статус бюджетов не равнозначны и в совокупности они формируют бюдж сист гос-ва
Бюдж сист гос-ва – это совокупность всех бюджетов, действующих на терр-ии страны для обеспечения функций гос-ва
Структура бюдж сист зависит от гос устройства и закрепляется в законодательном порядке. В унитарных государствах бюдж сист состоит из двух уровней а именно:
общегос бюдж центрального прав-ва
местные бюджеты
В федеративных гос-х бюдж сист вкл в себя как правило три уровня:
1) фед бюджет
2) бюджеты субъектов, образующих федерацию
3) местные бюджеты
В конфедерациях каждое гос-во имеет свою бюджетную систему и кроме того формируется общий надстроечный бюджет для выполнения функций ради которых создана конфедерация (предст союз независимых гос-в, потом могут распадаться).
Структура бюдж системы РФ законодательно закреплена в федеральном законе «Бюджетный кодекс РФ», вступившим в силу с 1 января 2000г.
С 1991 – 1999 годы действовал закон «Об основах бюдж устройства и бюдж процесса в РФ от 10 октября 1991.
В соотв с бюдж кодексом РФ Бюдж система – это основанная на эк-х отношениях и гос-ом устройстве РФ, регулируемая зак-ом РФ совокупность фед бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов ГВБФ.
Структура бюдж системы РФ включает в себя:
фед бюджет и бюдж гос-х внебюдж-х фондов
бюджеты субъектов РФ и бюдж терр-х ГВБФ
местные бюджеты. В том числе:
Бюджеты муниципальных районов
Бюджеты городских округов
Бюджеты внутригородских муниц-х образований
Бюдж городских и сельских поеселений
Особенностью бюдж сист РФ явл разнообразие состава бюдж-в субъектов РФ. В состав этих бюджетов входят:
республиканские бюджеты (21)
краевые бюджеты (9)
областные бюджеты(46)
окружные бюджеты(4)
бюдж АО (1)
бюдж городовМосквы и Санкт-Петербурга
Консолидированные бюджеты.
Это свод бюджетов бюдж системы на соответсвующей территории, но за искл-ем бюджетов ВБФ и без учета межбюджетных трансфертов.
Возможны след варианты консолид бюдж:
консолидиров бюдж РФ
консолидир бюдж субъектов РФ
консолидированный бюдж муниц-х районов
Консолидир бюдж муниц района вкл в себя бюдж муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений на терр-ии муниц района без учета межбюдж трансфертов
Консолидиров Бюдж Рф вкл в себя:
Бюдж субъектов РФ и рег бюдж
Свод бюджетов муниц образований входящих в состав субъектов РФ без учета межбюдж трансфертов.
Консолидиров бюдж РФ вкл в себя:
фед бюджет
свод консолид бюдж РФ
Консолидиров бюдж законодательно не уствреждаются а используются для статистических и аналитических целей. Напр для расчета бюдж обеспеченности опр терр-ии.
В мировой практике используются расширенного консолид бюджет гос-ва, включающий в себя бюдж и ВБФ, а также расширенный бюдж центрального правительства. В росс-ом зак-ве данные понятия отсутствуют.
Принципы бюдж системы.
В БК РФ предусм след принципы бюдж системы(13):
1) принцип единства БС. Означает бюдж законодательства, форм бюдж документации и отчетности, бюджетной классификации, санкций за нарушение бюдж законодательства
2) принцип разграничения доходов, расходов и источников финн-ия дефицита между бюджетами бюдж системы. Означает закрепление доходов, расходов и источников финн-ия дефицита, а также определение полномочий по формированию доходов, финансированию дефицитов и исполнению расходных обязательств публично правовых образований
3) принцип самостоятельности. Означает
Право и обязанность органов власти самостоятельно обеспеченность сбалансированность бюджетов и эфф-ть использования средств
Право и обязанность осуществлять бюдж процесс
Право устанавливать в соот-ии с действующим зак-ом налоги и сборы, доходы от которых зачисляются в соот-ий бюджет
Право самостоятельно опр-ть формы и направл-ия расходования средств бюджетов
Принцип самостоятельности. Недопустимость изъятия доп доходов, экономии по расх, полученных в результате эфф-го использования средств.
4) равенство бюдж прав субъектов РФ, муниц-х образований. Означает единый порядок формирования бюдж и представления финн помощи всем субъектам РФ или муниц образований.
5) принцип полноты отражения доходов, расх и источников финн-ия дефицитов бюджетов. Означает, что все дох и расх и источники финн в полном объеме и в обяз-ом порядке отр-ся в соот-ем бюджете.
6) принцип сбалансированности бюджета. Означает, что объем предусм-х бюджетом расходовдолжен соо-ть суммарному объему доходов и поступлений из источников финн-ия дефицита
Р=Д+Ист финн бюджета
7) принцип результативности и эфф исп-ия бюджетных средств. Означает, что при сост и исполнения бюджетов все участники бюдж процесса должны исходить из необходимости:
Достижения заданного рез-та с исп наим-го объема ср-в
Достижение наилучшего результата с использованием опр бюджета объема средств
Эфф-ть = результат (эфф) /затраты (исп. Ср-ва)
8) принцип общего (совокупного покрытия расходов). Означает что расх бюджета не могут быть увязаны с опр доходами бюджета и источниками финн-ия деф бюджета если это не касается целевого назначения (субвенции и субсидии, целевых ин-х кредитов, добровольных взносо и пожертвований с указанием цели, средств самообложения граждан)
9) принцип прозрачности (открытости). Означает:
Обяз публикацию в откр печати, утв-ть бюджетов и отчетов об их исполнении
Полноту предст-ия инф-ии о ходе исполнения бюдж
Доступность сведений связанных с принятием соотв бюджета
Обязательную открытость для СМИ и общества всех процедур связанных с принятием и рассмотрением бюджетов, а также с ходом его исполнения, в т.ч. по вопросам по кот возникают разногласия между зак-ой и исп-ой властью
Стабильность и приемственность бюдж класс-ии, а также обеспечение сопоставимости показателей.
При этом в составе фед бюдж допускает наличие секретных статей
10) принцип достоверности – означает надежность показателей прогноза соц-эк развития и реалистичность расчета дох-в и расх
11) принцип адресности и целевого характера бюдж ср-в. Означает, что бюдж ср-ва доводятся до конкр получателей. Бюдж ср-ва доводятся до кокр получателей и с указанием цели их исп-ия
12) принцип подведомственности расх бюджетов. Означает, что получатели бюдж ср-в вправе получать их только от главного распорядителя или распорядителя в ведении кот они находятся
13) принцип единства кассы. Означает зачисление всех кассовых поступления и осущ всех кассовых выплат с единого счета бюджета за искл-ем операций по исполнению бюдж-ов за пределам терр-ии РФ
Межбюджетные отношения
В соотв с кодексом РФ межбюдж отношения – это взаимоотношения между публично правовыми образованиями по вопр регулирования бюдж-х правоотношений орг-ии и осущ-ия бюдж процесса.
Публично-правов образования: органы гос. Власти, субъекта РФ и орг-ми местного самоуправления. В мировой практике для хар-ки сист бюдж отношений широко исп-ся такое понятие как бюдж федерализм. В росс-ом бюдж зак-ве трактовка данного понятия отсутствует но оно исп-ся в ряде программных док-в по развитию межбюдж отношений.
В разл-х отечественных и зарубежных изданиях даются разл опр-ия данного понятия. Чаще всего бюдж федерализм опр-ся как оптимальное и научно-обоснованное распределение дох и расх бюджета между уровнями власти.
Цель бюдж федерализма – это автономное функционирование бюджетов отд-х уровней и их взаимосвязи основанные на четко сформулированных нормах. При этом д.б. обеспечено единство бюдж сист в целом. Система бюдж федерализма каждого гос-ва явл-ся уникальной и формируется в течении длительного периода развития, измеряемого несколькими десятилетиями или столетиями. В РФ развитие межбюдж отношений началось с 1991 года и идет в направлении создания их на принципах бюдж федерализма.
Принципы межбюдж отношений первоначально были сформулированы в бюдж кодексе отд от принципов бюдж сист в целом.
В наст время принципы межбюдж-х отношений заложены в принципах бюдж системы и к ним относ-ся первые четыре из выше перечисленных.
Переход к бюдж федерализму предполагает обеспечение сбалансированности бюдж системы как по вертикали так и по горизонтали.
Верт сбалансированность предполагает, что каждый уровень гос власти и мест самоуправления должен быть обеспечен финн рес-ми в таком объеме чтобы обеспечить полностью выполнение возложенных функций. Она достигается путем распр-ия доходной базы между бюджетами в соотв-ии с расходными полномочиями. В мировой практике известны 3 осн-х подхода к распределению доходов между уровнями бюдж системы для обеспечения верт-ой сбалансированности.
1й подход – введение различий по категориям налогов и введение для каждого уровня своего главного базового налога. Сущ теория один налог – один бюджет. В данном случае сокращается перераспр средств но сложно установить соот-ие дох и расх бюджетов
2й подход – долевое участие разных уровней власти в главных налоговых источников
3й подход – все налоги первоначально собираются на уровне субъектов федерации, а затем часть налогов передается фед центру в абс сумме в соот-ии с передаваемыми функциями.
Сочетание первого и второго подходов. Третий вариант не возможен
Горизонт сбалансированность предполагает выравнивание бюдж обеспеченности регионов и муниц образований в пределах соотв уровня бюдж системы. Гор сбал-ть достигается путем предоставления регионам и муниц образованиям межбюджетных трансфертов. При этом допускается возм-ть применения отрицательных трансфертов, т.е. снизу вверх. Движение по вертикали но правильный ответ сбал-ть по горизонтали.
Этапы развития МБО в РФ
В развитии МБО условно можно выделить след этапы:
1) начальный этап формирования МБО в РФ (1991 – 1993).
Принятые правовые акты:
закон о нал системе РФ
закон об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ
закон о субвенциях
закон о формировании и использовании ВБФ
Осн результаты этого этапа: начало построения МБО под воздействием политических и субъективных факторов в результате субъекты РФ оказались в неравных финансовых условиях.
На данном этапе возник конфликт интересов между более чем 20 субъектами и федеральным центром, получившего название – «бюджетной войны». Суть конфликта закл-сь в том, что некоторые субъекты РФ отказались перечислять в федеральный бюджет собранные на их территории федеральные налоги при одновременном отказе от финансовой помощи из федерального центра.
В 93м году орг-но фед казначейство.
2) этап стихийного регулирования МБО с целью устранения конфликта между субъектами РФ и федеральным центром (1994-1998).
Были приняты фед законы
Об орг-ии местного самоуправления
О финн основах местного самоуправления
Осн результаты:
1)Введение единых нормативов отчислений от налогов в пользу регионов. НДС стал распр-ся по нормативу в фед бюджет – 75%, в региональный бюджет – 25%.
2)Расширения налоговых прав для региональных и местных органов власти. Так например субъектом РФ было предоставлено право наращивать ставку налога на прибыль к федеральной ставке в 13% до 35% для предприятия, и до 43% для банков, страх орг-ий и посреднической деят-ти. Местным органом власти давалось право уст-ть собственные налоги (на сод-ие милиции, собак)
3) в составе федерального бюджета был создан фонд финн поддержки субъектов РФ (ФФПР). Из этого фонда стали получать дотации от 70 и более субъектов РФ
3) этап целенаправленного реформирования МБО (1999-2000).
Было принято поставление правительства РФ от 30.07.1998 года №862 «О концепции реформирования МБО в РФ». В 1999-2001 годах. Были приняты федеральные законы о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий субъектов РФ и фед закон об общих принципах орг-ии дея-ти органов гос власти субъектов РФ.
Осн результаты:
переход к новой методике распр-ия трансфертов
подведение итогов инвентаризации федеральных мондатов, тех обязательств кот возлагались на фед уровень
изменение системы распр-ия налогов. НДС возврщаен в фед бюдж, налог на прибыль уст-н по ставке 24%.
4) этап начала развития бюдж федерализма в РФ (2001-2005).
Было принято пост-ие пр-ва РФ от 15.08.2001 № 584 «О программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года». Был принят ныне действующий фед закон «Об общий принципах орг-ии местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 №131-ФЗ.
Были внесены существенные изменения в бюджетный кодекс РФ в части регулирования МБО.
Результаты данного этапа:
дальнейшие совершенствование системы финансовой помощи бюджетам субъектов РФ. В федеральном бюджете стало создаваться 5 фондов:
Фонд компенсации для предоставления субвенций при передаче полномочий
Фонд софинансирования расходов для предоставления субсидий
Фонд регионального развития
Фонд реформирования региональных финансов
3 и 4 – фонда в настоящее время не действуют
2) законодательное закрепление налоговых полномочий, доходных источников и расходных обязательств. На данном этапе в полном объеме были реализованы положение БК РФ
5) этап повышения эфф-ти МБО и качества управления финансами (2006-2008).
Было принято распоряжение пр-ва РФ от 03.04.2006 года №467-р «О концепции повешения эфф-ти МБО и качества управления гос-ми и муниципальными финансами» в 2006-2008-ом гг и плане мероприятии по их реализации.
На данном этапе опыт МБО между фед центром и регионами был распространен на отношения между центром субъекта и муниципальными образованиями.
Были внесены существенные изменения в БК РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соотв-ии с бюджетным зак-ом отд-х законодательных актов РФ. Осн результаты этого этапа:
упорядочение бюдж устройства РФ в связи с объединением ряда субъектов и уменьшении их кол-ва до 83.
Были введены два подуровня местных бюджетов
Был изменен состав и порядок формирования фондов для предоставления финн помощи юджетом нижестоящего уровня. В составе фед бюдж осталось 3 фонда, порядок формирвоания кот значительно упростился:
ФФПР = сумма пред-х дотаций
Фонд компенсаций = сумма субвенций
Фонд софинансирования расходов= сумма субсидий
4) были созданы аналогичные фонды в составе рег-х бюджетов, а именно:
Рег фонд финансовой поддержки поселений
Рег фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов
Рег фонд компенсации
Рег фонд софинансирования расходов
5) на местном уровне были созданы районные фонды финансовой поддержки поселений
6) этап развития МБО и орг-ии межбюдж процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях (2009-2013). Осн-ий программный документ: постановление пр-ва РФ от 08.08.2009 №1123-р «концепция МБО и орг-ии бюдж процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года». Цель: реализация плана мероприятий по данной концепции.