Бюджетный федерализм принципы основная цель. Бюджетный федерализм (8) - Реферат

Введение
Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских условиях, - задача более чем непростая. Для обеспечения этого потребуется создание такой системы федерализма, которая способна эффективно учитывать интересы политических представителей как федеральных, так и региональных органов власти.
Поэтому неудивительно, что множество дискуссий, так или иначе затрагивает сложную проблему федерализма и разделения политических и финансовых полномочий между Федерацией и ее субъектами. В настоящее время ведутся различные переговоры на тему развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России.
В данной работе предлагается широкий взгляд на проблемы бюджетного федерализма, предпринята попытка рассмотреть теоретические и отчасти прикладные вопросы конституционно-правовой проблематики бюджетного федерализма в России.
Основная цель исследования состоит в системном анализе общих принципов и закономерностей взаимодействия между федеративным устройством и бюджетным федерализмом, углубление знаний о содержании такой категории как «бюджетный федерализм». Цели исследования состоят также в выявлении и решении теоретических и практических проблем в сфере бюджетного федерализма.

Реализация поставленных целей требует решения следующих задач:

1. Понятие, принципы и экономическая сущность бюджетного федерализма

2. Бюджетный федерализм в Российской Федерации

3. Особенности Бюджетного федерализма в экономически развитых страна

Глава 1. Понятие, принципы и экономическая сущность бюджетного федерализма

Бюджетное устройство страны определяется его государственным устройством.

Форма государственного устройства – элемент формы государства, характеризующий внутреннюю структуру государства, способ его политического и территориального деления, обуславливающий определенные взаимоотношения всего государства с органами его составных частей. Различают следующие формы государственного устройства:
1) унитарная (простое, единое государство; в нем существует единая система высших органов власти и единая система законодательства, например, Польша, Венгрия, Испания);
2) федерация (сложное, союзное государство, части которого обладают в той или иной мере государственным суверенитетом, наряду с высшими органами государственной власти и федеральным законодательством существуют органы и законодательство субъектов федерации, такие как Германия, Индия, Россия, Мексика, США);
3) конфедерация (форма объединения государств, сохраняющих свой университет, например, существовавший в 1982-1989гг Сенегамбия).
Российская Федерация – это федеративное государство, созданное по воле ее многонационального народа. В ст.5 Конституции указывается, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Российская административная система состоит из трех уровней. Федеральное (центральное) правительство является первым уровнем. Второй уровень включает 89 субъектов Федерации, которые характеризуются определенной степенью автономности по отношению к федеральному правительству. Статус субъектов Федерации претерпевал значительные изменения по мере того, как они требовали большей степени независимости. Третий уровень администрации состоит из местных органов власти. Сюда входит более 28 000 местных органов власти, которые включают органы власти крупных городов (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга), городских районов, малых городов, поселков городского типа и сельские администрации. Однако, поскольку бюджеты местных органов власти сильно зависят от региональных бюджетов, можно сказать, что российская система федерализма в финансовом отношении представляет собой скорее два, а не три уровня: федеральное правительство, с одной стороны, и региональные и местные органы власти - с другой.

Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма. Существует множество определений термина бюджетный федерализм. Согласно одному из определений бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Другое определение данного понятия называет бюджетным федерализмом принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления.
В последнее десятилетие экономические и политические структуры Российской Федерации развивались достаточно быстрыми темпами. В политической системе произошли сдвиги в сторону более демократичной и представительской формы управления, которая требует от политических деятелей повышенного внимания к избирателям и ответственности перед ними. В крупномасштабной экономике, подобной российской, эффективность таких политических изменений зависит от того, насколько успешно развиваются отношения между федеральным правительством и субъектами Федерации (региональными и местными органами власти).
Основу бюджетного федерализма составляет разграничение предме­тов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, заложенные в Конституции РФ.
Бюджетный федерализм строится на основе определенных принципов:

Закрепление за каждым уровнем бюджетной системы расходов в соответствии с выполняемыми функциями органов государственной и местной власти. Закрепление это осуществляется на основе распределения расходных полномочий.

Разграничение и закрепление на постоянной основе собственных доходов бюджетов, а также распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы.

Принцип равенства бюджетных прав федеральных, региональных и местных образований по формированию и использованию соответствующих бюджетов.

Равенство всех бюджетов РФ между собой и во взаимоотношениях между собой.

Выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований (по уровню доходов на одного жителя).

Формы организации межбюджетных отношений в РФ.
Организация межбюджетных отношений строится на основе распределения всех доходов на собственные и регулирующие (см. тему «Доходы бюджета») и путем предоставления различных форм финансовой помощи.
Финансовая помощь – это денежные средства, которые предоставлены из вышестоящих бюджетов в нижестоящие во-первых, для покрытия недостатка собственных регулирующих доходов, и во-вторых, для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности и уровня потребления государственных услуг.
Финансовая помощь предоставляется на определенных условиях:

Финансовая помощь из федерального бюджета предоставляется только в случае подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через федеральное казначейство.

Субъект РФ, получатель финансовой помощи, не имеет права ставить государственных служащих, финансируемых из регионального бюджета, в лучшие условия по сравнению с федеральными государственными служащими. Имеется в виду размер прямых выплат заработной платы и различных компенсаций.

Субъекты РФ не имеют право предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающим 3% расходов регионального бюджета.

Субъект РФ не имеет права предоставлять государственные гарантии по кредитам, которые превышают 5% расходов регионального бюджета.

Точно такие же условия применяются при предоставлении финансовой помощи муниципальным образованиям из региональных бюджетов.
Финансовая помощь может также предоставляться на финансирование отдельных целевых расходов. К таким расходам относится финансирование федеральных целевых программ, которые имеют совместные источники финансирования из разных бюджетов. Сюда же относятся капитальные расходы, и расходы, передаваемые из бюджетов других уровней.

Финансовая помощь может быть предоставлена также на финансирование кассовых разрывов.

Основные виды финансовой помощи:

Дотации. Это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов при недостаточности собственных доходов. Эти средства выделяются в основном на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.

Субвенции. Это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для осуществления целевых расходов.

Субсидии. Это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для финансирования целевых расходов на условиях долевого участия.

Целевые бюджетные кредиты. Это бюджетные средства, которые предоставляются другим бюджетам для передачи их юридическим лицам на возвратной возмездной основе для покрытия целевых расходов, предусмотренных программами кредитования.

Бюджетные ссуды. Это бюджетные средства, которые предоставляются другим бюджетам на возвратной и безвозмездной или возмездной основе для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов.

В процессе межбюджетных отношений могут возникать особые типы операций, не связанные с предоставлением финансовой помощи, но влияющие на доходы и расходы бюджетов разных уровней.
Первый вид операций – это взаимные расчеты между бюджетами. Это операции по передаче средств из одних бюджетов в другие, которые связаны с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве и с передачей полномочий по финансированию тех или иных расходов, не учтенных при утверждении бюджета.
В настоящее время эти опреции встречаются достаточно редко, т.к. запрещено вводить изменения в налоговом бюджетном законодательстве в течение года.
Второй тип операций – бюджетные компенсации. Это средства, передаваемые из одних бюджетов в другие для возмещения выпадающих доходов или дополнительных расходов, вызванных решениями или действиями вышестоящих органов власти.
Такие операции тоже ограничены и могут осуществляться в основном за счт резервных фондов бюджетов.
В особом порядке происходит формирование бюджетов закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Это бывшие закрытые города.
Бюджеты ЗАТО не включаются в бюджеты субъектов РФ и являются самостоятельным звеном местных бюджетов, непосредственно связанным с федеральным бюджетом.
Доходы бюджетов ЗАТО формируются за счет направления в них в полном объеме всех видов федеральных, региональных и местных налогов и других доходов, собираемых на территории ЗАТО.
При недостаточности этих доходов, в бюджеты ЗАТО из федерального бюджета выдаются дотации на финансирование расходов, связанных с деятельностью орагнов местного самоуправления ЗАТО. Размер дотаций определяется законом о федеральном бюджете на очередной год.
Превышение доходов над расходами бюджетами ЗАТО не подлежит изъятию в другие виды бюджетов.
Исполнение бюджетов ЗАТО производится федеральным казначейством. Начиная с 2004 года органы местного самоуправления ЗАТО не имеют права прекращать действия федеральных и региональных налогов, изменять их ставки и устанавливать дополнительные льготы по этим налогам, взимаемым на территории ЗАТО.

Глава 2. Бюджетный федерализм в Российской Федерации

2.1. Процесс формирования бюджетного федерализма в РФ

В РФ бюджетный федерализм, как особая система межбюджетных отношений, начал развиваться с 1991 года, после образования РФ как самостоятельного государства.

Бюджетный федерализм прошел несколько этапов.
Первый этап - 91-93 год. Этап стихийной децентрализации бюджетной системы.
В первый период развития бюджетной системы РФ не было создана законодательная база, которая устанавливала бы принципы и правила взаимоотношений между органами государственной и местной власти по распределению бюджетных средств. Это все привело к тому, что субъекты РФ начали проводить самостоятельную бюджетную политике и во взаимоотношениях с федеральным бюджетом появилась практика индивидуальных соглашений по объему финансовой помощи, передаваемой в региональные бюджеты.
Регулирующие доходы формировались также на основе индивидуальных нормативов для каждого субъекта РФ. В этот же период начался стихийный процесс распределения бюджетных полномочий. На региональный уровень были переданы функции по финансовой поддержке сельского хозяйства, финансирования капитального строительства, полномочия по социальной защите населения и финансированию образования.
Все это привело к достаточно резкому увеличению расходов субъектов РФ. Сочетание такого увеличения расходов и индивидуальных форм финансовой помощи привело к тому, что органы власти субъектов РФ не были заинтересованы в поиске дополнительных собственных доходов, т.к. всегда можно было получить большой размер финансовой помощи из федерального бюджета, и в сокращении и оптимизации расходов.
В этот же период начался кризис местных бюджетов, у которых практически исчезли все крупные источники поступления доходов, при одновременном увеличении расходов.

За счет собственных средств местных бюджетов покрывалось 5-10% всех расходов. И местные органы власти были поставлены в полную зависимость с финансовой точки зрения от субъектов РФ. Поэтому начался стихийный процесс укрупнения муниципальных образований, и вместо 29 000 местных органов власти, существовавших в начале 1990, в начале 1994 года на территории РФ было образовано порядка 13 000 новых муниципальных образований.

Сокращены и ликвидированы были в основном поселковые органы власти. За счет сокращения количества муниципальных образований, удалось несколько укрепить доходы местных бюджетов и стабилизировать местное звено бюджетной системы.

Кроме того, были переданы в местные бюджеты такие крупные источники доходов, как подоходный налог с физических лиц, налог на имущество организаций и большая часть земельного налога. В этот же период прекращается передача расходных полномочий местным органам и в целом стабилизируется перечень расходов, которые финансируются из местных бюджетов.

Второй этап начался в конце 1993 года , после принятия закона РФ о бюджетном устройстве и бюджетной система РФ. Этот закон стал нормативной базой для организации новой системы межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения переводятся на стандартную основу. Устанавливаются с 1994 года единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в нижестоящие бюджеты во всех субъектах РФ, за исключением Татарии, Башкирии и Якутии. В этих трех республиках использовалась система индивидуальных платежей. Взаимоотношения бюджетов этих республик с федеральным бюджетом строились следующим образом. Все доходы, в том числе и по федеральным налогам, которые собирались на территории этих республик, полностью зачислялись в республиканский бюджет, а затем часть доходов на основе индивидуальных соглашений между федеральным центром и республикой передавалась в федеральный бюджет.

В 1994 году также был создан фонд федеральной поддержки субъектов РФ. Средства этого фонда формировались на первом этапе за счет НДС, поступавшего в федеральный бюджет, а с 1998 года – за счет всех доходов, поступавших в федеральный бюджет, за исключением таможенных пошлин и НДС и акцизов по импортным товарам.

Из этого фонда выплачивалась финансовая помощь субъектам РФ, у которых не доставало собственных доходов для финансирования расходов.
Особенностью получения финансовой помощи из этого фонда являлось то, что дотации распределялись между субъектами РФ по единой методике, исходя из среднедушевых бюджетных доходов и расходов в каждом субъекте.

Получателями финансовой помощи могли стать только те субъекты РФ, у которых среднедушевые доходы и расходы ниже среднероссийского уровня.

В таком порядке финансовая помощь выдавалась недолго, и уже с 1996 года дотации стали определяться не на основе экономических нормативов, а путем индивидуального согласования их размеров, исходя из фактически полученных доходов и произведенных расходов в процессе исполнения региональных бюджетов. Это приводило к многочисленным изменениям размеров этих дотаций, что фактически приводило к отсутствию единой для всех регионов методики распределения финансовой помощи.

Третий этап начался в 2000 году , после введения в действие бюджетного кодекса РФ и одобренной правительством концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ.
Исходя из этих документов, межбюджетные отношения должны были строиться на основе единых нормативов и правил распределения доходов между бюджетами. При этом эти нормативы и правила должны были быть основаны на учете объективно обусловленных различий, налоговом потенциале и в расходных потребностях субъектов РФ.

Начиная с 2000 года финансовая помощь из фонда финансовой поддержки регионов распределяется на основе единого показателя уровня доходов на душу населения субъектов федерации. Этот показатель отражает реальную бюджетную обеспеченность регионов. При этом доходы принимаются не фактические, а доходы, которые потенциально возможно собрать на территории субъекта РФ. На основе этого показателя определялись субъекты РФ, которые имели доходы ниже среднего уровня. Эти субъекты получали право на финансовую помощь из фонда.

В дальнейшем все потенциальные получатели делились еще на две группы:
1. Те субъекты, которые имели бюджетную обеспеченность более чем в два раза ниже, чем среднероссийская.
2. Все прочие субъекты РФ.
Из фонда выделялось два вида финансовой помощи:
1. Дотации регионам, которые особо нуждаются в финансовой помощи. При помощи этой дотации обеспечились некоторые минимальные среднедушевые доходы.
2. Дотации, выделявшиеся всем субъектам федерации для повышения их среднедушевого дохода до среднего уровня.
Кроме фонда финансовой поддержки регионов, субъекты федерации получали и другие виды финансовой помощи – целевую финансовую помощь и бюджетные ссуды, которые распределялись на основе индивидуальных соглашений.

Четвертый этап начался с 2003 года по настоящее время . Он связан с принятием правительственной программы развития межбюджетных отношений на период до 2005 года.
В основе развития межбюджетных отношений в этот период находится разграничение расходных бюджетных полномочий. Предполагается к 2005 году закрепить большую часть расходов за конкретными уровнями бюджетной системы и отказаться от совместно финансированных полномочий. При этом для расходов, которые могут финансироваться из нескольких бюджетов одновременно, вводится так называемая субсидиарная система финансирования, предполагающая установление точных нормативов финансирования расходов за счет конкретного уровня бюджетной системы.

Эти нормативы должны быть рассчитаны минимум на три года.
Доходы бюджетов при этом формируются в обычном порядке, за счет собственных и регулирующих доходов, но предполагается к 2005 году переход на установление долгосрочных (на срок до 3-х лет) нормативов распределения регулирующих доходов.

Начиная с 2003 года финансовая помощь стала предоставляться только из специальных фондов. Таких фондов в настоящее время четыре в федеральном бюджете:
1. Фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Из него предоставляются дотации в региональные бюджеты на покрытие недостатка в доходах, а также из него выплачиваются субвенции и субсидии отдельным видам региональных бюджетов для финансирования мероприятий, предусмотренных федеральным законодательством и федеральным бюджетом.
2. Фонд регионального развития. Из этого фонда выплачиваются субвенции и субсидии для финансирования капитальных расходов региональных бюджетов, уставленных федеральными целевыми программами. А также в этом фонде предусмотрены субвенции и субсидии по целевым программам субъектов РФ при недостатке у них собственных средств.
3. Фонд компенсаций. Из него выдаются также субвенции и субсидии для обеспечения гарантий, установленных гражданам РФ в федеральных законах о государственных пособиях на детей, о ветеранах и др.
4. Фонд развития региональных финансов. Он создан для финансирования отдельных субъектов РФ, которые наиболее эффективно проводят экономическую реформу и реформу бюджетной системы. Источником этого фонда являются средства, которые выделяются международным банком реконструкции и развития. Средства распределяются на конкурсной основе среди субъектов РФ. Как правило, это ежегодно не более 5-8 субъектов РФ.

Бюджетный федерализм в Российской Федерации в настоящее время.
Российская Федерация в настоящее время отличается достаточно высоким уровнем централизации - она может передать полномочия на нижестоящий уровень, а может - забрать их обратно. Последствием муниципальной и административной реформ, проводимых сейчас в России, явилось изменение и резкое возрастание роли федерального центра. Ярким примером служат Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Единственным способом превратить Россию в подлинную федерацию является конституционное урегулирование отношений между центром и регионами. И, прежде всего, это должно касаться бюджетных полномочий, через объем которых и определяется подлинная самостоятельность и субъектов федерации, и местного самоуправления.

Российская конституционная модель бюджетного федерализма на сегодняшний день отличается крайне общим характером регулирования и нуждается в совершенствовании, ибо пробелы регулирования порождают проблемы в текущем федеральном законодательстве, призванном юридически обеспечивать реализацию конституционных основ. Конституционное закрепление основ бюджетного федерализма позволит децентрализовать отношения между Российской Федерацией и ее субъектами.
Позитивное влияние бюджетной децентрализации на экономический рост, в частности, доказывалось Дж. Хафером и А. Шахом, которые основывались на системе специально разработанных ими индексов (показатели политической свободы, политической стабильности, качества управления), которые сравнивались с динамикой ВВП, его распределением, соотношением внутреннего долга с ВВП и т.д. Но такие специалисты как
Х. Девуди и Х. Зу констатировали негативное влияние бюджетной децентрализации на экономическое развитие. Но как показывают статистические данные, уровень бюджетной децентрализации в развитых странах значительно выше, чем в развивающихся.
Говоря же о России, то именно централизованное принятие решений и финансовый контроль остаются основными характеристиками российской финансовой системы. В области доходов более 90% региональных и местных доходов непосредственно контролируется федеральным законодательством. Федеральные налоговые органы собирают почти 100% налогов, уплаченных в региональные и местные бюджеты.
Необходимо отметить и «Программу развития бюджетного федерализма», сроки проведения которой с 2001 по 2005 год. Эта программа на сегодняшний день завершена.
Результатом ее стало четкое разграничение расходных полномочий, закрепление за бюджетами всех уровней доходных источников. Самое главное – принята основополагающая часть закона о разграничении полномочий. Принято решение по самостоятельности каждого из уровней бюджетной системы, закреплению соответствующих доходных источников, расходных обязательств. Приняты необходимые поправки в бюджетное законодательство, которые позволяют выстроить систему межбюджетных отношений, необходимую для четкого функционирования каждого из уровней бюджетной системы. Определена четко система межбюджетных трансфертов, выстроена устойчивая система фондов межбюджетного выравнивания. Это и фонд финансовой поддержки территорий, это и фонд софинансирования социальных расходов, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации, это и фонд реформирования региональных финансов.
Одна из основных задач, которая была поставлена, это сглаживание объективных различий в уровне социально-экономического развития регионов. Но намеченной цели так и не было достигнуто. Что касается закрепления доходных источников, то и здесь не достигнуто намеченной цели, потому что мы видим сейчас высокий уровень централизации доходов на уровне федерального бюджета, мы видим, что собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов составляют всего лишь 15 процентов от общего объема доходов, и это не способствует развитию самостоятельности бюджетов всех уровней.
Изменения, внесенные в бюджетное и налоговое законодательство России в 2001-2004 гг., еще больше усилили эту тенденцию. И без того высокая степень концентрации средств в федеральном бюджете на стадии первичного распределения налогов по вертикали бюджетной системы заметно возросла. Регионы же, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли значительную часть налоговых источников. В результате повысилась их зависимость от поступлений из федерального бюджета. Тем самым была существенно подорвана финансовая база региональных и местных бюджетов, и резко увеличился объем встречных финансовых потоков.

Передача федеральным органам государственной власти полномочий по формированию и распределению доходной базы региональных и местных бюджетов с этого времени стала неотъемлемым элементом организации бюджетного процесса. Наиболее наглядно данная позиция отражена в Программе развития бюджетного федерализма на период до 2005г.: «…В основу стратегии нового этапа реформы должен быть положен принцип централизации бюджетных ресурсов и одновременно децентрализации официальных бюджетных полномочий».
Совет Федерации неоднократно вносил предложения по поводу перевода регионального подоходного налога с населения. Обсуждалось то, что этот налог надо взимать по месту жительства людей, но Правительство на это предложение так и не откликнулось.
С 2005г. реализуются дальнейшие меры по централизации государственных финансовых ресурсов. В федеральном бюджете аккумулируется 1,5 п.п. ставки налога на прибыль организации, в него зачисляются в полном объеме водный налог и 95% поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых по нефти. В соответствии с внесенными изменениями в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений перечень региональных налогов и сборов, установленный в ст. 14 Налогового кодекса РФ, сокращается с семи до трех (транспортный налог, налоги на имущество организации и игорный бизнес), а местных (ст. 15 НК РФ) – с пяти до двух (земельный налог и налог на имущество физических лиц). При этом все изменения в распределении налоговых доходов между уровнями бюджетной системы планируется закрепить в Бюджетном и Налоговом кодексах, а не в действующих только один год законах о бюджете.
Следовательно, наиболее значимые реальные доходы центр оставляет за собой, строго регламентируя даже крайне ограниченные собственные налоговые источники субъектов Федерации. Такое «совершенствование» системы межбюджетных отношений и региональных финансов, естественно, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.
Было принято решение подготовить новую программу. В новой программе по развитию бюджетного федерализма в России поставлены следующие задачи.
В первую очередь необходимо сделать стабильной систему межбюджетных трансфертов, чтобы она не менялась каждый год принципиально. Мы переходим к среднесрочному бюджетному планированию. И межбюджетные трансферты должны быть стабильны на среднесрочную перспективу, чтобы субъекты Российской Федерации могли планировать и прогнозировать объем ресурсов, который будет у них не только на очередной финансовый год, но и на среднесрочную перспективу могли бы планировать объем доходной базы бюджета. Уже создан ряд отдельных инструментов, например, в Бюджетном кодексе прописана необходимость индексации фонда финансовой поддержки территорий ежегодно на уровне инфляции. В этом году мы пошли на больший шаг, проиндексировав фонд финансовой поддержки на тот уровень инфляции, который фактически сложился за последние три года, а не исходя из планового уровня инфляции, как это считалось ранее.
Необходимо отказаться от внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство, которые бы ущемляли интересы субъектов Российской Федерации. Зачастую мы видим, что вносятся изменения в налоговое законодательство, которые приводят к сокращению ресурсной базы бюджетов субъектов. Казалось бы, после разграничения полномочий принятие таких решений должно компенсироваться в полном объеме тем уровнем власти, которая принимает такие решения. Но в отношении налогового законодательства не всегда это происходит. Надо четко понимать, что, если вносятся изменения в налоговое законодательство, затрагивающие интересы субъектов Российской Федерации, нужно искать замещение этих средств в виде финансовой помощи, а лучше всего постараться минимизировать такие изменения, с тем чтобы налоговая база была стабильной.
Следующий вопрос, на который, будет обращено внимание в новой программе, это то, что Правительство намерено создать порядок контроля и мониторинг за передаваемыми полномочиями. В каждом субъекте Российской Федерации делегируются полномочия в соответствии с законодательством. На вопрос как реализуются эти полномочия в том или ином субъекте, Правительство лишь имеет информацию по отчетности. А как на самом деле доходят эти средства до граждан, до конкретных получателей, вот этот вопрос, который требует дополнительного рассмотрения и создания целой системы министерств, ведомств, субъектов Российской Федерации о реализации тех или иных полномочий.

Существуют разные точки зрения на вопрос о том, присутствует ли бюджетный федерализм в России или нет. Например, Л. Ю. Рокецкий, председатель Комитета по вопросам местного самоуправления, утверждает, что «у нас отсутствует бюджетный федерализм». Свою точку зрения он доказывает на примере закона «О бюджете», он говорит, что в консолидированном бюджете России учитываются только два вида бюджета: федеральный и немного региональный. Местный же растворился в региональном. Другие же, например, Н. С. Максимова, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, утверждают, что в целом курс на развитие бюджетного федерализма дает свои плоды. Появляется некая колея, в которой работают все, появляются правила, которые становятся понятными и ясными всем.
Если судить объективно, то в России в настоящее время сложилась следующая ситуация: элементарная база для развития бюджетного федерализма создана. Но какого качества эта база?
Личная и ведомственная власть продолжают играть важную роль в межбюджетных отношениях в России, особенно в отношениях между региональными и местными органами власти. Например, вместо того, чтобы придерживаться бюджета, местные правительства зачастую вынуждены выполнять финансовые распоряжения сверху, которые обычно передаются в форме телеграмм или посредством неофициального телефонного звонка, в обход официальных способов связи. С другой стороны, неформальные отношения с правительствами верхнего уровня позволяют местным чиновникам добиваться благоприятных финансовых условий для своих муниципальных образований. Такая деятельность приводит к отсутствию открытости и неэффективной работе.
Таким образом, демократическая дисциплина и упорядоченное гражданское общество в России еще не созданы. В зрелых демократических обществах выборные чиновники из различных партий и различных уровней власти работают вместе для создания новых законов на основе консенсуса и компромиссов. В России конструктивное сотрудничество между правительствами трех уровней подменяется своего рода торгом. Межбюджетные обязательства не рассматриваются как формальные контрактные обязательства ни фактически, ни по закону. В результате, финансовая дисциплина межбюджетных отношений гораздо слабее, чем в частном секторе России.
В целом федерализм не является приоритетным направлением, и реформа межбюджетных отношений играет подчиненную роль по отношению к другим реформам. Другие основные структурные реформы общественных институтов, таких как правовая система, плохо скоординированы или вообще не скоординированы с текущей реформой межбюджетных отношений. Это объясняется тем, что федеральное правительство еще не сформулировало долгосрочную стратегию социального и экономического развития страны, которая позволила бы координировать экономическую и финансовую деятельность всех членов Федерации.
С моей точки зрения, те достижения, которые были получены в результате реализации программы бюджетного федерализма, а о них тут говорилось, и они на самом деле бесспорны. Но есть одно обстоятельство, которое не позволяет благостно смотреть на эту реализацию. Дело в том, что по формальным критериям - да, у нас есть и распределение полномочий, и распределение доходных источников, распределение расходных полномочий аккуратное по всем уровням. Но на самом деле мы в результате получили не бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм – это не самоцель, а инструмент реализации федеративным государством своих функций. В России же наоборот мы средствами бюджетного федерализма хотим как-то сохранить наше федеративное устройство.

В области бюджетного федерализма в настоящее время существует множество крупных правовых проблем. К числу таковых следует отнести и конституционно-правовые проблемы российского бюджетного федерализма, насущная необходимость комплексного изучения которых особенно усилилась в последние годы.
Отсутствуют базовые законы в сфере федерализма. Этот про­бел восполняют внутригосударственные договоры и соглашения, способствующие конкретизации общих принципов и направле­ний государственной, региональной и национальной политики. Заключено 42 договора с органами власти 46 субъектов РФ и более 250 соглашений.
Представляется, что для правового обеспечения бюджетного федерализма в России необходимо: а) четко разграничить в законодательстве расходы за каждым звеном бюджетной системы РФ; б) закрепить в законодательстве собственные достаточные источники доходов для субъектов РФ, а также установить общефедеральные источники доходов; в) определить принципы построения бюджетных отношений между Федерацией и субъектами РФ и закрепить их формы.
Самым важным недостатком современной модели бюджетного федерализма в России является то, что федерализм имеет отношение больше к федеральному правительству, чем к эффективным экономическим и финансовым отношениям между федеральным правительством и органами власти субъектов Федерации.
Продолжающаяся модернизация бухгалтерского учета и отчетности повышает открытость российской системы бюджетного федерализма, но еще больше централизует ее. На практике это позволяет правительствам более высокого уровня осуществлять надзор и контроль за местными финансами, однако не облегчает доступ населения и инвесторов к региональной и местной информации финансового характера и не способствует росту финансовой ответственности региональных и местных органов власти.
Бухгалтерские отделы большинства местных и региональных органов власти загружены ненужной бюрократической отчетностью и имеют раздутый штат сотрудников по сравнению с бухгалтериями в более развитых европейских странах. Наиболее действенным стимулом финансовой открытости в России продолжают оставаться федеральный надзор и контроль вместо усиления подотчетности или более автономного руководства на региональном и местном уровнях. Федеральные и региональные казначейства часто злоупотребляют властью и играют роль «финансовой полиции» для бюджетных организаций на региональном и местном уровнях. Вместо того, чтобы просто выполнять функции расчетно-кассового обслуживания и предоставлять услуги по управлению ликвидностью для бюджетных организаций, казначейства иногда принимают на себя такую важную функцию региональных и местных правительств, как контроль над эффективностью бюджетных расходов, потребности в закупках, и влияют на принятие других региональных и местных деловых решений. Предложенные поправки к Бюджетному кодексу требуют, чтобы все расчетные операции региональных бюджетов совершались через федеральное казначейство.
Популистские финансовые кампании, организованные федеральным правительством, такие как массовые выплаты задолженностей по зарплате бюджетникам, полностью игнорируют рамки политического федерализма. Это также ложится огромным дополнительным бременем на плечи региональных и местных органов власти и ограничивает их финансовую гибкость. Не делегирование ответственности и управленческой подотчетности, а традиционная зависимость от указаний сверху продолжает преобладать на более низких (в особенности на муниципальном) уровнях власти. Спонтанный, быстрый рост демократии снизу тормозится забюрократизированными местными органами власти и иерархической политической культурой. Делегирование государственных полномочий местным органам власти обусловлено федеральными законами и не может оспариваться или отвергаться муниципалитетами. Формула, в соответствии с которой местные органы власти получают компенсацию за исполнение государственных полномочий, также не может быть оспорена.
Весьма актуальной остается и проблема формирования и управления бюджетами муниципальных образований. Без расширения прав местного самоуправления по вопросам как доходных, так и расходных полномочий бюджета принципы местного самоуправления, закрепленные в Конституции, останутся попросту декларированными. Местные бюджеты, при их продекларированной самостоятельности, фактически формируются субъектами Федерации. Собственные доходы составляют незначительную долю в общем объеме доходов местных бюджетов. Недостатком местных бюджетов является низкий уровень собственных доходов по сравнению с отчислениями от регулирующих налогов.

Принят ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих от­ношения в сфере местного самоуправления. Кроме того, наблю­дается процесс принятия законов, связанных с передачей орга­нам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий без их правовой увязки с федеральным законода­тельством.
Бюджетному федерализму в России для дальнейшего развития и эффективного действия не хватает Конституционного закрепления. Существующие пробелы в Конституции, касающиеся общих вопросов бюджета, бюджетного процесса, бюджетного выравнивания и других, порождают проблемы в текущем законодательстве (коллизию норм, например). Неопределенность содержания законодательного регулирования, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона.
Взаимодействие между федеральным и региональными бюджетами проявляется в полной мере через механизм предоставления межбюджетных трансфертов. В интересах федерального центра разработать и довести до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим условием выделения финансовой помощи. Оздоровлению региональных бюджетов будет способствовать упорядочение бюджетного процесса в регионах: обеспечение «прозрачности» статей бюджета, их соответствие федеральной бюджетной классификации, консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов, казначейское исполнение бюджетов.
Выход из этой ситуации видится в реальной децентрализации бюджетной системы, четком разграничении налогово-бюджетных полномочий и ответственности между федеральными, региональными и местными органами власти.
В существующей на данный момент в России системе бюджетного федерализма нарушаются большинство необходимых условий ее эффективного функционирования:
1. Нечеткая иерархия. Существующая система характеризуется недостаточно четким разграничением полномочий и ответственности между различными уровнями власти и неясностями относительно процедуры формирования местных органов власти.
Значительная часть государственной деятельности, включая всю социальную и экономическую политику, находится в сфере совместного ведения различных уровней власти без четкого разграничения обязанностей и полномочий каждого из уровней, а некоторые области деятельности, находящиеся в сфере ведения субнациональных властей, воспринимаются населением и представителями этих властей как находящиеся в ведении федеральных органов власти. В результате нарушается принцип четкого разделения полномочий и ответственности между различными уровнями власти.
Существующее законодательство практически не ограничивает размеры населенного пункта, на территории которого образуется муниципалитет. В результате в некоторых регионах произошло формирование местного самоуправления по поселенческому типу, когда муниципалитеты формируются не только в границах районов и крупных городов, но и в границах сельских советов, состоящих из нескольких сельских поселений. Это приводит к возникновению огромного количества муниципальных образований (в Оренбургской области их число доходит до 578), а также к их значительной неоднородности по размеру и населению. В результате большинство местных органов власти оказываются практически не в состоянии осуществлять самостоятельную политику, и региональным органам власти приходится формировать промежуточные уровни власти и брать на себя часть полномочий местных властей.
2. Отсутствие субнациональной автономии. Региональные и местные власти по закону имеют достаточно ограниченные возможности по проведению самостоятельной экономической политики. Практически полное отсутствие самостоятельности при определении уровня налогообложения и налоговой базы на подведомственной им территории лишает субнациональные власти возможности использовать фискальные методы воздействия на экономику. В их руках остаются лишь возможности по формированию законодательной среды, выделению субсидий, развитию местной инфраструктуры. В результате, как регионы, так и местные власти используют многочисленные неформальные методы проведения фискальной политики.

К числу неформальных методов проведения фискальной политики относятся использование денежных суррогатов, внебюджетных фондов, преднамеренных процедур банкротства, заключение сделок с предприятиями, влияние на фискальные органы, осуществляющие сбор налогов.
Денежные суррогаты (векселя, зачеты, неплатежи, гарантии) позволяют решать проблему нехватки денежных средств, устанавливать прямой контроль над распределением ресурсов через выстраивание бартерных цепочек, понижать прозрачность финансовой деятельности, заключать индивидуальные налоговые договоренности с предприятиями.
Средства во внебюджетные фонды поступают в виде «добровольных» пожертвований со стороны предприятий. Особенно сильно страдают от подобных поборов представители малого бизнеса. Такие методы воздействия на предприятия, как контроль над лицензированием и сертифицированием, проведением всевозможных административных инспекций, предоставлением коммунальных услуг, контроль над правоохранительными органами, могут использоваться региональными и местными властями для извлечения ренты, в частности, для принуждения к уплате взносов во внебюджетные фонды.
Установление контроля над судами позволяет региональным властям осуществлять процедуры преднамеренного банкротства, которые становятся мощным оружием в их руках. Так, например, вступая в сговор с менеджерами предприятий, они могут инициировать процедуру банкротства с целью защиты предприятия от представителей федеральных властей и внешних инвесторов.
Возможности по заключению индивидуальных налоговых договоренностей позволяют вступать в сделки с предприятиями, в соответствии с которыми органы власти предоставляют предприятиям явные и скрытые налоговые льготы взамен на предоставление таких услуг как строительство жилья, дорог, спортивных сооружений, благоустройство территории и т.д. Кроме того, большинство крупных промышленных предприятий продолжает финансировать такие унаследованные от советских времен объекты социальной инфраструктуры как больницы, детские сады, жилье.
Влияние региональных властей на фискальные органы приводит к тому, что они уделяют значительно больше внимания сбору тех налогов, которые поступают целиком в региональные бюджеты, в ущерб другим видам налогов.
3. Отсутствие единого рынка. На данный момент единого экономического пространства не существует как из-за наличия административных барьеров на пути перемещения товаров, так и из-за крайне низкой мобильности труда и капитала. Особенно остро стоит вопрос о наличии барьеров для перетока факторов производства, так как это препятствует перемещению ресурсов из регионов и секторов производств, где они используются менее эффективно, в те регионы и сектора производства, где они будут использоваться более эффективно, что, в свою очередь, тормозит развитие экономики в целом и способствует сохранению межрегионального неравенства. Многие регионы (например, Татарстан и Краснодарский край) стараются сделать свою экономику как можно менее зависимой от соседей, не используя свои сравнительные преимущества.
Несмотря на то, что законодательство запрещает регионам принимать какие-либо решения, ведущие к нарушению единого экономического пространства страны, руководство регионов постоянно нарушает эти требования. Наиболее распространенными нарушениями являются запрет на вывоз определенных продуктов из региона и введение региональных сертификационных марок, цена которых отличается в зависимости от того, произведен ли товар внутри или вне региона.

Более 40 регионов, в первую очередь зернопроизводящих, вводили те или иные ограничения на вывоз продовольствия. Помимо прямого запрета, региональные власти могут настолько затруднить оформление сопроводительных документов, необходимых для вывоза сельскохозяйственных продуктов, что их экспорт из региона становится невыгодным.
Помимо контроля над вывозом, многие регионы вводят ограничения на ввоз продукции из других регионов. Многие регионы самостоятельно осуществляют маркирование продукции специальными голограммами, защищенными от подделок. При этом их стоимость, как правило, устанавливается неодинаковой в отношении товаров, произведенных в самом регионе, и товаров, поступающих из других регионов. Чаще всего подобная дискриминация касается алкогольной продукции. Так, в Саратовской области был введен специальный местный акцизный сбор на привозную водку.
4. «Мягкие бюджетные ограничения». Мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей являются следствием отсутствия четких формальных правил определения размера средств, получаемых от вышестоящего бюджета, или их невыполнение. В таких условиях размеры этих средств во многом определяются переговорной силой нижестоящего уровня власти, которая увеличивается с ростом разрыва между расходными обязательствами и доходными возможностями. Основной причиной возникновения мягких бюджетных ограничений у регионов является неспособность федеральных властей брать на себя обязательства не предоставлять дополнительных трансфертов, которые серьезно воспринимались бы руководителями регионов. Региональные власти требуют выделения дополнительных трансфертов на финансирование расходов, на которые у них не хватает средств, несмотря на то, что эта нехватка может являться следствием их неэффективных действий. Местные органы власти используют те же приемы для получения дополнительных средств из регионального бюджета.
Одним из наиболее показательных примеров мягких бюджетных ограничений стала ситуация с задолженностью по заработной плате бюджетников в середине девяностых. Региональные власти сознательно накапливали такую задолженность, шантажируя центральное правительство массовым недовольством работников бюджетной сферы.
5. Институциональная неустойчивость. Опыт показывает, что сложившаяся в РФ федеральная система не обладает достаточной институциональной устойчивостью. Распределение обязанностей и полномочий между различными уровнями власти существенно изменялось в зависимости от конкретной политической и экономической ситуации, как под давлением центра, так и под давлением регионов.
Как уже отмечалось выше, в течение девяностых годов под давлением регионов происходило изменение распределения обязанностей и полномочий между уровнями власти, приведшее к ослаблению центральной власти. В последнее время наблюдается обратная тенденция увеличения роли центральных властей и уменьшения влияния регионов. Основными шагами в этом направлении были изменения в работе верхней палаты парламента и учреждение федеральных округов. Первая из этих мер позволила снизить влияние губернаторов в сфере федерального законодательства, а вторая - в сфере исполнения этого самого законодательства. В обоих случаях наблюдается изменение распределения полномочий между уровнями власти за счет односторонних действий центральной власти.

2.2. Перспективы совершенствования бюджетного федерализма

Для большого федеративного государства - России - обязателен и бюджетный федерализм, система которого утверждена Бюджетным кодексом. Она включает в себя три самостоятельных уровня:

Федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды;

Бюджеты субъектов Федерации и территориальные государственные фонды;

Местные бюджеты районные (городов, городских округов, муниципальных районов) и поселенческие.

Основы принципиально новой системы межбюджетных отношений заложены в утвержденной Правительством в 2001 году Программе развития бюджетного федерализма (на период до 2005 года). Документ разграничивает расходные и доходные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления. В соответствии с “Программой развития бюджетного федерализма на период до 2005 года” совершенствование межбюджетных отношений в РФ проводилось по следующим направлениям:

Упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ; - разграничение расходных полномочий; - разграничение налоговых полномочий и доходных источников; - совершенствование механизма финансовой помощи другим уровням; - улучшение управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.

Необходимость упорядочения бюджетного устройства субъектов РФ связано с существованием муниципальных образований различных уровней, размытостью круга вопросов местного значения, неупорядоченностью территориального организации муниципальных образований. В сфере совершенствования разграничения расходных полномочий решались задачи более четкого их разграничения между уровнями бюджетной системы в соответствии с теоретическими принципами, обеспечения самостоятельности региональных и местных органов власти в управлении расходами соответствующих бюджетов и ликвидации нефинансируемых федеральных мандатов.

В области разграничения налоговых полномочий планировалось существенно повысить роль собственных доходов региональных и местных бюджетов, уменьшив роль расщепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в российской модели бюджетного федерализма.

Совершенствование механизма предоставления финансовой помощи нижестоящим бюджетам было направлено на выделение в общем объеме финансовой помощи текущей, инвестиционной, выравнивающей и инвестиционной составляющих.

Приоритеты регионального развития (2006-2008 годы) определены в Программе среднесрочного развития России. В апреле Правительство одобрило Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами. Реализация намеченных на 2006-2008 годы мер завершит реформирование системы бюджетного федерализма. Уже принятые федеральные законы - об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти регионов, местного самоуправления, поправки в Бюджетный кодекс -- создали правовую базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней. Принципиально важное здесь: разграничение расходных полномочий между органами разных уровней власти, налоговых полномочий и доходных источников между ними, перечень форм и механизмов финансовой поддержки бюджетов одних уровней другими.

Бюджетный кодекс устанавливает, что расходы бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, предусмотренными законодательством о разграничении полномочий между органами власти всех уровней. Эти обязательства должны исполняться за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита. При делегировании своих полномочий одним уровнем власти другому, более низкому, расходные обязательства должны обеспечиваться за счет субвенций из вышестоящего бюджета. Закреплены и правовые нормы, определяющие порядок их предоставления. Непосредственное исполнение расходных обязательств органов государственной власти и местного самоуправления за счет бюджетов других уровней запрещено законом.

Если расходные полномочия в основном уже упорядочены, то вопросы эффективности использования бюджетных средств совершенно не урегулированы законодательством. Отсутствует нормативная база, определяющая процедуру и критерии такой оценки, и вытекающие из нее правовые последствия. Это отмечено в Послании Президента Федеральному Собранию “О бюджетной политике в 2007 году”. В. Путин подчеркнул необходимость в кратчайшие сроки утвердить методику, позволяющую полно и объективно оценивать эффективность использования бюджетных средств регионами при выполнении как собственных, так и делегированных полномочий.

Чтобы исполнять установленные обязательства, орган любой власти должен иметь достаточные и тоже закрепленные за ним средства. Более того, проблемы разграничения налоговых полномочий и доходных источников приоритетны по сравнению с проблемами разграничения расходных полномочий между центром, регионами, муниципалитетами. Поэтому в Бюджетном кодексе, а не в законах о годовом федеральном бюджете прописаны единые для бюджетов разных уровней нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов и специальных налогов. Кодекс предусматривает “нормы одноканального направления” (“один налог -- один бюджет”) и права регионов устанавливать размеры дополнительных отчислений от отдельных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации и местные. Но документ обязывает региональные власти передавать в муниципальные бюджеты не менее 10 процентов консолидированных сборов от налога на доходы физических лиц. Эти меры повышают стабильность налоговых поступлений, финансовую самостоятельность региональных и местных властей, их заинтересованность в эффективном использовании средств. К сожалению, пока еще не приходится говорить о полной самостоятельности бюджетов. Основные налоговые доходы, как и прежде, концентрируются на федеральном уровне, поэтому неизбежно их перераспределение. Более 80 процентов налоговых поступлений в консолидированные бюджеты субъектов Федерации -- отчисления от федеральных налогов. Как уже отмечалось, Бюджетный кодекс позволяет регионам утверждать объем отчислений от федеральных налогов, направляемых в местные бюджеты. Но эта норма не носит обязательного характера. Продолжается сужение собственной финансовой базы муниципальных бюджетов: за ними закреплено всего два местных налога -- земельный и на имущество физических лиц.

Сохраняется жесткая зависимость доходов регионов и муниципалитетов от отчислений от федеральных налогов и сборов. Значительный рост обязательств территорий даже обострил “ножницы” между их расходами и доходами. Серьезные бюджетные проблемы возникли при проведении муниципальной реформы, начатой в соответствии с Законом “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации”. Местные бюджеты оказались не сбалансированы -- новые расходные обязательства не в полной мере подкреплены источниками доходов. Расходы муниципалитетов на осуществление переданных им государственных полномочий в этом году возрастают примерно на треть. Так, в Республике Карелия финансовые ресурсы городских поселений в 1,5 раза меньше, чем необходимо, сельских -- в 5 раз. Нередко средств в казне хватает лишь на зарплату работникам местной бюджетной сферы. По информации региональных контрольно-счетных органов, всего 2 процента муниципальных образований России являются самодостаточными, расходы остальных в среднем вдвое превышают их доходы. Безусловно, это ненормальная ситуация. Самостоятельность бюджета органа власти любого уровня может быть обеспечена при условии: имеются достаточные источники доходов и есть право свободно распоряжаться ими в соответствии с полномочиями. Власть соответственно должна нести установленную законом ответственность за целевое и эффективное использование бюджетных средств. Совершенствование распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы государства будет способствовать и разрешению конфликтов конституционно-правового характера. В последние годы усиливается централизация доходов на федеральном уровне, что обусловлено необходимостью решения крупных общенациональных задач. Но если средства концентрируются на одном уровне системы, то неизбежно слабеют другие. Нарушаются реальные балансы между доходами и расходами региональных и местных бюджетов, существенно возрастает их зависимость от дотаций из федерального бюджета. Разумеется, Россия, как любое федеративное государство, не может обходиться без финансовой помощи регионам, нуждающимся в ней по объективным причинам. Основу этой помощи составляют межбюджетные трансферты. Они предоставляются из специальных фондов федерального бюджета: финансовой поддержки регионов, софинансирования социальных расходов, регионального развития, реформирования региональных и муниципальных финансов. Главная цель межбюджетных отношений - выравнивание финансовой обеспеченности субъектов Федерации. Они не направлены на стимулирование экономического роста территорий. Но без повышения заинтересованности (и ответственности) региональных и местных органов власти в развитии и более полном использовании собственного потенциала проблему высокой дотационности не решить. Действующие же механизмы межбюджетных отношений ориентируют на иждивенчество, если не принуждают к нему. Но у финансовой поддержки должна быть совсем иная цель -- побуждать регионы, муниципальные образования рассчитывать прежде всего на свои силы. То есть наращивать собственный налоговый потенциал и только при его объективной недостаточности привлекать средства вышестоящих бюджетов. Концепция и Бюджетное послание Президента предусматривают реформирование межбюджетных отношений. В документах, в частности, подчеркивается необходимость усовершенствования методики распределения дотаций из Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, чтобы повысить их заинтересованность в развитии налоговой базы территорий. Регионы должны быть уверены, что финансовая поддержка не будет сокращена, если им удастся превзойти среднероссийские показатели социально-экономического развития. О необходимости перехода от малоэффективного выравнивания финансовой обеспеченности к стимулированию экономического развития территорий говорится и в Программе социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу. Пути к этому - повышение эффективности государственного управления, формирование производственных комплексов, совершенствование межбюджетных отношений... В Концепции также прописан комплекс мер, направленных на улучшение управления государственными и муниципальными финансами. Например, предусматривается создание Федерального фонда софинансирования расходов, связанных с выполнением регионами приоритетных для страны полномочий. Чтобы получить помощь из этого фонда, власти субъектов Федерации будут обязаны выделить и свою долю средств... Развитие и совершенствование бюджетного федерализма зависят от решения неизбежно возникающих проблем. Поэтому крайне важно выработать эффективные механизмы их законодательного регулирования. Совершенствование правового регулирования межбюджетных отношений связано с реализацией Российским государством через налоговую систему своей социальной функции. Если анализировать связь налогово-бюджетных отношений в рамках теории формирования через налоговые и неналоговые доходы общественной собственности, то межбюджетные отношения можно рассматривать как инвестиционную межбюджетную деятельность. Тогда субъект Федерации выступает в роли условной «публичной корпорации», а бюджет субъекта Федерации - как консолидированный корпоративный фонд, образующий как собственные доходы, так и дебиторскую задолженность перед Российской Федерацией или другими субъектами. Также главными направлениями совершенствования системы финансовой поддержки субъектов Федерации являются уточнение индексов бюджетных расходов на основе нормативного расчета бюджетных потребностей и внедрение принципиально новых механизмов расчета налогового потенциала регионов. На основе этого подхода будет решена проблема распределения средств федерального Фонда поддержки регионов в целях обеспечения гарантированного минимума государственных услуг посредством более полного учета природно-климатических особенностей субъектов РФ и их дифференциации в социально - экономическом положении, определяющих состояние и специфику расходно-доходной частей соответствующих бюджетов. В перспективе региональная экономика должна становиться все менее зависимой от природно-климатических факторов.
Для отстающих регионов экономическая политика государства будет включать активное участие Федерации в программах перестройки их экономики, формировании условий для привлечения инвестиций, разработку системы финансовой поддержки. А для регионов - лидеров политика федеративного центра должна строиться на принципах долевого участия в совместных проектах. Также необходимо уточнить механизм инвестиционной поддержки регионов и придать бюджетным отношениям и налоговой политике инвестиционную направленность. В налоговых отношениях реализация этого принципа предполагает предоставление налоговых льгот всем хозяйствующим субъектам, активно направляющим собственные финансовые ресурсы в инвестиционную деятельность, а также проведение активной амортизационной политики, обеспечивающей накопление и исключительно целевое использование для инвестиционной деятельности амортизационных отчислений. При нецелевом использовании амортизационных средств они должны подвергаться серьезному налогообложению. Инвестиционная активность должна стимулироваться путем обязательного выделения определенных средств в доходной и расходной частях бюджетов на инвестиционные цели в виде бюджета развития территорий. При этом все финансовые ресурсы, предусмотренные в бюджетах различных уровней на инвестиционные цели, следует зачислять на специальные инвестиционные счета и использовать строго по назначению. В расходной части полезно сформировать группу статей, по которым осуществляются инвестиционные вложения. Причем инвестиционное финансирование может осуществляться не только в виде прямых инвестиций, но и в виде различных видов кредитов: бюджетных, налоговых, финансового лизинга.

Глава 3. Особенности Бюджетного федерализма в экономически развитых странах

Жизнеспособность существующих федеративных систем свидетельствует в пользу многообразия моделей распределения доходов и расходов по уровням власти и предоставления различных видов финансовой помощи. Выделяют две модели построения эффективных финансовых взаимоотношений между центром и территориями в зависимости от степени жесткости закреплений «правил игры».
В основе первой модели – централизованное принятие решений в области разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы.
Вторая модель построения межбюджетных отношений базируется на тезисе о невозможности раз и навсегда разделить права и обязанности между уровнями бюджетной системы. Ее также называют децентрализованной моделью принятия решений. Децентрализованная модель характерна для большинства экономически развитых стран.
В своей курсовой работе я покажу также модели построения бюджетного федерализма за рубежом, на примере Канады и ФРГ.

3.1. Американская модель бюджетного федерализма

Основные черты американского федерализма – децентрализация бюджетных полномочий, демократический характер отношений между уровнями власти, доказанная практикой способность к значительным изменениям (адаптивность).
Характерные черты системы межбюджетных отношений в США - относительная гибкость, прочность и устойчивость. В соответствии с государственным устройством США система государственных финансов страны делится на три уровня: федеральный, уровень штатов и уровень местных органов власти. Важная особенность: большая часть расходов на каждом из уровней финансируется за счет собственных источников поступлений. При этом в конце XX века за счет федерального бюджета обеспечивалось в совокупности 60-65 процентов государственных расходов по всем уровням.
Деление доходов и расходов по уровням между собой совпадает не всегда. Ибо в течение длительного “дефицитного” периода (1969 -1998 финансовые годы) практически весь дефицит по консолидированному бюджету ложился на федеральные финансы. Через федеральный бюджет сейчас перераспределяется 19-20 процентов ВВП (около 2 трлн долл.), через консолидированный - 30-32 процента, но еще 12-13 процентов ВВП “весят” федеральные налоговые льготы. Так что государство на всех уровнях прямо влияет на распределение 43-44 процентов ВВП.
Основная доля бюджетных доходов каждого уровня приходится на налоги. Виды взимаемых налогов, их ставки, суммы сборов распределяются по уровням так, чтобы оптимально удовлетворить потребности страны и граждан, избегая в то же время чрезмерного налогового бремени. Структура и размеры всех доходов и расходов складывались десятилетиями. Они определяются экономическими и политическими целями, которые формируются руководством страны на основе разработанных концепций национальных интересов.
В США, как федеративном государстве, существуют три бюджетных уровня: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты штатов и местные бюджеты. Налоговые поступления являются основным источником доходной части бюджетов всех уровней, но их характер очень различен. Так, доходная часть федерального бюджета США в основном формируется за счет прямых налогов, что же касается бюджетов штатов, то их доходная часть формируется, прежде всего,за счет косвенных налогов.
Некоторые налоги собираются на всех уровнях (но по разным схемам и ставкам), некоторые - только на одном из уровней. На каждом уровне основу бюджетных доходов образует “опорный налог”. В федеральном бюджете это подоходные налоги (индивидуальные дают 42-47 процентов, налоги с корпораций - 9-12 процентов всех поступлений). Главный доход штатам дает налог на продажи (28-29 процентов совокупных поступлений по всем штатам). До 23 процентов всех поступлений образуют суммы финансовой поддержки из федерального бюджета. Ею охвачены в разной степени все штаты.
Особенность американской системы заключается в том, что полномочия в области налогообложения всех штатов и федерального правительства практически независимы.
В США широкое распространение получил следующий подход: обеспечение сбора налогов на так называемые мобильные объекты обложения (заработная плата, предпринимательский доход) на федеральном уровне. Это связано с попыткой некоторых регионов переложить налоговое бремя на соседний регион.
В бюджетах местного уровня около 29 процентов совокупных поступлений по всей территории США дают налоги на имущество. До трети всех средств местные бюджеты получают от правительств штатов плюс еще 5-6 процентов - из федерального бюджета. Бюджетная помощь обычно носит программно-целевой характер. В частности, федеральная помощь направляется, как правило, на финансирование программ образования, здравоохранения, социальной помощи. Еще при Рональде Рейгане федеральному центру пришлось осуществить болезненное с точки зрения социальной стабильности сокращение доли субсидий федерального правительства в доходах штатов.

Основные статьи расходов на каждом уровне свои. На федеральном уровне это общенациональные задачи - оборона, базовое социальное обеспечение, международные проблемы, фундаментальная наука и т. п. На уровнях штатов и местной власти расходные статьи максимально приближены к функциям жизнеобеспечения населения. Прежде всего это образование и содержание библиотек, социальные пособия, здравоохранение, полиция и исправительная система, дороги, пожарная охрана и коммунальное хозяйство.
Сложившаяся в США система Бюджетного федерализма не идеальна, работает с напряжением, подвергается критике. Но в целом выполняет поставленные задачи удовлетворительно.

3.2. Элементы бюджетного федерализма в ФРГ
Сходство исторического опыта Германии и России, в частности фактора «институционального наследства», делает германскую модель кооперативного федерализма более пригодной для поиска ответов на конкретные вопросы реформирования бюджетного федерализма в новой России.
Немецкий опыт федерализма, в том числе бюджетного, вплоть до последнего времени находился в тени американского опыта, основанного на идеях так называемого конкурентного федерализма.
Философия немецкого подхода заключается в следующем: страна, которая стремится быть федеративной, единообразие условий жизни (включая обычные общественные услуги) ценит выше разнообразия.
Основой формирования нормально функционирующей системы межбюджетных взаимоотношений является четкое распределение компетенций между административно-территориальными единицами разных уровней, которое происходит в трех сферах: законодательстве, управлении и финансировании. Большинство задач решается федерацией и землями (субъекты федерации) совместно. Федерация финансирует объекты, имеющие общефедеральное значение, земли обеспечивают средствами объекты регионального значения, общины финансируют все местные социально-бытовые, образовательные, культурные и тому подобные мероприятия.
Основным источником доходной части государственного бюджета в Германии (как и в России) являются налоги. Распределение налогов в Германии четко прописано в Основном законе страны. Некоторые из них полностью поступают одному субъекту, другие распределяются в определенной пропорции между несколькими получателями. При этом каждый уровень власти имеет свой источник доходов, достаточный для финансовой автономии. Так, федеральный центр получает полностью акцизы на бензин, табак, кофе, часть таможенных пошлин. Землям достаются налоги на имущество, наследство, автомобили, лотереи и пиво, а общинам – на землю, местные налоги на потребление, большая часть промыслового налога.
Значительная часть налоговых источников в ФРГ закреплена за федеральным центром. В результате, последний получает большие возможности по проведению вертикального и горизонтального выравнивания путем предоставления финансовой помощи землям (т.е. федеральное правительство стремится обеспечить на всей территории страны одинаковые возможности для граждан по получению бюджетных услуг).
Система “вертикального выравнивания”: распределение налогов между корпорациями публичного права (согласно ст. 106 Основного закона Германии)
Федерация
Федерация и земли совместно
Земли
Общины
Федеральные налоги:
– таможенные пошлины
– монополия на спиртные напитки
– налог с оборота капиталов
– налог на страхование
– налог с обменных операций
– налог в рамках ЕС
– компенсационные сборы налоги на потребление (за исключением налога на пиво)
Общие налоги:
– подоходный налог
– налог на заработную плату
– налог на скидку с процентной ставки
– налог на прибыль корпораций

– налог с оборота (НДС)
Земельные налоги:
– имущественный налог
– налог на наследство
– налог с автомобилей
– налог на покупку земельных участков
– налог на пиво
– налог с игорных учреждений
– налог на пожарную охрану
Коммунальные налоги:
– промысловый налог
– земельный налог
– местные налоги (на владельцев собак, на охотников, на предметы роскоши)
Доля от общих налогов:
– подоходный налог и налог на заработную плату (42,5%)
– налог на скидку с процентной ставки (44%)
– налог на прибыль корпораций (50%)
– налог с оборота (НДС)
Доля от промыслового налога
Доля от общих налогов:
– подоходный налог и налог на заработную плату (42,5%)
– налог на скидку с процентной ставки (44%)
– налог на прибыль корпораций (50%)
– налог с оборота (НДС)
Доля от общих налогов:
– доля от подоходного налога и налога на заработную плату (15%)
– доля от налога на скидку с процентной ставки (12%)
Доля от промыслового налога
Доля от промыслового налога
Финансовые отчисления согласно земельным законам
Особенностью вертикального выравнивания в Германии является то, что доходы от общих налогов за исключением НДС делятся поровну между федерацией и землями. Доля общин в подоходном налоге и налоге на заработную плату составляет 15%, а в налоге на скидку с процентной ставки – 12%. Общины также делают отчисления в бюджеты федерации и земель от одного из общинных налогов – промыслового.
В Германии выравнивание территориальных диспропорций осуществляется за счет разумного распределения налогов, что уменьшает остроту политических проблем. Это выравнивание по своей природе преимущественно горизонтальное.
Опыт ФРГ весьма полезен и интересен для России, особенно интересны некоторые аспекты в области вертикального и горизонтального выравнивания. Но при этом не стоит слепо копировать всю немецкую модель, необходимо адаптировать ее под российские условия.

3.3. Основные различия и сходства между моделями бюджетного федерализма в России и за рубежом.
На сегодняшний день наиболее актуальной является выработка стратегии развития бюджетного федерализма, в этой связи для России весьма полезен опыт зарубежных стран. Проводя параллели между различными системами можно составить оптимальную стратегию развития. Используя опыт США и ФРГ, я постараюсь определить основные сходства и различия между моделями бюджетного федерализма в России и представленными странами.
Особенностью американской системы как было сказано выше то, что полномочия в области налогообложения всех штатов и федерального правительства практически независимы. При условии соблюдения конституционных положений штаты вправе вводить любые налоги по любым ставкам. В России такие полномочия у субъектов Федерации отсутствуют, В Налоговом Кодексе РФ определено, какие налоги имеет право взымать субъекты Федерации. Они уполномочены определять только ставку налога в определенных рамках. Правительство США всегда осуществляет администрирование своими собственными налогами, а местные органы власти могут вводить свои дополнения к налогам штатов. Распределяемые налоги, которые являются отличительной чертой немецкой фискальной системы, в США практически отсутствуют. Для России характерны распределяемые налоги, в отличие от США.

Для устранения существующих горизонтальных диспропорций используются главным образом целевые бюджетные гранты, выделяемые непосредственно нуждающимся категориям населения в соответствии с утвержденными федеральными программами (“Медикэр”, “Пособия и услуги ветеранам”, “Специальное обеспечение” и др.). Расходы же федерального бюджета США на региональное и местное развитие занимают незначительное место: 0,5-0,8% общей суммы расходов.
На первый взгляд децентрализованная модель принятия решений, характерная для США, по распределению бюджетных полномочий обладает одним важнейшим преимуществом перед централизованной моделью «наиболее вероятного эффективного распределения полномочий». Это преимущество состоит в адаптивности данной модели. Но так ли эффективна модель децентрализованного принятия решений? Основным, «демократическим» недостатком такой системы является излишняя ее децентрализация, что затрудняет, в свою очередь, принятие эффективных решений на федеральном уровне.
Недостатками децентрализованной модели бюджетного федерализма также является ослабление контроля за бюджетно-налоговой деятельностью региональных органов власти, равнодушное отношение центральных властей к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствие ответственности по их долгам, невозможность проведения единой бюджетно-налоговой и экономической политики в масштабе всей страны.
Исходные предпосылки формирования федеративного строя в России в корне отличны от США. У российского федерализма есть ряд специфических особенностей, которые еще более усложняют реализацию данной модели. К ним можно отнести неразвитость демократических институтов и процедур; различия в возрасте этих институтов. Т.е., можно сделать вывод, на сегодняшний день опыт федерализма США для нее неприемлем.
ФРГ более схожа с Россией, как в истории образования, так и в истории развития. Но при этом у каждой страны существуют свои особенности и отличия. Рассмотрим их.
В Германии главными административно-территориальными единицами являются федерация, земли (субъекты федерации, их 16) и общины (наиболее дробная единица деления страны). Большинство задач решается федерацией и землями совместно. Федерация финансирует объекты, имеющие общефедеральное значение, земли обеспечивают средствами объекты регионального значения, общины финансируют все местные социально-бытовые, образовательные, культурные и тому подобные мероприятия.
В России распределение компетенций строится на тех же принципах, но оно недостаточно четкое и не имеет прочной нормативной базы.
В Германии в соответствии с Основным законом федерация и земли в финансовом отношении независимы и ведут бюджетное хозяйство самостоятельно, общины же являются частью земель, и их бюджеты подконтрольны землям. Таким образом, в Германии сложилась трехуровневая система бюджетных взаимоотношений.
В Конституции России вообще нет раздела, посвященного финансовым вопросам. Многие аспекты межбюджетных взаимоотношений регулируются принимаемыми ежегодно законами о федеральном бюджете, но в них оговариваются вопросы, связанные только с Федерацией и ее субъектами, т. е. в России на федеральном уровне закреплена двухуровневая система бюджетных взаимоотношений.
В целом и по общим принципам организации межбюджетных отношений, и по степени децентрализации бюджетной системы Россия и Германия вполне сопоставимы друг с другом. Однако за сходной внешней формой кроются весьма различные механизмы регулирования межбюджетных отношений.

Основным источником доходной части государственного бюджета как в Германии, так и в России являются налоги. Также сходной чертой является большое количество распределительных налогов.
Российская система вертикального распределения налогов во многом сходна с германской, однако имеет немало и отличий. Во-первых, к общим здесь относится большинство налогов. Во-вторых, в России так и не удалось добиться реального выравнивания положения субъектов Федерации в бюджетной системе. В-третьих, специфично для России использование на уровне субъектов Федерации механизма, предусматривающего соединение в одном налоге ставок, устанавливаемых органами управления различных уровней, при введении вышестоящими органами определенных предельных ставок.
В отличие от Германии в России горизонтальное перераспределение почти отсутствует. Существующий фонд финансовой поддержки субъектов Федерации является лишь аналогом дополнительных субсидий федерации в Германии.
В области разграничения источников опыт РФ во многом схож с опытом ФРГ: в обеих странах установлено единообразное законодательство по всем важнейшим вопросам, а также единая налоговая система по всей федерации.
Подводя итог вышесказанному, можно утверждать, что применить германскую модель в России в чистом виде в системе перераспределения бюджетных ресурсов из-за наличия диспропорций между субъектами Федерации, как в доходах, так и в расходах на душу населения не представляется возможным. Ее необходимо адаптировать к специфике России.

Заключение
Бюджетный федерализм жизненно важен для интеграции Российского государства, отличающегося не только своими масштабами, но и многообразием регионов, разностью в их развитии. В многонациональной России бюджетный федерализм способствует, с одной стороны, реализации общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, росту национального самосознания, а с другой стороны, сочетанию интересов общества с интересами государства.
В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит не столько от той или иной его модели, а сколько от того, чтобы оптимальная модель федерализма была гибкой, т.е. вовремя становиться то более централизованной, то более децентрализованной.
Необходимо признать, что в настоящее время бюджетный федерализм в Российской Федерации развит недостаточно. Сложившаяся слабая модель политического и бюджетного федерализма ограничивает эффективное экономическое и политическое развитие, снижает действенность различных структурных реформ, осуществляемых в настоящее время, препятствуя их справедливому воплощению. Россия по-прежнему сталкивается с проблемами в попытках модернизировать собственную федеральную систему - правительству предстоит добиться эффективного внедрения множества предложенных законов и политических принципов на территории всей страны. Стабильность политических и общественных институтов - правовой системы, государственной службы, законодательной власти, федеральной системы и исполнительной власти - является одним из важнейших факторов оценки уровня суверенного рейтинга.
Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность нашей рыночной экономической системы.

Список литературы

Федеральный конституционный закон от 17 дек. 1997г «О Правительстве Российской Федерации» с изменениями, внесенными федеральными конституционными законами от З1 дек. 1997г.

Федеральный закон от 24 июня 1999г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федеральный закон от 6 октября 1999г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Федеральный закон от 4 июля 2003г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"».

Федеральный закон от 6 окт. 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный закон от 15 дек. 2004г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации1"».

Федеральный закон от 22 авг. 2004г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации1"».

Федеральный закон от 31.07.1998г. «Бюджетный кодекс Российской Федерации»; часть первая от 31.07.1998п, часть вторая от 05.08.2000г.

Федеральный закон от25.09.1997г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный закон от 29.12.1998г. «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики».

Постановление Правительства РФ от 35.08.2001г. «О про грамме развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005г.».

Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации. -М., 2002.

Горегляд В.П. Реформирование бюджетной системы Российской Федерации в условиях трансформирования экономики. Диссертационное исследование. - М., 2002.

Ковалева Г.А., Пешина Э.В. Стратегия преобразований и регулирование межбюджетных отношений в России//Федерализм. -2001. -№4.

Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002.?

Лавров A.M. К вопросу о развитии федерализма в России.-М., 2002.

Лавров A.M. Развитие бюджетного федерализма в России //Федерализм.-2000.-№ 3.

Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству. - М., 2002.

Львов Д.С. Экономический манифест «Будущее российской экономики». - М., 2000.

Финансовые взаимоотношения федерального центра и регионов //Федерализм. -2002. -№ 2.

Бюджетный федерализм. Экономика и политика –Мамсуров Т.Д, Кесельбренер Л.Я -2004

http://revolution.allbest.ru

Бюджетный кодекс-2010 http://www.budgetcode.ru/

http://www.budgetrf.ru

основы реализации

Бюджетный федерализм - относительно независимое (автономное) функционирование бюджетов всех уровней государственной власти, основанное на однозначно сформулированных правовых нормах.

Бюджетный федерализм - это способ организации бюджетных отношений, который позволяет центральным органам власти выполнять функции по сплочению отдельных регионов в единое целостное государства, и вместе с тем проявлять субъектам Федерации и местным органам власти свою самостоятельность в распоряжении финансовыми ресурсами в соответствии с мерой их ответственности и компетенции за выполнение возложенных на эти уровни власти обязательств по оказанию общественных услуг.

В настоящее время в нашей стране формируется новый тип бюджетных взаимоотношений. Основными чертами его являются:

а. налоги как основа формирования доходной части бюджета на всех уровнях государственного управления,

б. проведение в жизнь идеи регулирующего воздействия государственного бюджета при сохранении базовой регулирующей роли рынка,

в. определение объема расходов, исходя из объема и потребности в особых общественных благах и услугах, т.е. в соответствии с рыночными принципами формирования цен на товары и услуги.

Одним из главных принципов при формировании государственного бюджета в рыночных условиях является подход к его формированию на основе категории общественных благ , которые предоставляются государством членам общества, налогоплательщикам.

Рыночный механизм бюджетных взаимоотношений проявляется как на общегосударственном, так и на региональном уровне. При этом ключевая роль регионального бюджета (субъектов Федерации и муниципального уровня) состоит в предоставлении тех товаров и общественных услуг, которые не могут быть предоставлены рынком или федеральными органами власти (или же они могут быть предоставлены менее эффективно).

Механизм межбюджетных взаимоотношений.

Межбюджетные отношения в России отражают государственное устройство страны и построены по принципу бюджетного федерализма. Последний отражает специфику построения бюджетной системы, ее структуру, взаимосвязь объединяемых в ней бюджетов разного уровня.

В федеративных государствах, каковым является и Россия, бюджетная система состоит из трех уровней:

федеральный бюджет,

совокупность бюджетов субъектов Федерации,

муниципальные (местные) бюджеты.

Наиболее сложной проблемой в бюджетном устройстве федеративного государства является практическая реализация принципа бюджетного федерализма, т.е. взаимоотношений центра, субъектов Федерации и муниципальных органов между собой в процессе оказания ими услуг общественного характера.

В идеальном варианте бюджетный федерализм предполагает высокую степень самостоятельности и автономии региональных и местных бюджетов при сохранении доминирующего федерального бюджета в решении узловых вопросов государственного строительства.

Бюджетный федерализм реализуется как через предоставление большей самостоятельности местным органам власти в распоряжении финансовыми ресурсами (при соответствующем повышении их ответственности), так и путем предоставления известной самостоятельности в налоговом процессе, т.е. путем развития налогового федерализма.

Принципы бюджетного федерализма в российских условиях.

Бюджетную систему современной России можно характеризовать как систему федеративного типа со слабым (низким) уровнем мобилизации бюджетных ресурсов в федеральном бюджете. Подтверждением тому является сравнительно низкая доля мобилизации бюджетных средств в руках государственных органов власти.

Основными направлениями реформирования бюджетной системы являются:

Разграничение полномочий и предмета ведения между уровнями государственной власти, что включает в себя разграничение расходов между бюджетами, и завершение передачи субъектам Федерации объектов финансирования (объектов взимания налогов);

Увеличение перераспределения через федеральный бюджет финансовых ресурсов в целях выравнивания бюджетной обеспеченности депрессивных районов страны (Север, Дальний Восток, Северный Кавказ);

Активизация инвестиционной функции федерального бюджета особенно в связи с необходимостью финансовой поддержки отраслей инфраструктуры, отраслей ВПК, науки, экспортно-ориентированных производств;

Обеспечение социальной ориентации региональной экономики путем разработки и реализации общероссийских и региональных программ борьбы с бедностью, безработицей, защиты семьи, охраны окружающей природной среды.

В ближайшие годы ставится задача увеличить долю средств, аккумулируемых в федеральном бюджете, причем сделать это предполагается не за счет введения дополнительных налогов и сборов и не за счет перераспределения налогов из регионов, а в результате рационализации налоговой системы, проведения таким мероприятий, как:

Расширение круга налогоплательщиков,

Повышения собираемости налогов в бюджетную систему,

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ формируется в размере 15 % от суммы фактической величины налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением 10 % подоходного налога с физических лиц и сумм импортных пошлин).

Финансовая помощь, выделяемая из данного фонда получила название трансферты.

Трансфертный платеж - передача платежеспособности от одних экономических агентов другим, например, от налогоплательщиков получателям пособий из средств государственного социального страхования. Обычно трансфертные платежи осуществляются государственными органами по программам социального обеспечении.

Регионы получают трансферт из федерального бюджета по двум каналам: как регионы просто нуждающиеся в финансовой поддержке и как регионы особо нуждающиеся в поддержке.

Методика расчета величины трансферта.

Статут региона, нуждающегося в финансовой поддержке, получает тот регион, где душевой доход на одного жителя меньше среднедушевого бюджетного дохода в среднем по России. Статут региона, особо нуждающегося в поддержке, получает тот, где объем бюджетных средств в текущем году (с учетом финансовых поступлений из федерального бюджета меньше объема прогнозируемого бюджетного расхода (без учета капитальных вложений).

Регион, отвечающий критериям нуждающегося или особо нуждающегося в поддержке, либо одновременно тем и другим критериям, может получить трансферт из этого фонда.

А. Для расчета трансферта региону, нуждающемуся в поддержке, используется следующая формула:

Тнi = К х (0,95 х СД) – СДi х Нi , (13.1)

где: Тнi – трансферт нуждающемуся "i" региону в базовом году,

СД – средний душевой доход бюджетов всех регионов РФ,

СД i – средний душевой доход " i " регионального бюджета,

Нi – численность населения "i" региона

0,95 – понижающий коэффициент,

К – поправочный коэффициент расходов, который равен:

К = 0,95 х -------- , (13.2)

где Срэ i – средние душевые текущие расходы бюджета экономического района, в который входит "i" регион.

Понижающий и поправочный коэффициент применяется для повышения заинтересованности регионов, имеющих право на получение трансфертов, в более полной мобилизации в бюджет собственных финансовых ресурсов и рациональном их использовании.

Б) Трансферт особо нуждающегося в поддержке региона определяется следующим образом:

Тонi = Рi – (Дi + Тнi)

В) Если регион не получает трансферт как нуждающийся в поддержке то:

Тон i = Рi – Дi ,

где Тонi – трансферт особо нуждающегося "i" региона в базовом году.

Рi – фактические текущие расходы "i" регионального бюджета в базовом году.

Дi - доходы "i" регионального бюджета в базовом году.

Регион получает право на получение трансферта нуждающегося в поддержке при условии, если, по данным базового года, его душевой бюджетный доход ниже среднего душевого бюджетного дохода по всем регионам России. При этом не ставится задача выравнивания регионов с низким налоговым потенциалом до среднего уровня повышение доходности ограничивается 95% среднего уровня.

Выравнивание осуществляется либо для создания всем участникам одинаковых стартовых условий (выравнивание налогового потенциала), либо для обеспечения равного распределения между ними конечных результатов (достижение стандартного уровня потребления государственных услуг на всей территории).

Ввиду сложности расчетов финансовых потребностей и бюджетных доходов регионов, специалисты Всемирного банка предлагают России использовать упрощенную формулу выравнивания налогового потенциала. При этом величина трансферта региона для базового периода t будет равна:

Тt = (СНД – СНДi х Цi) х Нi (13.3)

где Тt – трансферт региона в базовом году,

СНД – налоговый доход на душу населения в среднем по всем регионам России,

СНДi – налоговый доход на душу населения в i регионе,

Цi – индекс цен в i регионе,

Нi – численность населения региона.

При этом в расчетах предлагается использовать три федеральных налога: налог на добавленную стоимость, личный подоходный и налог на прибыль, корректируя при этом территориальный душевой налоговый сбор на индекс цен в регионе, чтобы привести этот показатель в сопоставимый вид со средним налоговым доходом по России.

Используемая в России формула распределения финансовой поддержки регионам является не лучшим вариантом. Вместо нее можно было бы воспользоваться предлагаемой специалистами Всемирного банка упрощенной формулой выравнивания налогового потенциала. Возможно, полезно было бы использовать и германский опыт, где часть сбора НДС, причитающаяся всем регионам, распределяется между ними не по принципу источника получения, а в основном в зависимости от численности населения.

Пути совершенствования системы межбюджетных отношений.

1. Необходимо отказаться от практикуемой Минфином системы взаимозачета как способа распределения средств Фонда поддержки регионов, ущерб от которого не совместим с экономией от его использования.

2. Возможно применение нескольких инструментов горизонтального бюджетного выравнивания - общие (универсальные) и различные целевые трансферты. Непременным условием при этом является реализация принципов региональной справедливости, "прозрачности" и простоты бюджетных механизмов.

3. Следует учесть опыт стран, использующих не один, а несколько налоговых источников для формирования фонда выравнивания бюджетных доходов региона.

Создание более сложного выравнивающего механизма потребует разработки системы стандартных нормативов бюджетной потребности территорий и коэффициентов нуждаемости, учитывающих региональную специфику. В этом отношении особенно полезным является опыт Японии, Австрии, Германии и Швеции.

Предоставление отдельным регионам особых льготных режимов нарушает принципы бюджетного федерализма. Если по каким-либо причинам не удается этого избежать, следует установить для них временные границы (например, 10 лет) и по окончании срока вернуться к рассмотрению этого вопроса.

За годы экономических реформ в России сформировалась новая система бюджетных отношений, закладывающая основы рыночных взаимоотношений в сфере оказания общественных услуг и отражающая идеи бюджетного федерализма.

Дальнейшее развитие российской системы бюджетного федерализма зависит от принятия Закона о бюджетном устройстве и бюджетном процессе и налогового кодекса, которые позволят окончательно отрегулировать вопросы распределения полномочий между федеральным центром и субъектами РФ в проведении бюджетной и налоговой политики.

Необходим коренной пересмотр принципов формирования финансовой поддержки регионов РФ. Переход от финансовой поддержки регионов в режиме «исходя их возможностей» федерального центра к принципу формирования доходов «исходя из потребностей» субъекта Федерации, на основе полного учета налоговой базы региона.

В сложившихся в настоящее время экономических условиях стоит задача повышения роли государственного бюджета как инструмента активизации экономической деятельности. В отношении бюджетного процесса это означает повышение налоговых поступлений в доходную часть не за счет повышения ставок налогообложения, а за счет расширения налоговой базы на пути оживления деловой активности, роста числа налогоплательщиков.

Ключевые понятия 13:

Бюджетная система.

Государственный бюджет

Федеральный,

Консолидированный.

Структура государственного бюджета.

Бюджетные расходы.

Государственный долг.

Бюджет развития

Бюджетный федерализм.

Принципы бюджетного федерализма

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

Трансфертный платеж

Вопросы для обсуждения.

1. Задачи государственного бюджета в регулировании национальной экономики.

2. Характеристика бюджетной системы Российской Федерации.

3. Решение проблемы сбалансированности государственного бюджета.

4. Процедура разработки и реализации государственного бюджета страны.

5. Понятие бюджетного федерализма и средства по его практической реализации.

6. Методика расчета величины трансферта нуждающимся регионам.

7. Методика расчета величины трансферта особо нуждающимся регионам.

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА
По дисциплине: «Бюджетная система РФ»

Вариант № 7
Тема: «Специфика российского бюджетного федерализма»

Студент:
Группа:
Шифр:
Руководитель:

Введение 3
1. Сущность бюджетного федерализма 5
1. 1. Понятие, особенности и принципы бюджетного федерализма 5
1. 2. Модели бюджетного федерализма 7
2. Специфика российского бюджетного федерализма 10
2. 1. Российская модель бюджетного федерализма 10
2. 2. Основные проблемы развития бюджетного федерализма в РФ 11
2. 3. Основные направления совершенствования бюджетного федерализма в РФ 14
Заключение 17
Список литературы 19
Глоссарий 21

Введение

Не существует федераций, сопоставимых с Россией по числу административно- территориальных образований низового уровня. Обеспечить устойчивость подобной системы, тем более эффективно управлять ею, чрезвычайно сложно. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять социально-экономическое регулирование, является финансовая система общества, главное звено которой – бюджетная система. Именно посредством бюджетной системы государство образует централизованные фонды и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.
Бюджетная система Российской Федерации основывается на модели бюджетного устройства и бюджетного процесса федеративного государства, получившей название бюджетного федерализма.
Проблеме бюджетного федерализма по праву принадлежит важное место в реформировании бюджетной системы России на современном этапе. От решения этой проблемы зависит будущее России – сохранится ли она как единое государство, развивающееся на основах подлинного федерализма, или распадется на ряд слаборазвитых территориальных образований.
Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Однако не следует забывать, что проблема бюджетного федерализма это не только и не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, это, прежде всего проблема взаимоотношений государства и его граждан посредством организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.
Целью работы является раскрытие основного экономического содержания бюджетного федерализма. Для этого последовательно рассмотрены сущность, принципы, модели, механизмы функционирования, проблемы и направления развития бюджетного федерализма.
Решение проблемы бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность рыночной экономической системы.
В общем, необходимым для России является не только создание принципиально новой системы межбюджетных отношений, но и осознание того, что эта система должна быть ориентирована на реализацию совокупности интересов государства в целом, его субъектов и граждан.

Сущность бюджетного федерализма

1. Понятие, особенности и принципы бюджетного федерализма

Термин "бюджетный федерализм" – это экономическое понятие, не связанное с государственным политическим устройством и характеризующее многоуровневость бюджетной системы любого государства. Согласно стандартной бюджетной методике Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), существует три уровня власти - центральные, региональные (штаты в США, кантоны в Швейцарии, провинции в Канаде и т.д.) и местные органы (где объединены все более мелкие административно- территориальные образования). Каждый уровень власти имеет свой бюджет и действует в рамках собственных бюджетных полномочий. Автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и их взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах, и называются бюджетным федерализмом. Хотя политическое устройство (унитарное или федеративное), безусловно, накладывает отпечаток на характер бюджетной системы, определяющим фактором служит степень централизации государственного управления.
В настоящее время насчитывается более 20 стран с различным типом федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Австрия, Мексика, Россия, Эфиопия, Бразилия, Индия, Малайзия и др.). Кроме того, значительное число стран мира в системе управления государством используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровнями государственной власти и регионами. Конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и реформам в области бюджетов и налогов.
Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеративным центром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качественное выполнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой.
Под бюджетным федерализмом понимается форма автономного функционирования бюджетов различного уровня государственной власти, основанная на четко сформулированных и закрепленных законодательных нормах, положениях.
Аналогичное определение бюджетного федерализма приведено в другом источнике: «Бюджетный федерализм – это законодательно принимаемая норма равноправных (партнерских) отношений между федеральным центром и субъектами при формировании доходов бюджетов всех уровней за счет оптимального сочетания их налогового потенциала, выполняемых финансово- хозяйственных, социальных функций и имеющихся общественно-необходимых потребностей».
Очевидно, что данные определения отражают некую абстрактную идеальную модель бюджетного федерализма, при которой объемы доходных полномочий субъектов федерации совпадают с объемами расходных полномочий, закрепленными за этими уровнями власти. В этом случае какие-либо перераспределительные процессы между бюджетами отсутствуют. В реальной действительности достигнуть такого состояния ни одному государству не удалось.
Под бюджетным федерализмом понимают форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.
Бюджетный федерализм базируется на 5 основных принципах:
1) законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;
2) обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;
3) обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;
4) наличие единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;
5) самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему, которые выражаются в самостоятельности бюджетного процесса, в том числе определении направлений использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органам власти и т.д.

1. 2. Модели бюджетного федерализма

Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованный, децентрализованный и комбинированный типы.
При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов, самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.
Децентрализованный тип организации бюджетной системы строится на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. Полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов.
Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты: использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания, повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, значительная роль бюджетных трансфертов передается из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.
В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной.
Американская модель строится на относительно большой самостоятельности отдельных штатов. Часто она рассматривается как классическая модель бюджетного федерализма. В США отсутствует система горизонтального долевого распределения доходов. Большинство федеральных субсидий штатам зависит от объемов долевого финансирования штатными и местными органами власти. Такая политика не направлена на выравнивание социально-экономических условий жизнедеятельности регионов. Отдельные штаты, местные органы власти имеют право осуществлять собственную налоговую политику. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные «непересекающиеся» налоги. Регионы значительно отличаются по налогам и расходам друг от друга.
Для германской модели бюджетного федерализма характерной чертой является все возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Бюджетная система базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. К ним относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, налог на добавленную стоимость. Однако имеются и такие налоги, которые применяет только один уровень власти. В частности, в федеральный бюджет поступают все акцизы. К региональным (налогам земель) относятся транспортный налог, налог наследства; к местным налогам относятся налог на недвижимость, местный предпринимательский налог и ряд других.
Для выравнивания условий между отдельными землями (богатыми и бедными) используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. Однако следует подчеркнуть, что основные финансовые ресурсы для выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности земель поступают через федеральные и совместные программы регионального развития.

Специфика российского бюджетного федерализма

1. Российская модель бюджетного федерализма

Бюджетная система Российской Федерации включает три звена или три уровня: федеральный бюджет, региональные бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты: городские, районные, поселковые, сельские. При этом формальные местные органы власти не входят в состав государственного аппарата, но несомненно, что местные бюджеты включены в единую бюджетную систему Российской Федерации.
В силу федерального устройства современной России бюджеты разного уровня являются самостоятельными по отношению друг к другу. Каждый из них утверждается и исполняется собственными властными органами в соответствии с действующей правовой базой. Принцип самостоятельности проявляется и в том, что бюджеты нижеследующих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней.
Совокупность всех бюджетов образует консолидированный бюджет РФ, а совокупность регионального бюджета субъекта РФ и местных бюджетов на территории данного субъекта составляет консолидированный бюджет субъекта Федерации (рис. 1).

Рис. 1 «Схема консолидированного бюджета РФ»
Федеральному бюджету отводится главная роль в консолидированном бюджете, прежде всего в реализации социально-экономической политики, осуществляемой Федеральным Собранием и Правительством РФ. Через его параметры государство регулирует макроэкономические параметры, а также взаимоотношения с отдельными территориями. Федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона.
Консолидированный бюджет субъекта Федерации есть результат объединения бюджетных показателей региона, в нем отражены итоги разработки и реализации бюджетной политики данного региона. Бюджеты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, а местные бюджеты - в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления или в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

2. 2. Основные проблемы развития бюджетного федерализма в РФ

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Такая организация бюджетных отношений позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Проблема бюджетного федерализма не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, сколько проблема взаимоотношений государства и его граждан на основе организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.

Отсутствуют базовые законы в сфере федерализма. Этот пробел восполняют внутригосударственные договоры и соглашения, способствующие конкретизации общих принципов и направлений государственной, региональной и национальной политики. Заключено 42 договора с органами власти 46 субъектов РФ и более 250 соглашений.
Для правового обеспечения бюджетного федерализма в России необходимо: а) четко разграничить в законодательстве расходы за каждым звеном бюджетной системы РФ; б) закрепить в законодательстве собственные достаточные источники доходов для субъектов РФ, а также установить общефедеральные источники доходов; в) определить принципы построения бюджетных отношений между Федерацией и субъектами РФ и закрепить их формы.
Важным недостатком современной модели бюджетного федерализма в России является то, что федерализм имеет отношение больше к федеральному правительству, чем к эффективным экономическим и финансовым отношениям между федеральным правительством и органами власти субъектов Федерации.
Продолжающаяся модернизация бух. учета и отчетности повышает открытость российской системы бюджетного федерализма, но еще больше централизует ее. На практике это не облегчает доступ населения и инвесторов к региональной и местной информации финансового характера и не способствует росту финансовой ответственности региональных и местных органов власти. Наиболее действенным стимулом финансовой открытости в России продолжают оставаться федеральный надзор и контроль вместо усиления подотчетности или более автономного руководства на региональном и местном уровнях.
Федеральные и региональные казначейства часто злоупотребляют властью и играют роль «финансовой полиции» для бюджетных организаций на региональном и местном уровнях. Вместо того, чтобы просто выполнять функции расчетно-кассового обслуживания и предоставлять услуги по управлению ликвидностью для бюджетных организаций, казначейства иногда принимают на себя такую важную функцию региональных и местных правительств, как контроль над эффективностью бюджетных расходов, потребности в закупках, и влияют на принятие других региональных и местных деловых решений. Предложенные поправки к Бюджетному кодексу требуют, чтобы все расчетные операции региональных бюджетов совершались через федеральное казначейство.
Популистские финансовые кампании, организованные федеральным правительством, такие как массовые выплаты задолженностей по зарплате бюджетникам, полностью игнорируют рамки политического федерализма. Это также ложится огромным дополнительным бременем на плечи региональных и местных органов власти и ограничивает их финансовую гибкость.
Принят ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления. Кроме того, наблюдается процесс принятия законов, связанных с передачей органам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий без их правовой увязки с федеральным законодательством.
В существующей на данный момент в России системе бюджетного федерализма нарушаются большинство необходимых условий ее эффективного функционирования:
1. Нечеткая иерархия. Существующая система характеризуется недостаточно четким разграничением полномочий и ответственности между различными уровнями власти.
2. Отсутствие субнациональной автономии. Региональные и местные власти по закону имеют достаточно ограниченные возможности по проведению самостоятельной экономической политики.
3. Отсутствие единого рынка. На данный момент единого экономического пространства не существует как из-за наличия административных барьеров на пути перемещения товаров, так и из-за крайне низкой мобильности труда и капитала.
4. «Мягкие бюджетные ограничения» субнациональных властей, которые являются следствием отсутствия четких формальных правил определения размера средств, получаемых от вышестоящего бюджета, или их невыполнение.
5. Институциональная неустойчивость. Опыт показывает, что сложившаяся в РФ федеральная система не обладает достаточной институциональной устойчивостью. Распределение обязанностей и полномочий между различными уровнями власти существенно изменялось в зависимости от конкретной политической и экономической ситуации, как под давлением центра, так и под давлением регионов.
В течение девяностых годов под давлением регионов происходило изменение распределения обязанностей и полномочий между уровнями власти, приведшее к ослаблению центральной власти. В последнее время наблюдается обратная тенденция увеличения роли центральных властей и уменьшения влияния регионов. Основными шагами в этом направлении были изменения в работе верхней палаты парламента и учреждение федеральных округов. Первая из этих мер позволила снизить влияние губернаторов в сфере федерального законодательства, а вторая - в сфере исполнения этого самого законодательства. В обоих случаях наблюдается изменение распределения полномочий между уровнями власти за счет односторонних действий центральной власти.

2. 3. Основные направления совершенствования бюджетного федерализма в РФ

Развитие демократических принципов в государственном устройстве и управлении, происходящее в последние годы в России, сделало обязательным компонентом системы государственного управления органы местного самоуправления, наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной финансовой системе. Соответственно, возрастает и роль местных бюджетов. Величина местных финансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.
Ключевой задачей является расширение самостоятельности и ответственности регионов, в частности закрепление в федеральном законодательстве права субъектов Российской Федерации определять категории граждан, которым необходима поддержка, исходя из принципа нуждаемости.
Органы государственной власти субъектов РФ и органы МСУ должны иметь достаточные и действенные стимулы для расширения собственной доходной базы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
В предстоящие годы необходимо завершить работу по распределению полномочий между уровнями публичной власти. Вместо практики делегирования субъектам РФ исполнения федеральных полномочий следует осуществлять передачу полномочий субъектам РФ на постоянной основе, обязательно предусмотрев и передачу субъектам Российской Федерации постоянных источников доходов в экономически обоснованном объеме.
В настоящее время почти треть субъектов Российской Федерации перешла на формирование своих бюджетов в соответствии с программно-целевыми методами бюджетного планирования. В целях повышения эффективности расходования бюджетных средств на финансирование отраслей экономики и социальной сферы необходимо стимулировать дальнейший переход к формированию бюджетов программно-целевыми методами. Необходимо продолжить стимулирование за счет средств федерального бюджета в форме грантов реализации региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов. Правительству Российской Федерации следует продумать и другие механизмы стимулирования использования программно-целевых методов формирования и исполнения бюджетов на региональном уровне.
Органам государственной власти субъектов РФ и органам МСУ необходимо провести работу по мобилизации доходов и оптимизации расходных обязательств, сконцентрировав расходы на ключевых социально-экономических направлениях, в том числе на повышении заработной платы в бюджетной сфере. При решении этой задачи необходимо исходить из того, что повышение оплаты труда должно осуществляться дифференцированно, и в первую очередь тем специалистам, которые имеют высокую квалификацию и профессиональные достижения.
Надо обеспечить выполнение плана поэтапной отмены льгот, установленных на федеральном уровне, применение которых приводит к недополучению доходов региональных и местных бюджетов. А если введение льготы на федеральном уровне целесообразно, то должен быть продуман механизм компенсации выпадающих доходов этих бюджетов.
Руководители регионов и муниципалитетов должны владеть информацией о зачислении на соответствующих территориях доходов в региональные и местные бюджеты, чтобы оценить эффективность принимаемых мер по расширению доходной базы. Поэтому надо наладить взаимодействие между налоговыми органами и заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ и органами МСУ.

Заключение

Под бюджетным федерализмом понимают форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.
Бюджетная система Российской Федерации включает три звена или три уровня: федеральный бюджет, региональные бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты: городские, районные, поселковые, сельские.
В области бюджетного федерализма в настоящее время существует множество крупных правовых проблем. К числу таковых следует отнести и конституционно-правовые проблемы, насущная необходимость комплексного изучения которых особенно усилилась в последние годы.
Основная причина хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов России – резкая диспропорция между переданными на субнациональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой почти неограниченные теневые полномочия. Отсутствие легальных полномочий по управлению общественными финансами означает отсутствие легальной ответственности за его результаты, следствием чего являются принятие решений по принципу политической целесообразности и неэффективное управление общественными финансами.
Разграничение полномочий между бюджетами разных уровней имеет как свои плюсы, так и свои минусы. Межбюджетные отношения рассматриваются со стороны экономической эффективности. Нужен четкий порядок реализации новых законодательных актов и система доведения решений с федерального и муниципального уровней управления с постоянным мониторингом полученного результата. Проведение государственной политики в сфере образования на основе тесного взаимодействия и согласования интересов Федерации, решающе обеспечит сохранение единого образовательного пространства на территории России.

Список литературы

Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 N145-ФЗ
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» (Закон о МСУ) от 06.10.2003 N131-ФЗ
Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 28.06.2012 «О бюджетной политике в 2013-2015 годах»
Архипов А.И., Погосов И.А. «Финансы», – М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2007
Барашева Т.И. «Управление бюджетными доходами на субрегиональном уровне»// Финансы, 2009, №4
Врублевская О.В., Романовский М.В. «Бюджетная система Российской федерации», – М.: Юрайт-Издат., 2010
Игудин А.Г., Папанова Н.А. «Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России»// Финансы, 1999, №4
Ковалев В.В. «Финансы», – М.: «Проспект», 2001
Лавровский Б.А., Постникова Е.А. «Новейшие тенденции в сфере межбюджетных отношений»// Регион: экономика и социология, 2006, №2
Лавров А., Христенко В. «Экономика и политика российского бюджетного федерализма»// Деловой Урал, 1998
Ларина С.Е. «Перспективы развития муниципальных финансов»// Финансы, 2009, №11
Марченко Г.В., Мачульская О.В. «Финансовые механизмы межрегионального выравнивания»// Финансы и кредит. 2000, №1
Осадчая И.М. «Политика. Толковый словарь», – М.: ИНФРА-М, 2001
Поляк Г.Б. «Финансы. Денежное обращение. Кредит», – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2-е изд., 2001
Рябухин С. «Узкие места бюджетного федерализма»// Российская газета сегодня, 2006, №14
Татжетдинов С.Р. «Об увеличении доходов региональных бюджетов»// Финансы, 2009, №3
Химичева Н.И. «Бюджетное право и российский федерализм», – М.: Норма, 2009

Глоссарий

Бюджетный федерализм - распределение денежных доходов и расходов страны между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов федерации и муниципальными бюджетами с учетом источников поступлений средств и расходов для удовлетворения потребностей федерального, субфедерального и муниципального уровней.
Бюджетная система – это совокупность бюджетов государств, административно- территориальных образований, государственных учреждений и фондов, которые самостоятельны в бюджетном отношении. Она основана на правовых нормах, экономических отношениях и государственном устройстве.
Федеральный бюджет - часть бюджета государства с федеральной формой государственного устройства, которой распоряжается центральное правительство.
Консолидированный бюджет - объединенный бюджет территориальных единиц, регионов, образующих единую административно- территориальную совокупность (автономию, республику, государство).
Целевой бюджетный фонд – это денежные средства в составе бюджета, того уровня государственной власти, который его образовал за счет доходов целевого назначения.
Региональный бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ.
Местный бюджет - бюджет административно- территориальных единиц, управляемых местными органами власти.
Бюджетное регулирование – процесс распределения доходов и перераспределения средств меду бюджетами разного уровня в целях выравнивания до минимального необходимого уровня доходной базы бюджетов, направляемых на экономическое и социальное развитие территорий
Горизонтальное выравнивание (сбалансированность) – это разделение налогов между субъектами Российской Федерации в пропорциональных объемах. Этот принцип реализуется путем расчета величин по специальным формулам. Цель горизонтального выравнивания устранение (снижение) неравенства в сфере налогообложения между различными регионами и муниципалитетами.
Вертикальное выравнивание – это выравнивание возложенных на конкретный бюджетный уровень расходных обязательств и доходного потенциала данного бюджета (налоговых поступлений), т.е. сбалансированность возможностей и обязательств бюджета. При этом федеральное правительство имеет больше возможностей, больше компетенции, и оно обязано обеспечивать такую сбалансированность для региональных и местных бюджетов. Если органами государственной власти был выявлен дисбаланс доходов и расходов в бюджете более низкого уровня, то правительство принимает меры по его устранению, а именно направляет в доходную часть несбалансированного бюджета средства федерального бюджета. В соответствии с требованиями бюджетного законодательства региональные и местные власти несут ответственность за финансирование исполнения своих обязательств перед регионом и населением.

Введение………………………………………………………………...……..……3

1. Сущность бюджетного федерализма ………………………………..…....….5

2. Модели бюджетного федерализма……………………………..………..….…9

2.1. Американская модель……….…………………………………..………..11

2.2 . Канадская модель……………………..………………………………..…12

2.3 . Германская модель……………………………………………………..…13

2.4 . Советская модель………………………………………………………….14

2.5 . Китайская модель……………………………………………………….….14

3. Российская модель бюджетного федерализма…………………………….…15

Заключение……………………………………………………………….……..….19

Список использованной литературы………………………………………….…20

Введение

Бюджетный федерализм является одной из наиболее сложных проблем в бюджетном устройстве страны. Сегодня система межбюджетных отношений не устраивает ни центр, ни регионы и нуждается не в косметической, а в системной модернизации, что является одним из условий оздоровления всей системы общегосударственных финансов страны.

Поэтому неудивительно, что множество дискуссий, так или иначе затрагивают сложную проблему федерализма и разделения политических и финансовых полномочий между Федерацией и ее субъектами. В настоящее время ведутся различные переговоры на тему развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России.

Один из самых трудных аспектов российского федерализма заключается в нахождении баланса полномочий между регионами и центром, т.е. определении степени политической и экономической самостоятельности каждого региона. Понятно стремление регионов расширить свои полномочия, повысить свой социально-политический статус, увеличить объем решаемых задач. Но это стремление не должно быть самоцелью, оно должно соответствовать реальной необходимости.

Понятие «федерализм» достаточно многогранно и противоречиво. Можно говорить о политической, правовой, экономической и социальной сторонах федерализма. Однако, сердцевиной системы федерализма в России являются бюджетная и фискальная системы.

Поэтому тема бюджетного федерализма становится остро актуальной. Осуществляемые экономические преобразования в России постоянно подвергаются резкой критике, и нередко отрицается всякий позитивный результат. Объяснением подобного взгляда может служить то, что происходящие в российском обществе, экономике и государстве изменения действительно характеризуются незавершённостью, противоречивостью и разнонаправленностью.

Основной целью данной контрольной работы является изучение сущности и принципов функционирования бюджетного федерализма в РФ. Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

1) Определить сущность и принципы бюджетного федерализма;

2) Выявить механизм и принципы функционирования межбюджетных отношений в РФ;

3) Дать характеристику моделей бюджетного федерализма.

1. Сущность бюджетного федерализма

Под федерализмом понимается способ государственного управления, при котором органично сочетаются интересы всего государства с интересами отдельных его частей, обеспечивается единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию.

Политический принцип федерализма заключается в конституционном распределении между сторонами федеративного образования принадлежащих им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц Федерации.

Экономический принцип федерализма состоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политики между Федерацией и ее субъектами.

Федеративные системы характеризуются рядом признаков:

а) наличием иерархии;

б) четко сформулированными полномочиями каждого из уровней управления; в) установленной автономией и регламентированным суверенитетом каждого из уровней.

В федеративном государственном устройстве каждый уровень наделен зафиксированными полномочиями и властью, а его руководящие органы избираются своим электоратом, что обеспечивает автономное функционирование и децентрализованное принятие решений. В настоящее время насчитывается более 20 стран с различным типом федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Австрия, Мексика, Россия, Эфиопия, Бразилия, Индия, Малайзия и др.). Кроме того, значительное число стран мира в системе управления государством используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровнями государственной власти и регионами. Конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и реформам в области бюджетов и налогов.

Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов, распределение общих доходов государства между федеративным центром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качественное выполнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой.

Очевидно, что однозначно решить эту проблему невозможно ввиду множества факторов объективного и субъективного характера, не надлежащих количественной оценке. Здесь возможны различные комбинации, обусловленные уровнем социально-экономического развития страны, географическими, демографическими особенностями и другими факторами. Федерализм предполагает в данном случае наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы и системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовлетворить нужды населения в государственных услугах независимо того, на каком уровне они будут оказываться.

Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность в нахождении средств для финансирования децентрализованно принимаемых решений и региональных программ субъектами федерации. Только в этом случае можно говорить о реальной самостоятельности регионов.

В то же время во многих случаях действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. В этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в области управления, подкрепляется соответствующей передачей им денежных средств из федерального бюджета или бюджетов других субъектов федерации. Другими словами, при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов (субъектов федерации) используются различные формы межбюджетных отношений, призванные реализовать общегосударственные интересы на территории субъекта федерации и, прежде всего, обеспечить гражданам права, гарантированные конституцией государства.

В данном случае межбюджетные отношения выступают в качестве механизма разделения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти в федеративном государстве. Такое разделение полномочий неправомерно отождествлять или определять как бюджетный федерализм, так как данный механизм предназначен для разрешения противоречий при закреплении доходных и расходных полномочий между федеральным центром и его субъектами. Идеальная же ситуация в области федерализма состоит в том, что каждый из уровней власти располагает собственными источниками финансовых средств, собственным бюджетом в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий.

Во всех федеративных государствах используются различные формы отношений между его субъектами, имеющие целью бюджетное выравнивание для обеспечения всем гражданам страны примерно равного уровня государственных услуг независимо от места проживания. Однако довольно сложно, а по всей видимости, и невозможно спроектировать и тем более реализовать на практике систему бюджетных отношений, которая органично сочетала бы интересы всех уровней государственной власти в федеративном государстве.

Федеративная форма устройства предусматривает самостоятельность управления с делегированием власти. При этом важнейшие вопросы в области финансов, экономики принимаются путем переговорного процесса, нахождения компромисса между различными участниками управления государством.

Таким образом, под бюджетным федерализмом будем понимать форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.

Государство на всех стадиях бюджетного процесса, используя установленные принципы, методы и способы формирования бюджетных доходов и расходов, формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы их использования.

При этом во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных решений между представителями различных уровней власти в области финансов.

Первая проблема связана с определением состава расходных полномочий и распределением их между бюджетами разных уровней по предоставлению определенных услуг населению. Для государств с многонациональным составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компактно проживающих на той или иной территории, учета их предпочтений. Соответственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица федеральных властей, другие - от имени региональных органов власти. Могут быть и такие услуги, которые целесообразно предоставлять гражданам за счет средств бюджетов разных уровней.

Российская Федерация в настоящее время отличается достаточно высоким уровнем централизации - она может передать полномочия на нижестоящий уровень, а может - забрать их обратно. Последствием муниципальной и административной реформ, проводимых сейчас в России, явилось изменение и резкое возрастание роли федерального центра. Ярким примером служит Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Единственным способом превратить Россию в подлинную федерацию является конституционное урегулирование отношений между центром и регионами. И, прежде всего, это должно касаться бюджетных полномочий, через объем которых и определяется подлинная самостоятельность и субъектов федерации, и местного самоуправления.

Российская конституционная модель бюджетного федерализма на сегодняшний день отличается крайне общим характером регулирования и нуждается в совершенствовании, потому что пробелы регулирования порождают проблемы в текущем федеральном законодательстве, призванном юридически обеспечивать реализацию конституционных основ.

В России централизованное принятие решений и финансовый контроль остаются основными характеристиками российской финансовой системы. В области доходов более 90% региональных и местных доходов непосредственно контролируется федеральным законодательством. Федеральные налоговые органы собирают почти 100% налогов, уплаченных в региональные и местные бюджеты.

Необходимо отметить и "Программу развития бюджетного федерализма", сроки проведения которой с 2001 по 2005 год. Эта программа на сегодняшний день завершена.

Результатом ее стало четкое разграничение расходных полномочий, закрепление за бюджетами всех уровней доходных источников. Самое главное - принята основополагающая часть закона о разграничении полномочий. Принято решение по самостоятельности каждого из уровней бюджетной системы, закреплению соответствующих доходных источников, расходных обязательств. Приняты необходимые поправки в бюджетное законодательство, которые позволяют выстроить систему межбюджетных отношений, необходимую для четкого функционирования каждого из уровней бюджетной системы. Четко определена система межбюджетных трансфертов, выстроена устойчивая система фондов межбюджетного выравнивания: это и фонд финансовой поддержки территорий, и фонд софинансирования социальных расходов, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации, и фонд реформирования региональных финансов.

Была поставлена одна из основных задач - сглаживание объективных различий в уровне социально-экономического развития регионов. Но намеченной цели так и не было достигнуто. Это касается и закрепления доходных источников, поэтому сейчас мы видим высокий уровень централизации доходов на уровне федерального бюджета, собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов составляют всего лишь 15 процентов от общего объема доходов, что не способствует развитию самостоятельности бюджетов всех уровней.

Совет Федерации неоднократно вносил предложения по поводу перевода регионального подоходного налога с населения. Обсуждалось то, что этот налог надо взимать по месту жительства людей, но Правительство на это предложение так и не откликнулось.

С 2005 г. реализуются дальнейшие меры по централизации государственных финансовых ресурсов. В федеральном бюджете аккумулируется 1,5 ставки налога на прибыль организации, в него зачисляются в полном объеме водный налог и 95% поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых по нефти.

Следовательно, наиболее значимые реальные доходы центр оставляет за собой, строго регламентируя даже крайне ограниченные собственные налоговые источники субъектов Федерации. Такое "совершенствование" системы межбюджетных отношений и региональных финансов, естественно, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.

Было принято решение подготовить новую программу. В новой программе по развитию бюджетного федерализма в России поставлены следующие задачи.

В первую очередь необходимо сделать:

Стабильной систему межбюджетных трансфертов, чтобы она не менялась каждый год принципиально. Мы переходим к среднесрочному бюджетному планированию. И межбюджетные трансферты должны быть стабильны на среднесрочную перспективу, чтобы субъекты Российской Федерации могли планировать и прогнозировать объем ресурсов, который будет у них не только на очередной финансовый год, но и на среднесрочную перспективу могли бы планировать объем доходной базы бюджета. Уже создан ряд отдельных инструментов, например, в Бюджетном кодексе прописана необходимость индексации фонда финансовой поддержки территорий ежегодно на уровне инфляции.

Отказаться от внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство, которые бы ущемляли интересы субъектов Российской Федерации. Зачастую мы видим, что вносятся изменения в налоговое законодательство, которые приводят к сокращению ресурсной базы бюджетов субъектов. Казалось бы, после разграничения полномочий принятие таких решений должно компенсироваться в полном объеме тем уровнем власти, которая принимает такие решения. Но в отношении налогового законодательства не всегда это происходит. Надо четко понимать, что, если вносятся изменения в налоговое законодательство, затрагивающие интересы субъектов Российской Федерации, нужно искать замещение этих средств в виде финансовой помощи, а лучше всего постараться минимизировать такие изменения, с тем чтобы налоговая база была стабильной.

Если судить объективно, то в России в настоящее время сложилась элементарная база для развития бюджетного федерализма.

Конечно, на данной стадии развития бюджетного федерализма в России, много проблем, уже говорилось о централизации налогово-бюджетных отношений, о том, что нарушается принцип самостоятельности бюджетов субъектов Федерации, муниципалитетов, о том, что существующая на сегодняшний день система финансовых трансфертов все-таки рассчитана не на развитие регионов, а просто на финансовую помощь.