Каждая страна в своем национальном бюджетной практике применяет различные показатели бюджетной разбалансированности и самостоятельно определяет методологические аспекты их расчета. Самым распространенным в мире подходом к расчету абсолютного размера бюджетного дефицита является так называемая долговой концепция дефицита или концепция потребностей в заимствованиях. Ее описывают две приведенные ниже формулы:
S B = Rev - Exp,
где S B - это дефицит или профицит (сальдо бюджета); Rev - бюджетные доходы; Exp - бюджетные расходы.
Эта формула отражает соотношение доходов и расходов бюджета, которые вызывают формирование дефицита. Поскольку бюджетный дефицит одновременно выражает необходимый объем дополнительных финансовых источников (потребностей в заимствованиях), то:
Sb = Bor + C - D,
где Bor - это государственные заимствования; C - уменьшение остатка бюджетных средств; D - платежи на погашение основной суммы государственного долга.
Последняя формула описывает источники финансирования бюджетного дефицита. Это традиционный расчет бюджетного дефицита. Этот же показатель определяют как долю дефицита в ВВП. Все остальные показатели дефицита имеют в своей основе именно указанные две формулы.
Большое значение для расчета абсолютной величины бюджетного дефицита имеют вопросы правильного определения бюджетных доходов и расходов, а также источников финансирования дефицита. В основе расчета бюджетного дефицита лежит бюджетная классификация, которая, в частности, дает возможность выделить те поступления, которые формируют доходы бюджета, и те, которые представляют собой операции по финансированию дефицита, а также отделить затраты, которые не относятся к составу расходов и является так называемым отрицательным финансированием.
Один из лучших вариантов долгового концепции дефицита, или концепции потребностей в заимствованиях, изложены в Положении по статистике государственных финансов (далее - Положение СМС), выданного Международным валютным фондом (МВФ) в 1986 г. 1 Положение СМС является одним из общепризнанных стандартов представления показателей национальных государственных финансов в международных фискальных обзорах. В нем разработано такое аналитическая группировка бюджетных операций:
o доходы и гранты, которые охватывают:
Налоговые доходы (в том числе взносы на социальное страхование),
Неналоговые доходы,
Капитальные доходы (включая поступления от приватизации государственного имущества),
o расходы (текущие, в том числе субсидии и трансферты, и капитальные расходы и трансферты) и кредитование за вычетом погашения,
o финансирование, которое отражается на чистой основе и включает:
Внутреннее финансирование (банковское, небанковское, со стороны центрального банка),
Внешнее финансирование,
Изменения в валютных резервах и депозитах центрального правительства,
Изменения в требованиях к другим суб" объектов, приобретенных правительством с целью управления ликвидностью.
Заметим, что аналитическое группирование не обязательно должно совпадать с организацией структуры бюджетной классификации, которая применяется в конкретной стране. Главная задача бюджетной классификации в контексте расчета бюджетного дефицита - дать возможность осуществлять перегруппировку бюджетных операций, таким образом, чтобы расчет показателя дефицита соответствовал конкретной задачей бюджетного менеджмента и анализа. На практике в зависимости от базы расчета можно определить:
а) дефицит государственного бюджета,
б) дефицит местного бюджета,
в) дефицит сводного бюджета,
г) дефицит, определенный по аналитическим балансом.
В последнем случае под аналитическим балансом имеется в виду консолидированный баланс сектора общего государственного управления, который охватывает не только сводный бюджет, но и операции внебюджетных фондов, которые формируют органы власти всех уровней.
В Украине показатели бюджетного дефицита определяются относительно Государственного бюджета Украины, местных бюджетов, сводного бюджета (рис. 3.2). Анализируя данные Министерства финансов о сбалансированности бюджета, стоит отметить, что в 2000 и 2002 гг. имел место профицит бюджета в размере соответственно 1,0 и 1,6 млрд грн. Это связано с экономическим ростом и увеличением ВВП. Начиная с 2006 г. наблюдается четкая тенденция к увеличению дефицита бюджета.
Рис. 3.2. Дефицит Государственного и Сводного бюджетов Украины в 2005-2010 гг.
Отношение бюджетного дефицита к ВВП в значительной мере отражает состояние государственных финансов, поскольку показывает масштабы бюджетной разбалансированности в отношении национальной экономики. Снижение реального ВВП, которое произошло в Украине в 2008-2009 гг., крайне негативно сказалось на бюджетном дефиците. По данным официальной статистики, в 2009 г. дефицит сводного бюджета Украины достиг 4,1 % ВВП, а в 2010 г. - 6 % ВВП (рис. 3.3). МВФ оценивает бюджетный дефицит в Украине в 2010 г. на уровне около 10 % ВВП. Расхождения в оценках объясняются разными методиками расчета бюджетного дефицита. По нашим расчетам, в 2012 г. Украина будет иметь бюджетный дефицит на уровне
не ниже 10 % ВВП.
Рис. 3.3. Дефицит Государственного и Сводного бюджетов Украины в 2005-2010 гг.
Бюджетный дефицит используется не только для управления бюджетом как фондом финансовых ресурсов, сбалансирование бюджетных расходов с бюджетными ресурсами, но и как важный макрофінансовий показатель. Для аналитических целей можно рассчитать ряд показателей дефицита. Среди них особого внимания требуют скорректированные показатели традиционно рассчитанного бюджетного дефицита.
1. Бюджетный дефицит без учета в составе доходов трансфертов (дотаций, субсидий, грантов и тому подобное). Такой показатель полезно рассчитывать относительно отдельных видов бюджетов (а не консолидированных), поскольку он показывает, какой объем запланированных бюджетных расходов не покрывается "собственными" доходами правительства. Иначе говоря, из доходов бюджета изымают те статьи, которые связаны с неборговими поступлениями от других бюджетов, иностранных правительств и международных валютно-финансовых организаций.
S B = (Rev - T) - Exp,
где Tr - трансферты, полученные бюджетом.
2. Бюджетный дефицит без учета приватизационных (если они учитываются в составе бюджетных доходов) и иных поступлений разового характера, связанных с утратой правительством активов. Показывает, каким образом обычные, постоянные доходы бюджета способны покрыть запланированные в бюджете расходы.
Sb = (Rev - P) - Exp
S B = Bor + C + P - D
где P - приватизационные поступления.
3. Бюджетный дефицит, определенный с учетом в составе расходов платежей бюджета по погашению государственного долга. Показывает, насколько все расходы, которые осуществляются из бюджета покрываются его доходами.
S B = Rev - (Exp + D).
4. В расчете первичного дефицита бюджета из состава расходов вычитается сумма процентных платежей по обслуживанию государственного долга:
SPb = Rev - (Exp - Dp)
SP = S в + Эр,
где S B - первичный бюджетный дефицит; Эр - процентные платежи по государственному долгу.
Расчет первичного дефицита имеет большое значение, когда перед бюджетом стоит задача по разработке мер по сокращению государственного долга. Такой показатель дает возможность определить, насколько нынешняя разбалансированность вызвана потребностью обслуживать ранее накопленные долги. Иначе говоря, существует возможность рассчитать размер влияния прошлых бюджетных операций на нынешнее соотношение доходов и расходов бюджета.
Различные подходы к определению бюджетного дефицита соответствуют различным аналитическим задачам и потребностям управления бюджетом, как финансовым фондом. "Универсального" показателя дефицита не существует, а для адекватной оценки состояния бюджета и налогово-бюджетной политики необходимо рассчитывать ряд показателей дефицита.
Развитие ведущих стран мира свидетельствует о росте роли государства и усложнения организации денежного хозяйства, что проявилось в развитии крупного государственного сектора. Центральное место в его составе занимает сектор государственного управления. Он включает органы государственной власти и управления всех уровней, основная цель деятельности которых заключается в разработке и осуществлении государственной политики. Современное денежное хозяйство сектора государственного управления состоит, как и для любого субъекта, из целого ряда фондов финансовых ресурсов, а также денежных средств в нефондовій форме. Ведущее место среди них принадлежит центральному (государственному или федеральному) бюджету страны, в котором ярко проявляется вся государственная политика.
Вместе с тем правительство имеет в своем распоряжении разнообразные внебюджетные фонды, в том числе и фонды социального страхования, в которых сейчас концентрируется весомая часть ВВП. Кроме того, государственная политика непосредственно воплощается в жизнь на всех уровнях государственного управления (как центральным правительством, так и местными органами власти). В связи с этим традиционно рассчитан бюджетный дефицит утратил свою полную информативность: его определения недостаточно как для характеристики функционирования государственных финансов, так и для анализа влияния со стороны податковобюджетної политики. Он все больше служит лишь потребностям управления бюджетом, как финансовым фондом.
На практике для оценки деятельности сектора государственного управления и государственного сектора в целом рассчитывают не только бюджетный дефицит, но и другие итоговые финансовые показатели (рис. 3.4), которые могут быть охарактеризованы понятием фискальный (или финансовый) дефицит государства. Показатели фискального дефицита рассчитываются как превышение государственных расходов над государственными доходами за определенный период.
Дефицит государственного (федерального) бюджета
Дефицит сводного бюджета
Дефицит сектора общего государственного управления (включающий бюджетные и внебюджетные фонды и счета центрального правительства и местных органов власти)
Дефицит сектора общего государственного управления с учетом сальдо по операциям центрального банка
Дефицит государственного сектора (с учетом заимствований государственных нефинансовых и финансовых институтов)
Рис. 3.4. Виды фискального (финансового) дефицита государства
МВФ в своем стремлении приблизиться к принципам отчетности, заложенных в СНС ООН, разработал новую редакцию Положения СМС, опубликованную в 2001 г. Новая концепция выделяет четыре показателя фискального дефицита: валовой операционный баланс, чистый операционный баланс, чистые заимствование/чистое кредитование, политический баланс МВФ 1:
- чистый операционный баланс показывает изменения чистой стоимости правительства в результате осуществленных им денежных операций. Этот показатель считается таким, что отражает способность фискальной политики обеспечить устойчивое развитие;
Чистые заимствование/чистое кредитование - это показатель, который отражает потребности в заимствованиях и соответствует показателю дефицита сектора государственного управления, рассчитанном в соответствии с требованиями законодательства ЕС на базе данных Европейской системы национальных счетов;
Политический баланс представляет собой аналог показателя дефицита/избытка, рассчитанного на кассовой основе (см. Положение СМС, 1986 г.), но определенного на основе метода начислений.
Важно, что информационной базой расчета дефицита по методике МВФ являются данные бюджетного учета и бюджетных счетов.
Большое значение для выполнения органами местного самоуправления закрепленных за ними функций и полномочий имеет сбалансированность бюджета. Соответствие доходов и расходов бюджета является одним из основных принципов бюджетной системы РФ.
В Бюджетном кодексе РФ определен такой результат сбалансированности местного бюджета, как дефицит. Дефицит бюджета муниципального образования представляет собой превышение расходов местного бюджета над его доходами. В соответствии с Бюджетным кодексом предельное значение дефицита бюджета муниципального образования не должно превышать 10% утвержденного годового объема доходов бюджета муниципального образования без учета безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. При этом предельное значение дефицита бюджета муниципального образования, в котором доля межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации (за исключением субвенций из фонда компенсаций) в течение двух из последних трех отчетных периодов превышала 70% величины собственных доходов, не должно превышать 5% утвержденного годового объема доходов бюджета муниципального образования без учета безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Анализ сбалансированности бюджетов городов, районов и поселений в большинстве субъектов РФ свидетельствует о том, что более трети из них являются дефицитными, если не учитывать объем финансовой помощи, предоставляемой из вышестоящего бюджета на достижение минимального уровня бюджетной обеспеченности в виде дотаций.
При принятии бюджета с дефицитом определяются источники его финансирования. Существует несколько способов покрытия бюджетного дефицита на местном уровне. Бюджетным законодательством РФ предусмотрено использование муниципальным образованием для финансирования своего бюджетного дефицита только внутренних источников, средства от реализации которых поступают в валюте РФ.
В составе источников внутреннего финансирования дефицита местного бюджета учитываются:
Разница между средствами, поступившими от размещения муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, указанных в валюте РФ, и средствами, направленными на их погашение;
Разница между полученными и погашенными муниципальным образованием кредитами кредитных организаций в валюте РФ;
Разница между полученными и погашенными муниципальным образованием в валюте РФ бюджетными кредитами, предоставленными местному бюджету другими бюджетами бюджетной системы РФ;
Изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета в течение соответствующего финансового года;
Иные источники внутреннего финансирования дефицита местного бюджета.
В составе иных источников внутреннего финансирования дефицита местного бюджета, как правило, учитываются поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципального образования; поступления от продажи земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования; курсовая разница по средствам местного бюджета; объем средств, направляемых на исполнение гарантий муниципального образования в валюте РФ; разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из местного бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из местного бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов в валюте РФ и др.
Особенностями финансирования дефицита местных бюджетов в Российской Федерации являются, во-первых, ограничение (запрещение) их доступа к внешним источникам, во-вторых, отсутствие у них ресурсов от реализации валютных ценностей.
Преобладающим источником финансирования дефицита местных бюджетов остаются бюджетные и банковские кредиты. Это объясняется простотой их привлечения по сравнению с выпуском муниципальных ценных бумаг, низкой инвестиционной привлекательностью большинства муниципальных образований (преимущественно районов и городских и сельских поселений) и неразвитостью рынка ценных бумаг в муниципальных образованиях. Однако в крупных городских округах с развитой рыночной инфраструктурой, значительными поступлениями в бюджет от градообразующих предприятий и наличием привлекательных инвестиционных проектов муниципальные органы управления в качестве источника покрытия дефицита местного бюджета могут использовать выпуск муниципальных облигаций. Использование муниципальных ценных бумаг как источника финансирования дефицита местного бюджета имеет ряд преимуществ перед заемными средствами в кредитных организациях по стоимости выплат, срокам погашения, срокам уплаты процентов за пользование заемными средствами, регистрации активов и оформлению гарантированного обеспечения.
Формирование источников финансирования дефицита местных бюджетов приводит к возникновению системы экономических отношений между органами местного самоуправления и другими субъектами внутреннего права. В процессе их реализации в местные бюджеты привлекаются дополнительные источники, за счет которых происходит финансирование утвержденных расходных обязательств. Эта система отношений определяется как муниципальные заимствования. Под муниципальными заимствованиями понимается совокупность долговых займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, а также кредитов, привлекаемых в бюджет муниципального образования из других звеньев бюджетов бюджетной системы РФ и кредитных организаций.
Использование различных инструментов заемного финансирования ведет к образованию муниципального долга. Под ним понимается вся совокупность долговых обязательств муниципального образования, возникающих в результате муниципальных заимствований. Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в форме обязательств по ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам); бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет из других звеньев бюджетов бюджетной системы РФ; кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций; гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям); обязательствам, возникшим в результате реструктуризации и пролонгации долговых обязательств муниципального образования прошлых лет.
Таким образом, формы муниципального долга отличаются от форм муниципальных заимствований на сумму выданных органом местного самоуправления гарантий по обязательствам третьих лиц.
В объем муниципального долга включаются только номинальная сумма долговых обязательств по выпущенным муниципальным бумагам, привлеченным кредитам и выданным муниципальным гарантиям без учета накопленных по ним процентов.
Долговые обязательства муниципального образования могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (один год и более, но менее пяти лет) и долгосрочными (пять лет и свыше, но не более 10 лет). Органы местного самоуправления могут использовать все полномочия по формированию доходов местного бюджета для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга.
Основным законом, регулирующим долговую политику муниципальных образований Российской Федерации, является Бюджетный кодекс РФ. Согласно Бюджетному кодексу, определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом относится к компетенции федеральных органов власти. В соответствии с этим федеральное законодательство уже наложило некоторые ограничения на параметры долговой политики муниципальных образований. Так, начиная с 2001 г. внешние заимствования недоступны для муниципальных образований, не успевших к моменту вступления закона в силу выйти на международный финансовый рынок. Помимо запрета на внешние заимствования, Бюджетный кодекс содержит некоторые количественные ограничения на параметры долговой политики субъектов Федерации и муниципальных образований.
Бюджетный кодекс устанавливает несколько ограничений долговой политики местных администраций: предельный объем муниципального долга, который не должен превышать объема собственных доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений; предельный объем кредитов и облигационных займов, которые могут быть привлечены в течение года сверх объемов выплат основной суммы по уже имеющейся задолженности, - в сумме, не превышающей предельного размера бюджетного дефицита местного бюджета; предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга, который не должен превышать 15% совокупного объема расходов местного бюджета, за исключением расходов, осуществляющихся за счет субвенций.
Верхний предел муниципального долга муниципального образования устанавливается представительным органом управления муниципального образования на очередной финансовый год в соответствующем законе о бюджете муниципального образования.
К основным факторам, влияющим на дефицит бюджета муниципального образования, его величину и динамику, относятся обеспеченность бюджета муниципального образования собственными доходами; уровень доходного потенциала муниципального образования (налогового и неналогового); размер кредиторской задолженности по основным социальным статьям (заработной плате и детским пособиям); структура расходов бюджета муниципального образования; степень привлечения средств на возвратной основе для финансирования текущих расходов местных бюджетов и бюджетного дефицита; развитие и эффективность рынка муниципальных долговых обязательств; зависимость местных бюджетов от бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы.
Эффективная муниципальная политика привлечения заемных средств должна строиться на следующих основных принципах.
Во-первых, органы власти муниципальных образований должны иметь формализованную стратегию развития муниципального образования на среднесрочную (3 - 5 лет) и долгосрочную (5 - 10 лет) перспективу. При этом выполнимость разработанной стратегии должна быть обеспечена ресурсами, в том числе инвестиционными.
Во-вторых, инвестиционная стратегия должна быть органично увязана со стратегией развития муниципального образования. При ее формировании необходимо учитывать угрозы (риски) и варианты их нейтрализации. Предпочтение целесообразно отдавать не прямому заимствованию, а созданию условий, способствующих повышению инвестиционной привлекательности муниципального образования и стимулирующих привлечение частного капитала в инфраструктурные проекты. Это является одним из основных путей высвобождения бюджетных средств для последующего их использования на социальные инвестиционные потребности.
В-третьих, займы должны представлять собой целостное звено финансовой системы муниципального образования. Органы власти муниципального образования должны иметь подсистему управления, координирующую процесс привлечения и эффективного использования заемных средств. Важнейшей функцией этой подсистемы является оптимизация портфеля заемных средств. Это достигается поддержанием оптимального баланса между кратко-, средне- и долгосрочными заемными инструментами, обеспечением ликвидности и ритмичности погашения заемных обязательств. Параметры долга, инвестиционных планов и обязательств должны выступать в качестве составных частей среднесрочного финансового плана, в котором должны быть отражены прогнозный объем доходов, расходов, стоимость обслуживания долга.
В-четвертых, привлечение заемных ресурсов должно осуществляться в целях финансирования экономически значимых муниципальных инвестиционных программ и проектов, реализация которых в кратко- или среднесрочной перспективе приведет либо к значительному снижению базовых бюджетных расходов, либо к созданию предпосылок для увеличения доходов бюджета муниципального образования.
Между государственным бюджетом и величиной ВВП существует тесная взаимосвязь. Если представить, что сумма государственных закупок товаров и услуг – постоянная величина, не зависящая от уровня доходов, то при низком уровне доходов будет наблюдаться дефицит, а при высоком – излишек бюджета.
Если бюджет сбалансирован, то величина налоговых поступлений совпадает с суммой правительственных закупок. Если в экономике наблюдается экономический спад, то сумма налоговых поступлений в бюджет при неизменном уровне государственных закупок сокращается, возникает бюджетный дефицит. На фазе экономического подъема величина налоговых поступлений выше уровня правительственных закупок, возникает бюджетный избыток (профицит). При данном уровне государственных расходов и данном уровне налоговой ставки размер бюджетного дефицита или излишка зависит от величины доходов.
Рис.8.1. Циклическое балансирование госбюджета
Профицит – превышение доходов над расходами. Если обнаружен профицит, то он сокращается путем: уменьшения доходов от продажи государственной или муниципальной собственности, доходов от реализации государственных запасов и ресурсов; направлением бюджетных средств на погашение долговых обязательств; передачей части доходов бюджетам других уровней.
Если правительственные расходы превышают доходы, то возникает дефицит государственного бюджета. При превышении доходов над расходами государство имеет положительное сальдо бюджета.
Бюджетный дефицит = Расходы – Доходы.
Чистые налоги = Налоговые поступления – Социальные выплаты.
В этом случае бюджетный дефицит можно представить следующим образом:
Бюджетный дефицит = Закупки товаров и услуг – Чистые налоги.
или BD = G – T.
На размер бюджетного дефицита оказывают влияние колебания объема национального выпуска. В периоды депрессии, когда ВВП снижается, бюджет, как правило, сводится с дефицитом, в то время как в периоды подъема наблюдается положительное сальдо бюджета.
Причины этих изменений сальдо бюджета кроются в том, что во время спадов налоговые поступления от подоходного налога и других прямых налогов снижаются, так как снижается налогооблагаемая база. В то же время в периоды спадов некоторые виды государственных расходов увеличиваются (пособия по безработице и другие социальные выплаты).
Предположим, что государственные расходы составляют 200 денежных единиц, а налоговая ставка t = 0,2. Следовательно, при Y = 0 налоговые поступления Т = 0. Когда расходы возрастают до 1000 единиц, то налоговые поступления становятся равными государственным расходам (200 единиц). При доходах 1500 единиц государственные расходы составят 300 единиц и т.д.
Таким образом, при низком уровне доходов возникает дефицит государственного бюджета, при высоком – избыток бюджета.
Исследования экономистов показывают, что рост государственных расходов приводя к увеличению доходов, не обеспечивает такого прироста налогов, который «окупал бы» возросшие расходы. Это значит, что сумма налоговых поступлений будет всегда меньше, чем прирост государственных расходов.
Если в государственном бюджете имеется избыток, т.е. если государство изымает с помощью налогов больше, чем отдает, то это означает, что изъятий из макроэкономического оборота становится больше, чем инъекций. В результате происходит сокращение ВВП.
Напротив, если госбюджет испытывает дефицит, т.е. его расходы превышают доходы, инъекции становятся больше, чем изъятия. Это означает, что покупательная способность возрастает и ВВП увеличивается.
Таким образом, бюджетный дефицит – это не показатель плохого хозяйствования. Еще в 30-е годы Дж. Кейнс и шведские экономисты Г. Мюрдаль и Б. Улин предложили отступить от традиционного представления о том, что государственный бюджет должен быть сбалансированным, и пойти на некоторое превышение расходов над доходами для стимулирования экономического роста, особенно в периоды кризисов.
Действительно, если государство выплачивает денег больше, чем получает, то это повышает покупательную способность в обществе – люди больше покупают, предприятия больше продают, увеличивая занятость ресурсов.
Поэтому дефицит полезен в период безработицы , но в фазе подъема он опасен , так как приводит к инфляции, поскольку рост покупательной способности не сопровождается адекватным увеличением производства из-за исчерпания ресурсов.
Для анализа источников образования дефицита госбюджета выделяют:
1) структурный дефицит;
2) циклический дефицит.
Структурный дефицит бюджета возникает в периоды коренной ломки отраслевых структур экономик, которые повторяются с периодичностью в 45-55 лет. Он рассчитывается как разность между текущими государственными расходами (G) и доходами, которые могли бы поступить в бюджет при условии полной занятости при существующей системе налогообложения:
Встр = G – t * Yf,
где Встр – структурный дефицит государственного бюджета;
Yf – ВВП при условии полной занятости;
t – ставка подоходного налога.
Циклический дефицит представляет собой разность между фактическим дефицитом и структурным дефицитом:
Вцикл = t (Yf – Y),
где Вцикл – циклический дефицит госбюджета;
Y – фактический ВВП за данный год.
В период экономического спада государство проводит политику инъекций в национальную экономику и вынуждено увеличивать размер государственных расходов. Первоначально уровень возросших государственных расходов увеличивает объем бюджетного дефицита. Но уровень государственных расходов и ставка налогообложения могут воздействовать не только на величину бюджетного дефицита, но и на уровень совокупного спроса, следовательно, на объем ВВП. Возросший объем государственных закупок увеличивает объем доходов, тем самым увеличивает общий объем налоговых поступлений в казну, следовательно, уровень бюджетного дефицита должен, наоборот, сократиться.
Однако налоги влияют на величину совокупного спроса через мультипликатор. Поэтому изменение равновесных доходов (D’-D) равно изменению государственных расходов (G’-G), умноженному на величину мультипликатора (МРС). Так как изменение уровня доходов может быть записано как изменение величины ВВП (Y’-Y), то:
Y’-Y = MPC (G’-G).
Известно, что изменение бюджетного дефицита (B’-B) равно изменению уровня государственных расходов минус изменения суммы налоговых поступлений t (Y’-Y), которое имело место в результате изменения уровня доходов:
B’-B = G’-G-t(Y’-Y).
Таким образом, прирост государственных расходов будет способен вызвать оживление экономической активности, при котором сумма взимаемых налогов превысит данный прирост государственных расходов. При сбалансированном бюджете сумма всех сбережений (S) и чистых налогов (Т) равна сумме правительственных закупок (G) и инвестиций (I), а мультипликатор сбалансированного бюджета равен 1:
В период экономических спадов государство допускает
увеличение дефицита государственного бюджета. При анализе зарубежными
экономистами стабилизационных фискальных мероприятий было обнаружено, что
прирост дефицита государственного бюджета на равную величину оказывает разное
влияние на совокупный спрос в стране – в зависимости от того, финансировался
прирост дефицита бюджета за счет снижения налогов либо за счет изменения
государственных закупок. При снижении налогов домашние хозяйства часть
увеличившегося располагаемого дохода направляют на сбережения, поэтому первоначальный
прирост потребления оказывается меньше величины снижения налогов. В результате
прирост дефицита госбюджета, финансируемый за счет налогов, оказывает большее
влияние на прирост совокупного спроса. Это явление открыл лауреат Нобелевской
премии Т.
Хаавельмо. Оно получило название теоремы Хаавельмо
. Суть его состоит в
следующем.
Если рост государственных расходов финансируется за счет роста подоходных налогов, то конечный прирост национального дохода равен первоначальному приросту государственных расходов. Мультипликатор сбалансированного бюджета при этом равен 1.
В механизме действия изменения налогов на уровень ВВП налоговый мультипликатор показывает чистое влияние на величину ВВП роста налоговых сборов на 1 доллар. Тем не менее, изменение налогов сопровождается обычно изменением величины государственных расходов. Такое комбинированное влияние на ВВП отражает мультипликатор государственных расходов.
Мультипликатор устанавливает, что прирост правительственных расходов d(G), сопровождаемый равным по величине приростом налоговых поступлений d(Т), имеет своим результатом рост выпуска продукции (ВВП). Такое явление возникает при одновременном действии встречных эффектов:
1. Прирост правительственных расходов (dG) ведет к увеличению совокупного спроса (dAD) на такую же величину;
2. Прирост налогов (dT) сокращает уровень потребительского спроса на гораздо меньшую величину (с учетом МРС), падение совокупного спроса с учетом располагаемого дохода будет равно МРС (Y-dT) + a = MPC * Y(1 – t) + a.
Попробуем вывести значение мультипликатора
математическим способом.
Представим функцию совокупного спроса в виде
AD = Y = MPC * Y + a + I.
Введем в ее формулу математические значения G, T, TR, характеризующие степень вмешательства государства в экономику страны. При этом чистые налоги равны T – TR (налоговые поступления минус социальные бюджетные выплаты), а государственные закупки G равны государственным расходам минус транcфертные платежи TR:
Y = MPC (Y – T + TR) + G + a + I.
Раскроем скобки и представим налоговые поступления в бюджет как
Т = Y*t, при условии, что это – пропорциональные налоги:
Y = MPC*Y – MPC*t*Y + MPC*TR + G + a + I.
Соберем вместе слагаемые функции, не зависящие от Y,
обозначим их А
(автономное потребление в экономике):
Y – MPC*Y + MPC*Y*t = A + I, где А = МРС * TR + a + I;
Выражение 1/1-МРС(1-t) и есть мультипликатор государственных расходов.
Мультипликатор государственных расходов давно
применяется в макроэкономическом моделировании, в частности в модели делового
цикла Хикса–Самуэльсона. Смысл этой модели состоит в выравнивании «волн»
циклических колебаний экономики с помощью регулирования величины
государственных расходов путем варьирования налоговой ставкой пропорционального
налога и изменения величины государственных расходов
(неокейнсианский подход).
Существует три способа для финансирования бюджетного дефицита :
1) путем дополнительной эмиссии денег;
2) за счет кредитов ЦБ;
3) посредством заимствований у населения и фирм.
Каждый из этих способов имеет свои плюсы и минусы. Преимущества первых двух заключаются в том, что их использование дает возможность избежать вытеснения частных инвестиций государственными, поэтому расходы бизнеса и личное потребление не будут уменьшаться. Однако их применение чревато увеличением инфляции.
Существуют три концепции балансирования бюджета :
1. Концепция ежегодного балансирования (рикардианство). Экономические субъекты исходят из убеждения, что любые долги надо рано или поздно отдавать. Они прирост задолженности государства воспринимают как прирост налогов в будущем, т.к. другого, кроме налогов, источника доходов у государства нет. Государственное бюджетное ограничение:
Тнаст. + Тбуд./ (1 + i) = Gнаст. + Gбуд./ (1 + i).
Концепция отрицает положительные эффекты стабилизационной фискальной политики. Так, рост госрасходов не приводит к стимулированию совокупного спроса вследствие эффекта вытеснения инвестиций. Снижение налогов не приводит к росту потребительских расходов, а приводит к росту сбережений, так как субъекты должны быть готовы к повышению налогов в будущем.
2. Концепция циклического балансирования. Утверждается допустимость балансирования бюджета в ходе экономического цикла. Дефициты в периоды спада позволяют стимулировать совокупный спрос, а излишки в периоды подъемов – сдерживать «перегрев» экономики. Такая политика позволяет сгладить амплитуду колебаний цикла на 30 – 35%.
3. Концепция функциональных финансов. Проблема сбалансированности бюджета рассматривается как второстепенная, на первый план выдвигается задача стабилизации экономического развития. Поддержание высокой занятости имеет приоритет. Рост госдолга не приведет к угрозе банкротства государства при условии хорошо отлаженной финансовой системы и высокой степени доверия к государственным институтам.
Пусть количество денег, выпущенных (напечатанных) государством в обращение к моменту t , равно M t , а количество выпущенных и проданных населению государственных облигаций к тому же моменту равно В t , соответствующие величины, относящиеся к моменту t – 1, обозначим как M t – 1 и B t – 1 . Как прирост денежной массы M t – M t – 1 так и прирост количества проданных облигаций B t – B t – 1 составляют источники средств, поступающих в государственный бюджет, и в этом смысле играют одинаковую роль в финансировании государственных расходов. Третьим источником средств являются налоги T t . Эти компоненты образуют доходную часть бюджета.
В расходную часть бюджета входят, во-первых, государственные закупки (государственные расходы), которые в реальном выражении обозначим как G t , а в номинальном – как P t G t , где P t – дефлятор ВВП или соответствующим образом выбранный уровень цен. Второй составляющей расходной части бюджета являются так называемые трансфертные платежи, или просто трансферты. Это государственные выплаты, которые просто перераспределяют налоговые доходы, полученные от всех налогоплательщиков, определенным слоям населения в форме пособий по безработице, социальному страхованию и обеспечению, пособий многодетным, ветеранам (войны) и т.д. Обозначим эту часть расходов как V t . Здесь не место подробно останавливаться на отличии государственных закупок от трансфертных выплат, поскольку для тождества национальных счетов не имеет значения, например, тот факт, что государственные закупки являются, как говорят, истощающими, так как они непосредственно поглощают или используют ресурсы и полученная при этом продукция входит в национальный продукт, тогда как трансфертные платежи сами по себе не поглощают ресурсы и не связаны с производством. Можно лишь добавить, что трансфертные платежи не влияют на увеличение общественного потребления за счет личного, а приводят просто к «перестройке» последнего.
Наконец, третьей компонентной расходной части бюджета являются выплаты населению процентов по облигациям. В момент t эти выплаты равны произведению суммы облигаций B t – 1 , проданных в предыдущем периоде, на номинальную процентную ставку R t – 1 , в том же периоде, т.е. R t – 1 B t – 1 .
Таким образом, государственное бюджетное ограничение, выраженное в денежной форме (в рублях, долларах, франках и т.д.), для момента времени t может быть представлено в виде:
Номинальная величина дефицита по версии тождества национальных счетов (ТСН) равна приросту денежной массы и долговых обязательств государства в форме облигаций, т.е. сумме двух скобок в правой части (9), которую удобно преобразовать к такому виду, чтобы была видна явно величина нарастания долга при переходе от периода (t – 1) к периоду t :
Номинальный дефицит можно выразить также в виде превышения расходов (левая часть уравнения (9) над доходами (налоги):
Обе формы совершенно равноценны, и реальная величина дефицита РД(ТНС) может быть получена из любого из написанных выражений с помощью обычной процедуры – деления на индекс цен (дефлятор) P t :
Подобная трактовка реальной величины дефицита госбюджета является традиционной, например, для США, но таит в себе некую тонкость, оборачивающуюся, как оказывается при более подробном анализе, весьма внушительными искажениями истинной картины. Причин, по существу, две: первая – это разделение финансовой структуры государства на две независимые единицы (Центральный банк и Министерство финансов, или ФРС и Казначейство); вторая – использование единого индекса цен. Первая ведет к двойному счету взаимных обязательств ЦБ и Минфина, вторая – к неверной оценке фактора инфляции.
Рафинированная трактовка бюджетного дефицита, свободная от этих недостатков, была предложена Р. Барро в упомянутом выше курсе макроэкономики. Он заметил, что при определении реальной величины дефицита естественно взять за основу его номинальную величину, задаваемую уравнением (10), но поскольку входящие в него члены относятся к разным временным периодам, то при переходе к реальным величинам их надо делить на соответствующие ценовые индексы. Таким образом, реальная величина дефицита по Барро, которую обозначим как РД(Барро), должна рассчитываться по формуле:
С другой стороны, ту же величину реального дефицита можно получить из бюджетного ограничения (9), разделив его на уровень цен P t и воспользовавшись соотношением P t / P t – 1 = 1 + π t – 1 :
Здесь важно обратить внимание на отличие реальных процентных ставок для облигаций и денег, о котором говорилось ранее: для облигаций эта ставка равна r t – 1 = (R t – 1 – π t – 1), а для денег – темпу инфляции с обратным знаком (–π t – 1 ). Соответствующая величина номинального дефицита получается простым умножением приведенного выражения на индекс цен Р t .
Сравним две версии бюджетного дефицита, представленные формулами (11) НД(ТНС) и (15) НД(Барро). В обоих случаях представлена в денежном выражении величина разности (расходы – налоги). Разница заключается лишь в методе измерения выплат процентов. По версии национальных счетов (11) по облигациям выплачивается номинальный процент P t – 1 , а по денежным сбережениям выплаты вообще отсутствуют – процент равен нулю. Напротив, по версии Барро выплаты по облигациям производятся в размере реального процента r t – 1 = (R t – 1 – π t – 1 ), а деньги приносят их держателям убытки – отрицательный процент (–π t – 1 ). Ясно, откуда происходит эта разница: по версии национальных счетов номинальный дефицит показывает, как растут со временем государственные обязательства, выраженные в денежной форме, тогда как по версии Барро он показывает, по существу, если разделить его на уровень цен P t , как изменяются эти обязательства в реальном выражении.
Чтобы пояснить отличие двух подходов, рассмотрим следующий простой пример. Предложим, что государство имеет два типа обязательств одинаковой номинальной величины – в облигациях и в форме наличных денег (напомним, что бумажные деньги – это всего лишь выдаваемые им долговые расписки), причем величина их нарастает с одинаковой скоростью – на 10% в год. Допустим, что при этом уровень цен также увеличивается с той же скоростью. В таком случае тождество национальных счетов (10) утверждает, что номинальный дефицит бюджета является положительной величиной (т.е. действительно дефицитом) и растет со скоростью 10% в год, так что, разделив его на уровень цен, мы получим некоторую постоянную положительную величину реального дефицита. Таким образом, если исходить из тождества национальных счетов, каждый год будет дефицитным, тогда как в действительности реальные государственные обязательства при это ни на йоту не изменяются.
Переходя к числовым оценкам, мы должны сравнить выражения для дефицита, получаемые по версии ТНС и по версии Барро. В качестве исходного примем соотношение (13). Если правую часть уравнения (10) разделить на уровень цен P t , то получим реальный дефицит по версии ТНС, которая отличается от правой части (10) только знаменателем второго члена: P t вместо P t – 1 . Таким образом, после несложных выкладок найдем соотношение
Как видим, разница величины дефицита зависит главным образом от уровня инфляции: чем выше инфляция, тем больше разница. Р. Барро провел сопоставление бюджетных дефицитов, рассчитанных по двум методикам. Эти данные представлены в табл. 34.
Таблица 34
Бюджетный дефицит Соединенных Штатов (в млрд. долл.)
Наиболее впечатляющим результатом корректировки бюджетного дефицита по методу Р. Барро выглядит то, что если традиционный метод по версии национальных счетов за 18 лет, начиная с 1965 г., свидетельствовал о наличии дефицита в течение 17 лет, то по новому методу дефицитными оказались только 9 лет.
Глава 14. Дефицит бюджета и источники его покрытия. Государственный и муниципальный долг
14.1. Дефицит бюджетаи источники его покрытия
Дефицит бюджета – превышение расходов над доходами соответствующего уровня. Иными слова это положение, когда при утверждении бюджетана часть расходов нет доходных источников. Однако это не означает, что источники не появятся в дальнейшем, в ходе исполнения бюджета.
Бюджетный кодекс определяет, что в случае принятия бюджета на очередной год с дефицитом федеральным законом, законом субъекта РФ или нормативным актом органа местного самоуправления утверждаются источники финансированиядефицита бюджета.
Кодекс также устанавливает предельный уровень дефицита бюджета для каждого уровня бюджетной системы.
Размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации.
Предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ связан с объемов доходови не может превышать 15 процентов объема доходов бюджета субъекта РФ без учета помощи из федерального бюджета.
Размер дефицита местного бюджета не может превышать10 процентов объема доходов местного бюджетабез учета помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.
Кроме того, кодекс содержит еще одно ограничение, согласно которому текущие расходы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований не могут превышать объемов доходов соответствующего бюджета. Следовательно, текущие расходы должны с одной стороны быть обеспечены доходами, а с другой стороны их объемы должны определяться при формировании бюджетов с учетом планируемого объема доходов.
На федеральном уровне дефицит определяется как в суммовом выражении, так и в процентах к валовому внутреннему продукту (ВВП). В последние годы федеральный бюджет утверждается без дефицита и даже с превышениемдоходов над расходами
В 2003 году федеральный бюджет утвержден по расходам в сумме 2 трлн. 345,6 млрд. рублей и по доходам в сумме 2 трлн. 417,7 млрд. рублей. Превышение доходов над расходами определено в сумме 72 млрд. 150 млн. рублей. При этом объем ВВП прогнозируется в сумме13 трлн. 50 млрд. рублей, уровень инфляция (потребительских цен) 10- 12 процентов. Превышение доходов над расходами в 2003 году планируется распределить следующим образом: 51,4 млрд. рублейнаправляется на погашение государственного долга и 20,7 млрд. рублей направляются на пополнение финансового резерва.
Финансовый резерв – это средства, аккумулируемые на погашение государственного долга в последующие годы.
На примере нашего условного субъекта РФ с численностью 800 тыс. человекпараметры бюджета примерно следующие: расходы определены в сумме 4 млрд. 643 млн. рублей, а доходы в сумме 4 млрд. 418 млн. рублей. Дефицит утвержден 224,7 млн. рублей, что составляет 15 процентов доходов бюджета без учета помощи из федерального бюджета, или 4,8 процента к общим расходам бюджета.
На примере муниципального образования рассмотрим порядок определенияпараметров возможных расходов. Собственные доходы муниципального образования – города с численность населения порядка 100 тыс. жителей составляют 320 млн. рублей. С учетом требований бюджетного кодекса дефицит не может превышать 10 процентов от доходов, т.е. составит 32 млн. рублей. Финансовая помощь из бюджетов других уровней определена в сумме 100 млн. рублей. Следовательно, расход бюджета данного муниципалитета должны быть определены в следующем размере:
Расх. = Дох. собст. + Дох. фин. пом. + Деф. =320+100+32= 452 млн. рублей.
Если объем планируемых расходов будет превышать определеннуювыше сумму местномусамоуправлению придется или сократить расходы по каким-то статьям или изыскать на муниципальном уровне дополнительные доходы.
Выше уже отмечалось, что еслибюджет принимается с дефицитом, в документе, утверждающем бюджет, должны быть определены источники его финансирования.
Для федерального бюджета определены две группыисточников финансирования дефициты: внешние и внутренние.
Внешние источники определены в следующих формах:
Государственныезаймы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;
Кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленных в иностранной валюте, привлеченные Российской Федерацией.
Внутренние источники финансирования дефицита определены следующих формах:
Кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных организаций в валюте Российской Федерации;
Государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;
Бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
Поступления от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности;
Сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;
Изменения остатков средств насчетах по учету средств федерального бюджета.
Источники финансирования дефицита бюджета субъекта РФ несколько отличаются от федерального уровня и состоят только из внутренних источников в следующих формах:
Государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;
Бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы;
Кредиты, полученные от кредитных организаций;
Поступления от продажи имущества находящегося в государственной собственности субъекта РФ;
Изменения остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.
Для муниципального уровня источники финансирования дефицита бюджета по формам практически не отличаютсяот источников, определенных для субъекта РФ:
Муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;
Кредиты, полученные от кредитных организаций;
Бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные из бюджетов других уровней;
Поступления от продажи муниципального имущества;
Изменения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.
На практике основными источниками финансирования дефицита бюджета на уровне субъекта и на уровне муниципального образования являются бюджетные ссуды и кредиты коммерческих организаций. Займы не получили широкого распространения. Продажа имущества – источник, которыйпо мере продаж имеет свойство уменьшаться и в итоге является конечным.