Любого государства. Он заключается в том, что общий объём предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объёму поступлений в бюджет. При этом под поступлениями в бюджет подразумеваются не только доходы бюджета, но и другие источники, например заимствования. Таким образом, само по себе наличие дефицита бюджета не означает несбалансированности в том случае, если достигнуто равенство между расходами и суммарной величиной бюджетных поступлений. Несбалансированный бюджет (то есть такой, где объём расходов превышает поступления) фактически нельзя назвать бюджетом, так как он заведомо нереален для исполнения.
Составление бюджета с профицитом (с превышением доходной части над расходной) также влечёт за собой отрицательные последствия. Результатом профицитного бюджета станет снижение эффективности использования бюджетных средств и, как следствие, повышение нагрузки на экономику . Следовательно, сбалансированность бюджета - основополагающее требование, предъявляемое к органам, составляющим и утверждающим бюджет.
Сбалансированный бюджет является основой нормального функционирования органов управления государства и его административно-территориальных образований. Если же хотя бы небольшая часть бюджетов дефицитна (или хотя бы возник кассовый разрыв), это может привести к задержке финансирования бюджетных учреждений , срыву сроков выполнения государственных и муниципальных заказов , возникновению проблемы неплатежей в народном хозяйстве . Идеальным вариантом был бы, конечно, полностью бездефицитный бюджет, в котором сумма расходов полностью соответствует объёму доходов. Однако в условиях реальной экономики этого добиться нелегко, а подчас невозможно. Если составление бюджета с дефицитом неизбежно, для обеспечения сбалансированности приходится привлекать источники финансирования дефицита бюджета ( ).
Для достижения сбалансированности бюджета в бюджетном планировании применяется ряд методов:
- Лимитирование бюджетных расходов, то есть установление их предельных величин для каждого бюджетного учреждения по каждому виду расходов.
- Распределение доходов между бюджетами разных уровней соответственно распределению их расходных полномочий.
- Мероприятия по максимизации бюджетных доходов, выявление дополнительных резервов на основе мониторинга деятельности бюджетных учреждений .
- Модернизация бюджетного регулирования в сфере межбюджетных отношений .
- Планирование бюджетных расходов, влекущих за собой потенциальный рост доходов за счёт стимулирования экономики и эффективного решения социальных задач.
- Соблюдение принципа экономии расходов; отказ от затрат, не являющихся необходимыми с точки зрения общественного блага.
- Использование таких форм бюджетных заимствований, которые обеспечивают наиболее надёжное и эффективное привлечение денежных средств с финансовых рынков .
Важным инструментом в деле обеспечения сбалансированности бюджета на стадии его исполнения является процедура санкционирования бюджетных расходов. Она предусматривает контроль со стороны казначейских органов за соблюдением бюджетными учреждениями установленных лимитов бюджетных обязательств. Этим достигается недопущение расходов, не предусмотренных бюджетом, а также выдерживание сроков осуществления расходов. В случае текущего снижения доходов бюджета относительно плановых величин, предусмотрен механизм сокращения и блокировки расходов бюджета. Необходимо постоянно осуществлять финансовый контроль за целевым, экономным и эффективным хозяйствованием в бюджетных учреждениях , мониторинг динамики бюджетных расходов.
Причины образования бюджетного дефицита
Причинами возникновения бюджетного дефицита могут выступать:
Проблема сокращения бюджетного дефицита весьма серьёзна по ряду причин. Во-первых, объём необходимых государственных расходов велик. Эти обязательства накапливаются десятилетиями, многие из них не подлежат сокращению, снижение других является непопулярной мерой и затрагивает интересы различных групп населения . Во-вторых, находить новые источники пополнения бюджета достаточно сложно. Рост налогов негативно сказывается на деловой активности в экономике, способствует криминализации экономики (уклонению от налогообложения , росту теневой экономики).
Классификация бюджетного дефицита
Бюджетный дефицит можно классифицировать по ряду критериев.
По характеру возникновения, бюджетный дефицит может быть случайным либо действительным . Случайный (кассовый) бюджетный дефицит как правило обусловлен временными разрывами в поступлении и расходовании средств. Случайный дефицит в основном характерен для местных бюджетов , так как они в большей степени зависят от одного источника финансирования. Действительный дефицит объясняется невосполняемым отставанием роста доходов бюджета от роста расходов. Действительный дефицит закладывается в законе о бюджете на финансовый год в качестве предельной величины, но может оказаться выше или ниже в процессе исполнения бюджета.
По продолжительности, бюджетный дефицит может быть хроническим или временным . Хронический дефицит повторяется в бюджете из года в год. Чаще всего хронический дефицит является следствием продолжительного экономического кризиса . Временный дефицит может длиться в течение не столь долгого срока. Он является не столь опасным для экономики и возникает в силу случайных колебаний доходов и расходов. Проблема заключается в том, что временный дефицит, при неумелом управлении также может перерасти в хронический.
По отношению к плану бюджетный дефицит может быть плановым то есть предусмотренным законодательным актом о бюджете или внеплановым , объясняющимся непредвиденным ростом расходов или резким сокращением доходов.
С учетом расходов по обслуживанию государственного долга , бюджетный дефицит может быть первичным либо вторичным . Первичный дефицит это чистое превышение расходов бюджета над доходами. Вторичный бюджетный дефицит не подразумевает превышения расходов над доходами, но объясняется наличием дополнительных расходов на процентное обслуживание уже существующего бюджетного долга.
В мировой практике также различают следующие виды дефицита госбюджета:
- циклический дефицит - спад деловой активности и сокращение налоговых поступлений.
- структурный дефицит - положительное либо отрицательное сальдо бюджета при наличии естественного уровня безработицы , при наличии естественного уровня ВВП , при ставках налога и трансфертных платежей, определенных законодательством . Такой дефицит является результатом дискреционной фискальной политики .
Меры по управлению бюджетным дефицитом
В целях облегчения последствий бюджетного дефицита для экономики страны может быть предпринят ряд мер по управлению бюджетным дефицитом.
- Эмиссионное . Бюджетный дефицит может быть уменьшен или даже полностью покрыт за счёт выпуска дополнительных денег . Такая мера провоцирует инфляцию , которая обесценивает внутренний долг и фактически удешевляет его обслуживание. Если темпы инфляции достаточно высоки, процентные ставки по государственным ценным бумагам могут даже стать отрицательными . Тем не менее, высокая инфляция, перерастающая в гиперинфляцию , крайне вредна для экономики государства, приводя к деградации денежной системы, обесцениванию сбережений населения, экономическому спаду. Помимо этого, в условиях инфляции государство вынуждено каждый новый выпуск государственных ценных бумаг обуславливать более высокой процентной ставкой, а также вводить ценные бумаги с плавающей процентной ставкой . Это в значительной мере нивелирует выгоду эмиссионного покрытия бюджетного дефицита.
- Налоговое покрытие бюджетного дефицита . Введение дополнительных налогов и увеличение ставок существующих налогов в краткосрочной перспективе позволяет наполнить бюджет. Однако такая мера в дальнейшем может привести к невыгодности инвестиций и предпринимательской активности, а следовательно к сокращению производства и переходу части экономики в теневой сектор . Таким образом, налоговое покрытие бюджетного дефицита даёт лишь краткий эффект, в последующем уменьшая доходы бюджета в связи уменьшением налогооблагаемой базы .
- Секвестирование бюджета . Представляет собой пропорциональное снижение всех расходных статей бюджета на определённую долю. Применяется с момента ввода и до конца бюджетного года. В рамках секвестирования возможно наличие ряда защищённых расходных статей, перечень которых определяется высшими органами власти. Ряд статей (таких, например, как обслуживание внешнего долга) секвестировать невозможно.
Финансирование бюджетного дефицита
Различают два вида финансирования бюджетного дефицита - денежное и долговое.
Денежное финансирование означает, что для покрытия бюджетного дефицита правительство получает кредиты центрального банка . Фактически это подразумевает выпуск в обращение (эмиссию) дополнительных денежных средств. Такое финансирование используется лишь в крайних случаях, так как его использование влечет за собой весьма негативные последствия для экономики. В результате реализации такого инструмента денежная масса национальной валюты увеличивается на величину, не обеспеченную товарами и услугами . Как следствие растет инфляция , нарушается нормальный механизм ценообразования , что в итоге влечет за собой падение курса национальной валюты . Помимо этого, отрицательным следствием раскручивания инфляции может стать проявление «эффекта Танзи ». Суть этого явления заключается в том, что налогоплательщики начинают сознательно оттягивать уплату налогов в государственный бюджет. За время отсрочки деньги частично обесцениваются, фактическая налоговая нагрузка снижается, что в свою очередь опять же уменьшает доходы бюджета и усугубляет бюджетный дефицит. Таким образом, финансовая система страны расшатывается всё больше.
Поэтому законодательство многих стран накладывает жесткие ограничения на использование такого метода финансирования бюджетных дефицитов. В ряде стран кредитование правительства центральным банком запрещено. По бюджетному кодексу Российской Федерации в настоящее время в России денежное финансирование дефицитов бюджетов также запрещено.
Долговое финансирование осуществляется путём выпуска доходных государственных обязательств , которые размещаются и свободно обращаются на фондовом рынке , а по истечении определенного срока погашаются государством. Поскольку деньги для покрытия бюджетного дефицита занимаются на рынке, прироста денежной массы не происходит.
Таким образом, различаются следующие источники долгового финансирования дефицитов:
- Кредиты банков и небанковских кредитных организаций.
- Кредиты иностранных государств, международных финансовых организаций.
- Государственные займы, осуществляемые путём выпуска ценных бумаг от имени государства.
- Бюджетные кредиты, получаемые от других уровней бюджетной системы (как правило от вышестоящих нижестоящим).
- Поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности:
- акции и доли участия в предприятиях,
- земельные участки и объекты природопользования,
- государственные запасы драгоценных металлов и драгоценных камней .
Преимущество долгового финансирования очевидно. Однако существуют и негативные стороны государственного заимствования. Выпущенные государством ценные бумаги обычно рассматриваются участниками фондового рынка как весьма надёжные. Приобретая государственные обязательства, владельцы капитала сокращают таким образом инвестиции в реальный сектор экономики. Это влечёт снижение предпринимательской активности, ставя под вопрос перспективы экономического роста.
Источники финансирования дефицита бюджета
Для финансирования дефицита бюджета используются различные источники, которые делятся на внутренние и внешние.
Внутренние источники
Финансирование дефицита за счет внутренних источников включает:
- государственных ценных бумаг , номинированных в национальной валюте;
- бюджетные кредиты;
- кредиты , предоставленные кредитными организациями , международными финансовыми организациями ;
- иные источники внутреннего финансирования дефицита бюджета:
- поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности государства или региона;
- поступления от реализации государственных/региональных/муниципальных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней ;
- курсовая разница по средствам бюджета;
- прочие источники внутреннего финансирования дефицита бюджета.
Внешние источники
В состав источников внешнего финансирования дефицита бюджета включаются:
- средства, поступившие от размещения государственных займов , которые осуществляются путём выпуска государственных ценных бумаг от имени государства или соответствующего региона, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте ;
- кредиты иностранных государств, международных финансовых организаций , иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц в иностранной валюте, включая целевые иностранные кредиты (заимствования);
- кредиты кредитных организаций в иностранной валюте.
- прочие источники внешнего финансирования дефицита бюджета.
Правительство любой страны стремится к уравнению доходной и расходной части государственного бюджета. Соответствие доходной и расходной статей бюджета называется «балансом дохода».
На практике же расходная часть обычно превышает доходную часть. Образование бюджетного дефицита объясняется несколькими причинами, среди которых можно выделить:
- - спад производства страны;
- - завышенные издержки на реализации принятых социальных программ;
- - завышенные затраты на оборону;
- - увеличение доли «теневого» сектора экономики;
- - рост предельных издержек общественного производства.
Особое внимание уделяют спаду производства и росту «теневого» сектора. Обе причины приводят к уменьшению налогооблагаемой базы. При спаде производства происходит уменьшение прибыли и, как следствие, уменьшаются поступления в бюджет страны.
В итоге план поступления в бюджет не выполняется. В случае с теневой экономикой предприятия вообще перестают платить налоги. «Серые» фирмы нигде не числятся в налоговой и, следовательно, никаких налогов они не платят.
Дефицит бюджета сам по себе не может быть чрезвычайно негативным для развития экономики страны и динамики жизненного уровня населения. Даже экономически развитые страны (страны ЕС, США) в тяжелые периоды, как правило, имеют дефицитный бюджет от 10 до 30%. Зависит всё от причин возникновения дефицитного бюджета и направлений расходов государственных денежных средств. В случае, если денежные средства, которые составляют превышение расходов над доходами, направляются на развитие экономики, используются для развития приоритетных отраслей, т. е., используются эффективно, то в будущем рост производства и прибыли в них с лихвой возместят произведенные затраты и общество в целом от такого дефицита только выиграет.
Если же государство не имеет четкой программы экономического развития страны, а превышение расходов над доходами допускает с целью латания «финансовых дыр», то бюджетный дефицит приведет к росту негативных моментов в развитии экономики, главным из которых является усиление инфляционных процессов.
Дефицит бюджета продолжает линейку негативных экономических категорий, таких как инфляция, кризис, безработица, банкротство. Но в тоже время эти экономические категории являются неотъемлемыми элементами экономической системы стран. Без них система не способна к самодвижению и поступательному развитию.
Дефицит бюджета может быть связан с необходимостью вложения крупных государственных финансовых средств в развитие экономики, и тогда он не является отражением кризисного течения общественных процессов, скорее становится отражением стремления правительства обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного воспроизводства.
Чтобы покрыть дефицит бюджета, правительство в основном обращается за помощью в кредитах к Центральному Банку РФ и государственным займам. В итоге образуется и постепенно растет государственный долг. Так как государственные облигации и кредит являются "долговыми обязательствами правительства".
Если такими способами постоянно государство покрывает дефицит, то рост государственного займа может привести к банкротству страны. Плюс ко всему, рост долга государства является ярким свидетельством полного безразличия правительства к судьбе молодого поколения, так как им придется рассчитываться за нынешние долги государства.
Существует три традиционных способа покрытия дефицита бюджета:
- - выпуск госзаймов;
- - ужесточение налогообложения;
- - производство денег, или "сеньораж", т. е., печатание денег.
В настоящее время "сеньораж" - не просто печатание денежной наличности, т. к., в противном случае это вызывает инфляцию.
Нынешний "сеньораж" выражается в резервах коммерческих банков, концентрирующиеся в Центральном Банке РФ и могут быть оприходованы на покрытие дефицита бюджета государства. Однако политика ЦБ, направленная на рост величины резервов денежных средств, поступающих к нему из коммерческих банков, вызывает недовольство последних, ослабляет их финансовое положение и усиливает противоречия внутри финансовой системы страны. В мировой практике используются четыре основных способа решения проблемы дефицита бюджета:
- 1. Сокращение бюджетных расходов;
- 2. Изыскание источников дополнительных доходов;
- 3. Выпуск (эмиссия) необеспеченных денег, используемых для финансирования государственных расходов;
- 4. Предоставление в кредит денег граждан, банков, хозяйственных организаций, других государств и иностранных государственных организаций.
Сокращение бюджетных расходов. Теоретически самый простой путь преодоления бюджетного дефицита, на практике - самый болезненный. Сокращение социальных программ, пособий и трансфертов ведет к росту напряженности в социуме и подрывает его политическую стабильность. Поэтому на такой шаг государство идет в самую последнюю очередь, в случае, если не удается реализовать остальные три способа преодоления дефицита бюджета.
Изыскание источников дополнительных доходов. Привлечение в бюджет дополнительных доходов - самый эффективный способ.
Но на практике решить такую задачу крайне трудно. Конечно, можно пытаться повышать налоги или пошлины. Но этот путь опасный. Экономическая наука давно обнаружила: чрезмерное повышение налогового бремени ведет не к росту, а к сокращению налоговых доходов государства.
Причин тому две:
- - люди теряют интерес к труду, если слишком большая доля их заработков отбирается государством;
- - люди начинают прятать свои доходы от налогообложения, и тогда в стране быстро развивается «теневая экономика», а хозяйственные отношения сильно криминализируются.
Такую картину хорошо иллюстрирует график американского экономиста Артура Лаффера и получивший в его честь название кривой Лаффера (рис. 1).
Рис. 1. - Кривая Лаффера - модель налоговой политики:
Прямая на графике показывает, как росла бы абсолютная сумма налоговых поступлений в бюджет при увеличении ставок налогообложения, если бы людям и фирмам был безразличен их размер. Но поскольку на самом деле величина этой ставки крайне интересует всех налогоплательщиков, такого роста доходов бюджета в жизни никогда и не бывает. Напротив - и именно это показывает кривая Лаффера, - за определенной гранью рост ставки налогообложения приводит уже не к росту, а к снижению абсолютной величины поступлений средств в бюджет.
Если ни какие меры со стороны правительства в области налогообложения не приносят роста государственных доходов, тогда требования к государству дать деньги загоняют его в угол, и тогда избирается самый опасный способ покрытия своих расходов - эмиссионный.
Эмиссия. Легкий но опасный способ пополнения бюджета государства: выпуск денег сверх реальных потребностей экономики. Государству нетяжело напечатать дополнительные денежные знаки и выплатить ими повышенную зарплату своим госслужащим. Но такой способ покрытия бюджетного дефицита в скором времени порождает еще худшую экономическую ситуацию.
Причина проста - общенациональный рынок немедленно определяет истинную цену этим деньгам. На их появление он реагирует скачком цен или исчезновением товаров с прилавков. Поэтому выигрыш бюджета от избыточной эмиссии денег оказывается недолговечным. Тем более, мировой опыт гласит: бюджет всегда проигрывает гонку с инфляцией. Ведь его затраты растут быстрее, чем суммы налоговых поступлений.
Предоставление денег в кредит. Подобно гражданину или хозяйственной организации, государство при нехватке денег может их одолжить, чтобы бюджетное неравенство превратилось в тождество, то есть:
Государство может взять заем у собственного (государственного) банка. Кроме того, изымая деньги из Центрального Банка, правительство теряет те доходы, которые оно как владелец этого банка могло бы получить. Формы одалживания могут быть самыми разными, на чаще всего путем продажи государственных ценных бумаг. Государственные ценные бумаги - это обязательства государства вернуть одолженную сумму плюс процент за использование этих денег.
Предоставление денег в кредит решает одну проблему и затем немедленно рождает другую - необходимость завтра добыть деньги для расплаты по долгам. Заимствование денег рождает государственный долг.
Государственный долг - сумма ссуд, которые были взяты государственными органами и еще не возвращенные кредиторам. Делятся на два вида: внутренний и внешний.
Любой из этих путей не сулит радости ни руководству страны, ни гражданам. Предотвратить такую ситуацию можно только проведением очень тщательно продуманной и последовательной государственной финансовой политики.
В процессе принятия и исполнения бюджета большое значение приобретает сбалансированность доходов и расходов. Если доходы превышают расходы, то возникает профицит. Но чаще всего расходы превышают доходы. В таком случае возникает дефицит.
Дефицит бюджета обусловлен разными причинами. В одних случаях государство может сознательно идти на увеличение дефицита бюджета. В частности, в целях стимулирования экономической активности и совокупного спроса в период спада производства правительство может принять специальные решения, направленные на увеличение уровня занятости (например, финансирование программ по созданию новых рабочих мест) или существенно снизить налоги. В итоге увеличиваются расходы бюджета или снижаются его доходы, возникает дефицит. Но этот дефицит сознательно создан государством. Такой дефицит называется структурным дефицитом.
В отличие от структурного циклический дефицит в меньшей степени зависит от сознательной бюджетно-налоговой политики государства. Он обусловлен общим спадом производства, который происходит на стадии кризиса и является результатом циклического развития экономики. В условиях спада производства снижаются налоги, доходы государства, а значит, возникает дефицит.
Выделяют также активный и пассивный дефициты. Активный дефицит возникает в результате превышения расходов над доходами, а пассивный - в результате снижения налоговых ставок и прочих поступлений, что является следствием замедления темпов экономического роста, недоплат и т.п.
Различают краткосрочную и долгосрочную несбалансированность бюджета. Несбалансированность имеет краткосрочный характер, если превышение расходов над доходами ограничивается рамками одного финансового года и является отражением изменений макроэкономической ситуации по сравнению с той, в которой составлялся бюджет. Это происходит главным образом из-за отсутствия необходимого опыта макроэкономического прогнозирования, недостаточного учета возможного изменения целого ряда обстоятельств. Например, сокращение объемов поступлений в бюджет может произойти в результате падения экспортных цен, сокращения объемов производства ниже предусмотренного уровня, сдвигов в структуре спроса на изготавливаемую продукцию и снижение ее конкурентоспособности. Увеличение дефицита государственного бюджета может быть также вызвано неожиданно резким ростом государственных расходов в связи с ростом уровня инфляции сверх предусмотренной величины, расширением трансфертных платежей в сочетании с введением налоговых льгот, что является весьма популярной мерой перед очередными выборами.
Долгосрочная несбалансированность бюджета связана с увеличением разрыва между государственными расходами и доходами на протяжении ряда лет и обусловлена причинами, которые носят более устойчивый характер. Так, в большинстве развитых стран на протяжении последних 15 лет наблюдается устойчивая тенденция к росту дефицита национальных бюджетов. Это обусловлено следующими факторами:
- 1) увеличение числа социальных выплат, а значит, социальной нагрузки на бюджет;
- 2) неблагоприятная демографическая ситуация, связанная со старением населения, в результате чего увеличиваются расходы на выплату пенсий, ассигнования на здравоохранение и т.п.;
- 3) либерализация налогового законодательства и как следствие этого снижение величины налоговых ставок (без соответствующей корректировки государственных расходов);
- 4) возрастание объема внешней задолженности.
В целом состояние государственного бюджета определяется тремя основными факторами:
- 1) долгосрочной тенденцией в динамике налоговых поступлений и государственных расходов;
- 2) стадией экономического цикла, в которой находится экономика в рассматриваемый период;
- 3) текущей политикой государства в области бюджетных расходов и доходов.
Очень часто, особенно в нашей стране и в других странах, происходит искусственное либо завышение, либо занижение истинной величины бюджетного дефицита.
Так, искусственное занижение дефицита бюджета может осуществляться с помощью следующих инструментов:
- 1) «налоговой амнистии», которая позволяет налогоплательщикам, ранее уклонявшимся от уплаты налогов, внести за один раз всю сумму, равную определенной части общего налогового сбора;
- 2) мероприятий по сбору просроченных налоговых платежей;
- 3) введения временных или добавленных налогов;
- 4) отсрочек выплат заработной платы работникам государственного сектора;
- 5) отсрочки обязательной индексации заработной платы в соответствии с динамикой уровня инфляции;
- 6) распродажи государственных активов;
- 7) наличия скрытого дефицита, обусловленного квазибюджет-ными расходами. К числу последних относят централизованные кредиты, предоставляемые на льготных условиях Центральным банком. Кроме того, Центральный банк может финансировать отдельные операции, связанные с госдолгом, покрывать убытки от мероприятий по стабилизации обменного курса валюты, рефинансировать сельское хозяйство и т.п. В результате этого растут убытки ЦБ и усиливается инфляция, а дефицит не растет.
Искусственное завышение размеров дефицита государственного бюджета может происходить в результате следующих обстоятельств. Во-первых, при оценке величины государственных расходов не всегда учитывается амортизация в государственном секторе экономики. Во-вторых, важной статьей государственных расходов является обслуживание государственного долга. Однако очень часто величина процентных выплат по долгу завышается за счет инфляционных выплат. При высоких темпах инфляции, когда различия в динамике номинальных и реальных процентных ставок весьма значительны, это завышение государственных расходов может быть весьма существенным. Возможны даже ситуации, когда номинальный (официальный) дефицит и государственный долг растут, а реальный дефицит и долг снижаются, что существенно затрудняет оценку проводимой правительством политики. Поэтому при измерении бюджетного дефицита обязательно необходима поправка на инфляцию. С учетом этой поправки определяют реальный бюджетный дефицит, который представляет собой разницу между номинальным дефицитом и величиной процента по государственному долгу, умноженной на темп инфляции. Общий дефицит бюджета за вычетом инфляционной части процентных платежей представляет собой операционный дефицит.
Считается, что само по себе наличие дефицита бюджета еще не является сигналом экономического неблагополучия. Очень часто
дефицит рассматривается как важный инструмент экономической политики государства, прежде всего макроэкономического регулирования. Умелое обращение с этим инструментом позволяет государству решить достаточно широкий круг экономических и социальных проблем. Однако необходимо иметь в виду, что длительная несбалансированность бюджета может оказывать негативное воздействие на размеры совокупного спроса и доходы, уровень цен, состояние платежного баланса. Поэтому стратегической целью для любого государства, безусловно, является сбалансированный бюджет.
Существуют разные представления о том, как и на протяжении какого времени следует добиваться сбалансированности бюджета. Так, согласно теории ежегодно балансируемого бюджета, которая была широко распространена в качестве теоретической основы государственной политики большинства развитых стран до 30-х гг. XX в., следует добиваться равенства доходов и расходов государства ежегодно. Это, по мнению сторонников данной теории, позволяет национальным правительствам проводить более ответственную политику. Государство живет по средствам, не накапливает долги, не провоцирует инфляцию. Если происходит снижение доходов, то государство должно либо увеличивать налоги, либо снижать расходы. В условиях, когда увеличиваются денежные доходы, государство должно действовать прямо противоположно, т.е. снижать налоги либо увеличивать расходы. В настоящее время этой теории на практике придерживаются ограниченное число стран, главным образом страны с развивающейся и переходной экономикой.
В большинстве развитых стран широкое распространение в практике государственного регулирования экономики получила теория циклического балансирования бюджета. Основы этой теории были заложены Дж. Кейнсом в 30-е гг. Именно кейнсианская теория отвергла необходимость ежегодно сбалансированного бюджета. Она фактически легализовала бюджетные дефициты для стимулирования экономики. Суть теории циклического балансирования бюджета состоит в том, что во время экономического спада для стимулирования экономического роста государство обязано сократить налоги и увеличить расходы. Государство должно компенсировать резкое падение спроса и воспрепятствовать уменьшению государственных расходов. При этом неизбежно возникнет дефицит бюджета. В течение фазы экономического подъема государство рассчитывается по долгам за счет повышенных ставок налогообложения или за счет увеличения налоговых поступлений вновь заработавших предприятий. Таким образом, к концу экономического цикла бюджет становится сбалансированным. Балансирование осуществляется на протяжении цикла: избыток бюджетных средств в фазе подъема компенсирует бюджетный дефицит в фазе кризиса.
При этом большая роль отводится «встроенным стабилизаторам» (прогрессивная система налогообложения, трансфертные платежи государства - социальные выплаты, пособия по безработице и др.). С их помощью размер совокупного спроса способен автоматически снижаться или расширяться в зависимости от фазы цикла в противоположном движению конъюнктуры направлении. Например, при спаде деловой активности в результате снижения совокупного дохода происходит автоматическое сокращение налоговых поступлений и увеличение определенных видов трансфертных платежей, что приводит к образованию циклического дефицита и частично компенсирует сокращение совокупного спроса. В условиях подъема экономики происходит обратное - увеличиваются налоговые платежи, сокращаются трансфертные платежи.
В рамках многих современных теорий, в частности теории компенсирующегося бюджета, считается невозможным, да и не нужным добиваться его сбалансированности. Если учитывать, что в современных условиях действуют устойчивые факторы, увеличивающие дефицит бюджета, то необходимо более полно использовать государственный кредит как законный источник доходов бюджета. Именно государственный кредит, по мнению представителей этой теории, способен не только компенсировать разрыв доходов и расходов, но и притянуть на себя излишнюю часть сбережений и инвестировать ее в экономику.
В большинстве стран с развитой рыночной экономикой правительство стремится балансировать бюджет в более долгосрочной перспективе - на циклической или функциональной основе. В условиях неустойчивой экономики, когда ситуация в целом менее предсказуема, правительство вынуждено ежегодно балансировать бюджет. Поэтому не случайно в Бюджетном кодексе РФ отмечается, что федеральный, региональный или местный бюджет не могут быть приняты с профицитом или дефицитом, должна осуществляться ежегодная балансировка бюджета. Это, конечно, менее эффективный способ, поскольку он ведет к снижению степени встроенной стабильности экономики, вызывает частые колебания налоговых ставок, снижает инвестиционную активность, а также эффективность распределения доходов. Однако в некоторой степени он оправдан, поскольку в условиях неустойчивой экономики ситуация является менее предсказуемой.
В России в соответствии с Бюджетным кодексом РФ Государственная Дума может принять только сбалансированный бюджет. Поэтому наряду с доходными статьями федеральный бюджет должен включать дефицит в качестве балансирующей статьи. В то же время в расходной части бюджета выделяется специальная статья «Расходы по обслуживанию и погашению государственного долга». Этим российская бюджетная практика отличается, например, от американской. В США бюджет может приниматься с дефицитом, т.е. он изначально не является сбалансированным. При этом источники погашения долга, так же как и доходы по выданным кредитам, поступающие в счет погашения долга, вынесены за рамки бюджета.
В России в случае, если обнаруживается профицит, необходимо:
- сократить привлечение доходов от продажи государственной или муниципальной собственности (для федерального бюджета - сократить привлечение доходов от реализации государственных запасов и резервов);
- предусмотреть направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств;
- увеличить расходы бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней;
- сократить налоговые доходы.
Существует такое понятие, как первичный профицит, который означает превышение доходов над расходами без учета расходов на обслуживание государственного долга.
В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом необходимо определить источники финансирования дефицита бюджета.
Источники финансирования дефицита различаются по уровням бюджетной системы. Так, источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются:
- 1) внутренние источники:
- кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте
- государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
- поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;
- поступления от приватизации организаций, находящихся в государственной собственности;
- поступления от продажи государством принадлежащих ему акций организаций;
- поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней;
- 2) внешние источники:
- государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
- кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставляемые в иностранной валюте.
Источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ и местного бюджета могут быть только внутренние источники. До 2001 г. для покрытия дефицита бюджетов субъекты РФ и муниципалитеты имели право привлекать внешние займы. Но это негативно отразилось на общей величине государственного долга. Так, после 1997 г., когда регионы впервые получили право самостоятельного размещения внешних займов (до этого внешние заимствования могли осуществляться ими только в случае принятия специального указа Президента), только за один 1998 г. четырьмя крупнейшими регионами - Москвой, Санкт-Петербургом, Свердловской и Нижегородской областями - было размещено еврооблигаций на 1,2 млрд долл. В последующие годы намечалось размещение новых внешних займов более чем 10 регионами на сумму свыше 3,5 млрд долл. Таким образом, за относительно небольшой срок суммы задолженности регионов настолько возросли, а реальные возможности их погасить были столь малы, что было принято решение о запрещении субъектам РФ и муниципалитетам самостоятельно заниматься внешними заимствованиями.
Для финансирования дефицита бюджета субъекты РФ и муниципальные образования могут привлекать только внутренние источники в следующих формах:
- государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ или муниципального образования;
- бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
- кредиты, полученные от кредитных организаций;
- поступления от продажи имущества, находящегося в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности;
- поступления от приватизации организаций, находящихся в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности. Бюджетным кодексом РФ установлены предельные размеры
дефицита бюджетов разных уровней. Так, размер дефицита федерального бюджета на очередной финансовый год не должен превышать размер нефтегазового дефицита федерального бюджета.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 96) существует такое понятие, как ненефтегазовый дефицит федерального бюджета. Он представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году.
Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета не может превышать 4,7% прогнозируемого в соответствующем финансовом году валового внутреннего продукта, указанного в Федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета финансируется за счет нефтегазового трансферта и источников финансирования дефицита федерального бюджета.
Размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 15% объема доходов его бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета. Исключение составляют субъекты Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов (за исключением субвенций и субсидий из Инвестиционного фонда РФ). Для таких субъектов размер дефицита не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов без учета размера финансовой помощи.
Если в законе о бюджете субъекта Федерации утвержден размер поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности субъекта РФ, а также снижение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ, в том числе средств Резервного фонда субъекта РФ, дефицит субъекта РФ может превысить установленные ограничения в пределах суммы указанных поступлений и снижения остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.
Размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального и регионального бюджетов.
Исключение составляют муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70% объема собственных доходов (за исключением субвенций и субсидий из Инвестиционного фонда РФ). Для таких муниципальных образований размер дефицита не должен превышать 5% утвержденного общего годового объема доходов без учета размера финансовой помощи.
Если в законе о бюджете муниципального образования утвержден размер поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципального образования, а также снижение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета, дефицит муниципального образования может превысить установленные ограничения в пределах суммы указанных поступлений и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.
Причем поступления из источников финансирования дефицита местного бюджета могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение муниципального долга.
Если в качестве источника сокращения дефицита регионального или местного бюджетов рассматривается продажа имущества, то, согласно Бюджетному кодексу РФ, предельный размер дефицита соответствующих бюджетов может превышать указанные ограничения, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.
Если расходы государственного бюджета превышают его доходы, образуется бюджетный дефицит.
Каким образом образуется дефицит? Он возможен, когда государство расходует деньги, надеясь получить их и компенсировать расходы по мере налоговых поступлений. Но если налоговые платежи поступают в меньших размерах по сравнению с надеждами правительства, то в стране образуется бюджетный дефицит.
Основными причинами дефицита бюджета являются войны, расходы на военные цели в мирное время, а также спады, стагнация и периоды депрессии производства. Неэффективная экономика испытывает трудности. Доходы падают, а вместе с ними и налоговые поступления. В период спада растет безработица, растут расходы на выплаты пособий по безработице, что усугубляет дефицит государственного бюджета. Дефицит может возникнуть и по причине просчетов в руководстве народным хозяйством. Кроме того, правительства могут его создать сознательно, предполагая, что увеличение государственных расходов увеличит совокупный спрос, а через него и совокупное предложение, обеспечив толчок для экономического роста.
При образовании дефицита государственного бюджета возникают проблемы его покрытия с наименьшими потерями для экономики. Есть несколько путей.
- 1. Сокращение расходов госбюджета. Этот путь не всегда выполним, так как уменьшение государственных закупок лишает поставщиков доходов. Они не имеют возможности развивать свое хозяйство, что усиливает стагнацию в экономике. А сокращение социальных программ в период, когда население нуждается в большей поддержке, провоцирует социальную напряженность и ведет к сокращению совокупного спроса, что, в свою очередь, тормозит рост производства.
- 2. Увеличение налогового бремени. Данный путь приведет к уменьшению инвестиций и потребления. Сокращается емкость рынка и тормозится экономический рост.
- 3. Превращение дефицита бюджета в государственный долг. Это происходит за счет
:
- o обращения государства за кредитом к национальным банкам;
- o выпуска государственных ценных бумаг - облигаций, которые представляют обязательства государства выплатить сумму заимствований денег у населения с процентами;
- o превращения кредита во внешний долг при получении его от иностранных государств.
Экономические последствия бюджетного дефицита. Когда государство прибегает к заимствованию на внутреннем рынке, образуется внутренний государственный долг. При использовании заимствований на мировом денежном рынке образуется внешний государственный долг. Влияние внутреннего и внешнего заимствований на величину финансовых ресурсов страны и рост экономической активности различно.
Рассмотрим последствия покрытия бюджетного дефицита за счет банковских кредитов. Обращение к банковским структурам внутри страны за кредитом существенно меняет состояние денежного рынка, ведя к увеличению спроса на деньги и, как следствие, к росту процентных ставок, т.е. к удорожанию кредита. Предприниматели, прибегнув к более дорогому кредиту, пытаются компенсировать удорожание издержек ростом отпускных цен, провоцируя инфляцию. В то же время дорогой кредит угнетает инвестиции, ибо для многих они становятся недоступными. В результате в долгосрочном периоде бюджетный дефицит ведет к падению производства и росту инфляции, что сокращает возможности роста ВВП.
Формой внутреннего долга наряду с обязательствами перед отечественными банками являются займы денег государством у населения. Кейнсианские программы рекомендуют эти средства использовать при спаде для стимулирования частного инвестиционного спроса. Однако тот частный сектор, что остался за пределами государственных вливаний в экономику, может столкнуться с ухудшением условий производства. Рынок государственных обязательств, из которого правительство черпает ресурсы для своих закупок, уводит свободные деньги из банков. Это уменьшает их кредитные ресурсы и ведет к удорожанию кредита и, следовательно, к сокращению возможностей инвестирования.
По долговым обязательствам государства приходится выплачивать проценты. Когда государство не имеет возможностей для таких выплат, оно свой долг рефинансирует. Это значит, что оно прибегает к новым займам дня выплат по старым обязательствам. В результате образуется финансовая пирамида, которая может расшатать хозяйственную конъюнктуру.
Таким образом, схемы негативных эффектов последствий внутреннего долга как перед банками, так и перед населением имеют много общего. Такой долг изымает свободные ресурсы и тем самым ведет к удорожанию кредита.
В краткосрочном периоде центральный банк может осуществить хозяйственный маневр для восполнения недостающих инвестиций. Он использует для этой цели два рычага: новый заем и проведение политики дешевых денег за счет снижения учетной ставки. Таким образом, проблема нехватки финансовых ресурсов отодвигается на потом.
Постоянное использование займов для покрытия дефицита государственного бюджета ведет к падению эффективности подобного хозяйственного маневра. Это происходит в связи с возрастанием средств по обслуживанию государственного долга, исчерпанием свободных сбережений населения, что создает серьезные препятствия для частных инвестиций.
При обращении к внешнему долгу по истечении срока кредита происходит утечка национального дохода за границу, так как кредит надо возвращать и выплачивать по нему проценты. Внешняя задолженность у международных финансовых институтов (МВФ и др.) приводит к потере финансовой самостоятельности страны. Международные институты предъявляют жесткие требования к сокращению государственных расходов и увеличению налогового бремени. Это условия они предъявляют при выдаче каждого транша кредитных поступлений. Такие меры еще больше углубляют стагнацию в экономике, а запрет на стимулирование отечественного производителя не позволяет активизировать экономический рост в стране. С такими требованиями международных кредиторов Россия сталкивалась в 1990-е годы. Кроме того, внешние заимствования вызывают сложности и в сохранении устойчивости национальной валюты.
Критический размер бюджетного дефицита и государственного долга. Современные концепции экономической теории рассматривают дефицит государственного бюджета как опасное явление, когда он принимает критическое значение. В странах ЕС на основе Маастрихтских соглашений допустимым является уровень бюджетного дефицита до 3% ВВП. В стабильно развивающихся экономиках бюджетный дефицит не должен превышать 10% расходов бюджета. Итак, бюджетный дефицит допустим в пределах 2-3% ВВП и 10% расходов бюджета. Но сейчас многие страны ЕС превысили эту планку. Они ставят вопрос о повышении ее уровня. Аргументы, которые они приводят, связаны с угрозами сокращения государственных расходов и роста налогового бремени, что ухудшит деловую активность.
При дефиците государственного бюджета образуется государственный долг. Он также имеет критический уровень. По условиям Маастрихтских соглашений для вхождения в систему единой европейской валюты государственный долг в процентах к ВВП не должен превышать 60%. Однако многие страны в середине 1990-х годов эту планку перешагнули. Сегодня все больше экономическая наука склоняется к мнению, что государственный долг в абсолютных суммах может одновременно возрастать при росте ВВП и даже может его опережать. Но если государственный долг превышает ВВП в 2,5 раза, то образуется так называемая долговая ловушка. Это понятие соответствует ситуации, когда страна все свои ресурсы вынуждена тратить на выплату долга и процентов по нему в ущерб развитию собственной национальной экономики.
Критический размер государственного долга определяется и направлением использования заемных средств. Принципиально важно разграничение этих средств на покрытие нужд текущего потребления и на инвестирование производства. Когда заимствования идут на покрытие текущих затрат, заемные средства проедаются и ведут к увеличению государственного долга и расходов на выплату процентов. Расходы на повышение потребления населения улучшают его жизненный уровень, но не создают источников погашения займов. Иная ситуация складывается, когда заемные средства направляются на инвестиционные нужды. Построенные объекты и вложенные средства начинают приносить доходы, увеличивая ВВП и поступления в бюджет. За счет возросших активов общество получает возможность погашать долг. Учитывая разное воздействие направлений покрытия государственного долга, Германия законодательно ввела запрет использовать его на текущее потребление (ст. 115 Конституции). Там заемные средства разрешается тратить только на инвестиции и на борьбу с рецессиями, а не на цели потребления.
Во многих странах сформировалось "золотое правило" государственных финансов. Оно состоит в том, что заемные средства государства должны уравновешивать увеличение государственных активов, приносящих доход. В России действует похожее мерило допустимого уровня государственных заимствований. Считается, что дефицит бюджета в процентах к ВВП не должен превышать долю валового накопления основного капитала в ВВП.
Внешний долг погашается валютой той страны, которая дала кредитные средства. Поэтому внешние заимствования соизмеряются с притоком валютных средств, которые дает внешнеторговая деятельность. В международной практике считается, что платежи по внешним обязательствам не должны превышать 20-30% внешнеторгового оборота. Превышение этой планки чревато формированием долговой ловушки, когда страна свой прирост ВВП вынуждена тратить исключительно на покрытие внешнего долга, лишая себя источников развития.
Государственный долг позволяет улучшить хозяйственную ситуацию на данный момент времени, но создают проблемы в будущем. Если поступления новых денежных ресурсов не могут перекрыть негативные эффекты сокращения инвестиций, то наращивание государственного долга со временем приведет к исчерпанию возможности сокращать государственные расходы, увеличивать налоговую нагрузку и рефинансировать свой долг. Тогда государственный долг станет покрываться только за счет печатного станка. В слабой экономике это даст толчок для гиперинфляции. В России нарастание государственного долга не только провоцировало инфляцию, но и привело к обесценению национальной валюты (в августе 1998 г.).
Помимо экономических последствий бюджетный дефицит и связанный с ним государственный долг ведут к негативным социальным последствиям. Среди них можно отметить усиление дифференциации населения, а также переложение нагрузки по выплате долга и процентов по нему на последующее поколение.
Дифференциация населения происходит вследствие выплаты долга за счет налогов, которые платит все население. Доходы его уменьшаются на сумму выплаченных налогов. Средства эти попадают узкому кругу богачей, ранее купивших ценные бумаги. В результате разрыв в благосостоянии между слоями населения становится больше.
Ценой политики наращивания государственного долга является переложение сегодняшних трудностей на правительство, которое придет на смену нынешнему. Занятые средства, используемые на потребление, облегчают нагрузку на живущее поколение, оплачиваются из доходов последующих поколений. А когда займы идут на рост капитальных вложений, их плодами будут пользоваться как живущие, так и последующие поколения.
Жизнь страны, обремененной внешним и внутренним долгом, требует грамотной стратегии и умелого использования кредитных средств в выборе наилучшего варианта экономического развития. Следование долговременной стратегии эффективного использования заемных средств получило название "управление государственным долгом".
Управление государственным долгом включает следующие меры:
- o эффективное использование средств заимствования;
- o поиск средств для выплаты долга;
- o нейтрализацию негативных последствий государственного долга.
Во многих странах существуют специальные службы по управлению государственным долгом. Их задача - не допустить превышения долгом пределов его критического уровня и создать ситуацию, когда государственные заимствования позволили бы увеличить ресурсы страны для экономического роста. Эффективное использование заемных средств опирается на четкий критерий: прирост дохода от использования этих средств, дающий возможность вернуть в положенный срок долг и выплатить проценты за пользование заемными средствами. Проценты становятся минимальным критерием эффективности использования заемных средств. Их доходность должна превышать эту величину. В таком случае государство не только выплатит проценты, по и получит дополнительный доход. Невыполнение данного условия создает проблемы поиска средств из других источников для выплаты долга. Задержка выплаты долга чревата нарастанием убытков, связанных с увеличением процентных ставок в качестве штрафных санкций.
Как погасить обязательства по государственному долгу при недостаточности доходов от его размещения? Решение проблемы включает в себя несколько тактических направлений:
- o отказ от долга или его части;
- o использование новых заимствований для выплаты прежних долгов;
- o пролонгирование долга;
- o его конверсия;
- o продажа безнадежных долгов.
Отказ от долгов считается неразумной мерой, так как она подрывает репутацию государства. В последующем оно уже не сможет рассчитывать на получение кредитов. К использованию новых заимствований для выплаты старых долгов нельзя прибегать бесконечно, поскольку увеличение долга сокращает надежды кредитора вернуть свои деньги. Кроме того, образуемая финансовая пирамида может со временем исчерпать себя, и государство вынуждено будет объявить себя финансовым банкротом, отказавшись выплатить долг или часть его. Такая мера приводит экономику в неустойчивое состояние, так как предприниматели начинают выводить свои активы на мировой рынок и страна лишается инвестиционных ресурсов.
Пролонгирование долга - это продление срока выплаты. В этом случае увеличатся суммы процентов, ибо процент выплачивается по сумме займа и невыплаченного процента. Для государства более выгодна переструктуризация долга, при которой он переводится в ранг долгосрочных, что не ведет к росту процентных выплат. Конверсия долга связана с превращением его в долгосрочные иностранные инвестиции, когда в счет долга странам-кредиторам предлагают купить недвижимость, участвовать в акционерном капитале и т.д. В счет долга возможно предоставление прав пользования морской хозяйственной зоной и других привилегий. Продажа безнадежных долгов возможна, если страна в прошлом дала кредит другому государству. Так, сегодня Россия пытается продать долги, которые не могут вернуть ее должники: Куба, Вьетнам и др. Такие долги продаются со значительной уценкой. Страна, продающая долги, выигрывает время и получает необходимые сейчас средства.
В целях эффективного управления государственным долгом могут создаваться государственные фонды погашения долга. Такой фонд был создан в России. В бюджете на 2002 г. был образован финансовый резерв, а с 2004 г. был сформирован Стабилизационный фонд РФ. Он финансировался за счет профицита государственного бюджета, образованного за счет благоприятных мировых цен на энергоресурсы, и прежде всего на нефть. С 2008 г. Стабилизационный фонд распался на два фонда: Резервный и Фонд национального благосостояния. Резервный фонд состоит из финансовых активов в иностранной валюте и в иностранных ценных бумагах. За счет доходов от этих активов предполагается выплачивать государственный долг. Многие экономисты считают, что такое размещение финансовых активов работает на экономику западных стран. Для России более выгодно использовать заемные средства для развития собственной экономики: средства, вложенные в российские предприятия, больше стимулировали бы экономический рост, нежели покупка ценных бумаг иностранных компаний.
Государственный долг осложняет работу денежного рынка, создает нежелательные ситуации в момент заимствования и на время погашения долга. Государству приходится нивелировать негативные эффекты, вызванные этими мерами. При увеличении государственного долга происходит изъятие банковских резервов и привлечение сбережений населения. Полученные деньги государство тратит на оплату своих расходов. Эти деньги активно включаются в оборот. На рынке ощущается приток денежной массы: увеличивается предложение денег. Это явление может угрожать развертыванием инфляции и обесценением национальной валюты. Для нейтрализации этих угроз центральный банк может проводить политику "дорогих" денег. Проплата долга, наоборот, сокращает государственные расходы, уменьшая совокупный спрос, что сдерживает экономический рост. Для предотвращения этого нежелательного явления центральный банк может корректировать хозяйственную конъюнктуру, проводя политику "дешевых" денег. Государство может использовать и налоговую политику для коррекции рынка, отягощенного государственным долгом. Во время увеличения долга она должна ужесточаться, а во время его оплаты, наоборот, смягчаться.
Таким образом, страна, отягощенная государственным долгом, становится перед лицом неизбежных перепадов хозяйственной конъюнктуры. Это также считается негативным эффектом развития. Страна теряет устойчивость экономического роста, что тормозит развитие.
Для того чтобы избежать негативных последствий, необходимо постоянно вести работу по балансированию бюджета. Современные экономические школы обосновали три концепции балансирования бюджета, т.е. три альтернативных взгляда:
- o бюджет нуждается в ежегодном балансировании;
- o балансирование бюджета должно осуществляться в целом на срок промышленного цикла;
- o балансирование бюджета не является самоцелью финансовой политики государства. Политика должна стать следствием формирования эффективной экономики.
Практика ежегодного балансирования бюджета выявила существенный недостаток: усиление циклических колебаний. Сокращение государственных расходов и увеличение налогового бремени, меры, которые принимают для сокращения бюджетного дефицита, сокращают производство. Если такая финансовая политика проводится во время спада, то его глубина усугубится. Это вызовет сокращение налоговых поступлений, что спровоцирует новый виток дефицита бюджета. Следующий этап балансирования бюджета тем же способом опять-таки провоцирует возрождение дефицита. Реально практика ежегодного балансирования бюджета просуществовала до 30-х годов прошлого века.
Сегодня стараются балансировать бюджет не ежегодно, а циклически. Балансирование бюджета в этом случае должно осуществляться в целом за срок, равный промышленному циклу. В условиях спада производства рекомендуют снижать налоги и повышать расходы, увеличивая, таким образом, дефицит бюджета. Во время спада дефицит может образоваться и при сохранении налоговой нагрузки. Это происходит в результате действия встроенных стабилизаторов. В этой фазе цикла скорость падения доходов бюджета обычно превышает скорость сокращения расходов, так как определенные расходы приходится увеличивать, например расходы по содержанию безработных. Дефицитное финансирование поддерживает совокупный спрос, что препятствует углублению спада.
В период экономического подъема, способствующего инфляции, следует, наоборот, повышать налоги и сокращать государственные расходы, добиваясь положительного сальдо бюджета и используя его для погашения государственного долга. В целом за экономический цикл суммы дефицита и профицита примерно уравниваются. Однако масштабы и продолжительность спадов и подъемов неодинаковы, что затрудняет балансирование доходов и расходов.
Другой позицией является концепция функциональных финансов. Представители этой школы считают, что не надо добиваться бюджетного равновесия. Финансовая политика должна подчиняться совсем другой задаче: создать условия для эффективного конкурентного рынка, который насытит рынок востребованными товарами, а население - доходами. В этих условиях развитие обеспечит рост доходов как у населения, так и у бизнеса, что увеличит налоговые поступления в бюджет. Вопрос о проплате государственных расходов решится сам собой. Здоровая экономика рассматривается как залог формирования здоровых финансов.
Эта концепция не видит ничего предосудительного в бюджетном финансировании, если оно увеличивает совокупный спрос, способствуя росту производства и налоговых вливаний в бюджет. При этом средства, привлекаемые для покрытия дефицита бюджета, предпочтительнее направлять на цели экономического развития. Считается, что выгодами, получаемыми от экономического роста, перевешиваются минусы, связанные с дефицитом бюджета и с ростом государственного долга. А бюджетные проблемы незначительны по сравнению с потерями экономики, которые могли быть нанесены в случае отказа от мер по их предотвращению. Управление бюджетным дефицитом заключается в том, чтобы суметь направить его действие в русло повышения совокупного спроса и оживления производства. Но бюджетный дефицит не должен выходить за пределы его критической массы.
Рис. 17.6. Кривая Лаффера:
t - средний уровень налоговых ставок, %;
G - среднегодовой (долгосрочный) показатель государственных доходов
Рис. 17.7. Рост государственных расходов в модели кейнсианского креста
Рис. 17.8. Уменьшение налогов в модели кейнсианского креста
Концепция функциональных финансов ориентирована на стратегию экономического роста, направление каждого ее мероприятия на достижение принятой программы развития. Государственный бюджет должен быть инструментом поддержания макроэкономической стабильности независимо от того, достигается это в данный период на основе дефицита или профицита. А политика ежегодного балансирования бюджета непригодна для моделирования экономики на долговременной основе. Однако проблема соизмерения доходов и расходов бюджета не снимается и при создании эффективного рынка. Но она решается на гибкой основе долговременного развития.
Бюджетный дефицит (Government budget deficit ) – это превышение расходов государственного бюджета над его доходами за определенный период.
При определенном уровне чистого национального продукта бюджет будет сбалансирован. При меньшей величине продукта будет иметь место бюджетный дефицит, то есть превышение государственных расходов над государственными доходами за определенный период. При превышении государственных доходов над расходами появляется бюджетный излишек или профицит.
Количественная оценка бюджетного дефицита объективно усложняется несколькими факторами:
- При оценке дефицита государственного бюджета на макроэкономическом уровне не учитывается характер местных бюджетов, которые в свою очередь могут иметь излишки. В ряде случаев местные органы власти преднамеренно занижают налогооблагаемую базу, сокращая налоговые отчисления в федеральный бюджет. В итоге происходит завышение бюджетного дефицита.
- Наряду с официальным дефицитом госбюджета существует скрытый дефицит, обусловленный квазифискальной деятельностью Центрального банка, а также коммерческих банков и государственных предприятий: осуществление финансирования госпредприятиями избыточной занятости населения и выплата заработной платы на уровне выше рыночных благодаря банковским ссудам либо путем накопления взаимной задолженности друг перед другом; финансирование Центральным банком убытков от таких мероприятий, как стабилизация обменного курса национальной валюты, выдача беспроцентных, льготных кредитов правительству (на закупку сельскохозяйственной продукции), рефинансирование ЦБ промышленных, сельскохозяйственных, а также жилищных программ по льготным ставкам.
Скрытый бюджетный дефицит занижает величину фактического, что нередко делается целенаправленно (перед выборами), а также в условиях "жесткого" курса правительства страны на ежегодный сбалансированный бюджет.
Также, в экономической теории принято различать структурный, циклический и фактический дефициты государственного бюджета. Структурный дефицит - это разность между доходами и расходами государственного бюджета при объеме выпуска равным потенциальному. Наличие данного дефицита свидетельствует либо о заниженной общей налоговой ставки, либо о завышенных расходах государства. В свою очередь, циклический дефицит проявляется в ситуации, когда происходит циклический спад экономики, т.е. объем выпуска меньше потенциального уровня, и устраняется при циклическом подъеме. Данный вид дефицита есть разность между структурным и фактическим дефицитом.
Для финансирования (покрытия) бюджетного дефицита могут использоваться следующие источники:
- доходы от выпуска государственных ценных бумаг, а также операций с ними;
- кредитно-денежная эмиссия (т.е. монетизация бюджетного дефицита);
- доходы от приватизации государственного имущества и т.д.;
- кредиты международных финансовых организаций, иностранных правительств, банков и фирм;
- увеличение налоговой ставки.
Монетизация дефицита приводит к инфляции , в результате этого налогоплательщики вносят налоговые платежи обесценившимися деньгами и стараются отодвинуть сроки уплаты налогов, что еще больше увеличивает бюджетный дефицит. Данная зависимость известна как эффект Оливера-Танзи. Финансирование бюджетного дефицита за счет выпуска государственных ценных бумаг приводит к эффекту вытеснения: происходит отвлечение финансовых ресурсов из реального сектора экономики, что увеличивает банковскую