2. Концепция фискального федерализма и её основные положения
В развитых странах в основе распределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной исполнительной власти на местах лежит концепция фискального федерализма.
Стоит сразу отметить, что фискальный федерализм не имеет никакого отношения к федерализму политическому. Принципы фискального федерализма применяются как федеративными, так и унитарными государствами. Они также лежат в основе Европейской Хартии о местном самоуправлении.
Сам термин – фискальный федерализм – был введен в научный оборот профессором Гарвардского университета Р. Масгрейвом (США) и определяет эффективное распределения полномочий между различными уровнями власти в стране.
Ее основа – концепция так называемых общественных товаров (благ). Это блага не личного (еда, одежда и т.д.), а коллективного потребления (национальная оборона, научные знания, маяки и т.д.).
Основные положения концепции фискального федерализма состоят в следующем.
1. Власть предоставляет общественные товары, которые отличаются сферами выгод (малая – у детского сада, большая – у национальной обороны). Данный фактор определяет формирование многоуровневой системы власти по критерию соответствия каждому уровню власти выгод от общественных товаров. Так, за освещение улицы должны отвечать районные власти, так как свет уличных фонарей приносит выгоду жителям данного района. За работу маяка должны отвечать региональные (областные) власти, т. к. работа маяка приносит выгоду всему приморскому региону. А за оборону страны должно отвечать центральное правительство, т. к. выгоду от национальной безопасности получает вся страна.
2. Функции по предоставлению общественных товаров должен выполнять самый нижний из уровней власти, который в состоянии это сделать. Более высокий уровень власти считается менее важным, второстепенным по отношению к нижестоящему, который расположен ближе к гражданам и лучше осведомлен об их предпочтениях. Т. е., если граждане в состоянии посадить цветы возле дома, то они это сделают сами. Но регулярно вывозить мусор за пределы города они не будут. И это полномочие они передают наверх. Это положение получило название принципа субсидиарности .
3. Одна и та же юрисдикция должна принимать решения: (а) об общественных расходах; (б) об общественных доходах (налогах). В противном случае будет появляться искушение жить не по средствам, "выбивая" ресурсы на собственные нужды из общегосударственных запасов. Поэтому в развитых странах местные налоги и сборы с обитателей данной территории (физических и юридических лиц), являются одним из главных атрибутов местного самоуправления. Например, в США за счет местных налогов обеспечивается более 60% доходов местных бюджетов, во Франции – 60%, Германии – 45%, Великобритании – 36%, Японии – более 30%. Основными видами местных налогов обычно являются: налог на имущество (Канада, Великобритания); подоходный налог (Страны Северной Европы); налог на продажи (Италия, Испания). В части расходов этих налогов местные органы подотчетны своим избирателям, проживающим на данной территории – они выполняют их волю по предоставлению местных общественных благ и для этого собирают местные налоги.
В Украине распределение бюджетно-налоговых полномочий в целом не соответствует ни требованиям финансовой теории, ни Европейской хартии о местном самоуправлении. Центральная проблема заключается в том, что в регионах и на местах наблюдается недопустимый разрыв между тем большим объемом социально-экономических задач, которые приходится решать органам власти, с одной стороны, и фактическими возможностями их финансирования, с другой, – при том, что все основные источники общественных доходов контролируются центральным правительством, а механизм их перераспределения недостаточно объективен.
В настоящее время доходы местных бюджетов Украины составляют около 30% общих доходов Сводного бюджета, а расходы – около 40%, что в сравнении с рядом унитарных стран ЕС в общем немало.
Однако коллизия заключается в том, что, во-первых , их собственные средства в виде местных налогов и сборов составляют мизерные суммы – 2-3% общей суммы доходов местных бюджетов. В отдельных развитых странах удельный вес только чисто местных налогов в общей сумме доходов местных органов власти в десятки раз больше. Это означает, что в отличие от стран-членов ЕС в Украине собственные полномочия местные органы власти вынуждены выполнять не за счет собственных средств, а за счет выделяемых из центра, что объективно формирует высокую степень зависимости "от Киева".
Во-вторых , местные органы власти не имеют в своем распоряжении ни одного, сколько-нибудь крупного источника доходов, ставки которого они могли бы регулировать самостоятельно, приводя в соответствие потребности в местных общественных благах и источники их финансирования. Удельный вес местных налогов и сборов в общей сумме налоговых доходов бюджета в Украине составляет только около 1,5%. Таким образом, подавляющая часть налоговых доходов – это поступления от общегосударственных налогов, которые контролируются центральной властью (вне зависимости от того, как и на каком уровне власти они затем фактически используются). Поэтому в Украине органы местного самоуправления в принципе не могут самостоятельно привести в соответствие региональные потребности в общественных благах с источниками их финансирования.
В-третьих , платежи, поступающие в бюджет с любой данной территории не отражают реальные конечные результаты хозяйственной деятельности расположенных здесь предприятий. Дело в том, что финансовые результаты, которые показаны в официальной отчетности предприятий, не учитывают экстерналий (внешних эффектов), которые в условиях Украины имеют громадные масштабы и очень сильно дифференцированы по областям. Например, выбросы вредных веществ в атмосферный воздух в расчете на 1 км 2 составляют в Донецкой области 67 т, Днепропетровской – 31; Луганской – 21 т, а в Херсонской – 1,9; Житомирской – 2,2; Черниговской – 2,3 т, то есть в десятки раз меньше. Поэтому, если бы можно было при определении финансовых результатов деятельности, составляющих базу налога на прибыль предприятий, учесть ущерб от загрязнения окружающей среды и истощения природных ресурсов, то никакой налог на прибыль предприятия Донецкой области не платили бы вообще. А фактически в настоящее время они вносят на общегосударственные нужды большие, чем многие другие области суммы данного налога. Поэтому в контексте сложившейся системы межбюджетных отношений – это уже не налог на прибыль предприятий, а налог на жизнь и здоровье жителей региона.
Вот почему хозяйственное законодательство следует реформировать таким образом, чтобы решения о расходах принимались тем же самым органом власти, который ответственный за взимание налогов. Потому что деньги, поступающие с другого уровня, из центра – это "дешевые" деньги, тратятся они легче и не обязательно в соответствии с приоритетами населения региона. В этой связи следует добиваться укрепления местных финансов за счет передачи на уровень местного самоуправления одной или двух крупных и надежных налоговых баз. На практике этот вопрос может быть решен, например, путём введения налога на недвижимое имущество (с большим необлагаемым минимумом площади, чтобы вывести из-под его налогового пресса малоимущие слои населения), который должен получить статус местного и ставки которого можно было бы регулировать на местах.
С целью повышения заинтересованности местных органов власти в эффективном функционировании предприятий, расположенных на подведомственной территории, целесообразно также передать в число доходов, которые закрепляются за местными бюджетами часть налога на прибыль предприятий (по принципу европейской системы "расщепления" ставок общегосударственных налогов). Без этого трудно решить проблемы убыточности многих предприятий (зачастую искусственной).
Общие принципы налогообложения теоретически разработал и сформулировал А.Смит, в экономическом учении которого находится аргументация для всех школ современной западной экономической мысли. Взгляды А.Смита в отношении принципов установления налогов изложены в монографии «Исследование о природе и причинах богатства народов». В качестве основных начал, которыми следует руководствоваться для установления налогов, А.Смит назвал четыре правила, получившие название классических принципов в теории и практике налогообложения.
Первое правило А.Смита требует справедливого распределения налогов в обществе, соразмерности налогов с имуществом или доходом каждого. Поданные государства должны содействовать содержанию правительства в соответствии со своим имуществом, т.е. пропорционально доходу, которым каждый из них пользуется под защитой государства. Другими словами, справедливость обложения по А.Смиту означает всеобщность и пропорциональность в обложении доходов.
Второе правило А.Смита предписывает строгую определенность налога , который должен быть точно определен, а не произволен. Время, вид, способ платежа, сумма – все это должно быть ясно как налогоплательщику, так и другому лицу.
Третье правило А.Смита требует удобности налогообложения для плательщика. Каждый налог должен взиматься в то время и таким способом, чтобы плательщику было легче внести его.
Второе и третье правила А.Смита не оспаривают приоритета государственных интересов при взимании налогов, а лишь смягчают неизбежное недовольство налогоплательщиков государственным кнутом принуждения, направленного на ограничение их индивидуального потребления.
Четвертое правило ставит целью минимизацию издержек при взимании налогов. Затраты по сбору налогов должны быть многократно меньше, чем сумма налогов.зимании налогов.имизацию издержек ринуждениях интересов при взимании налогов, а лишь смягчают неизбежное недовольство налогопла
Классические принципы налогообложения используются при построении налоговых систем в налоговом законодательстве, но не напрямую, а в различных правилах при установлении, взимании и отмене налогов, при осуществлении мероприятий налогового контроля и применении мер ответственности к налогоплательщикам за несоблюдение налогового законодательства. В этой связи классические принципы преломляются в ряд конкретных принципов, по которым непосредственно строится налоговая методология. Их реализация зависит от налоговой политики правительства.
Используемые в налоговой практике России принципы налогообложения в зависимости от направленности действия и решаемых задач можно разделить на три группы, т.е принципы обеспечивающие: 1) реализацию Конституции РФ; 2) права налогоплательщиков; 3) интересы субъектов государственной власти РФ исходя из федеративного устройства государства.
1. К первой группе относят принципы публичности, приоритетности государственных интересов, законности.
Принцип публичности. В соответствии с этим принципом налоги устанавливаются, открыто и гласно. Налоговая политика должна быть понятна и одобряема обществом, а налоги - иметь общественно-возмездный характер. Цивилизованное государство не может и не должно иметь потребности, отличные от потребностей общества, и не должно расходовать налоговые поступления на антиобщественные цели.
Принцип приоритетности государственных интересов. Целью налогообложения является получение государством дохода для последующего финансирования общественно необходимых затрат, а не принуждение налогоплательщиков к определенному поведению. Каждый гражданин общества имеет право на получение индивидуального дохода, а участие посредством налогов в финансировании государственных расходов представляется одновременно экономией индивидуальных затрат, поскольку финансирование некоторых сфер более эффективно централизованно через государственный бюджет, а не посредством рыночного механизма.
Принцип приоритетности государственных интересов прямо закреплен в Конституции РФ посредством ст. 57, устанавливающей обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы.
Принцип законности . Данный принцип также вытекает из ст. 57 Конституции РФ и косвенно отражен в первой части НК РФ. Фактически в нем воплотились основные классические правила налогообложения. Статья 5 НК РФ регулирует вступление в силу актов законодательства о налогах и сборах, конкретный порядок установления, изменения или отмены налогов и сборов определен законами.
2. Во вторую группу объединены принципы нейтральности, защищенности налогоплательщика, экономического равенства налогоплательщиков, соразмерности налогового бремени.
Принцип нейтральности . Он заключается в правовом равенстве налогоплательщиков и не допускает установления дополнительных или повышенных налогов в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы предпринимательской деятельности, местонахождения налогоплательщика. В России этот принцип закреплен законодательно. Статья 3 НК РФ определяет, что налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев.
Принцип защищенности налогоплательщика. Этот принцип предполагает наличие в налоговом законодательстве системы защиты законных интересов налогоплательщика. Отдельными положениями ст. 3 и 108 НК РФ закреплена презумпция налоговой невиновности, в соответствии с которой налогоплательщик считается невиновным в совершении налогового правонарушения, пока его виновность не будет доказана в установленном федеральным законом порядке. Налогоплательщик не обязан доказывать свою невиновность в совершении налогового правонарушения, бремя доказательств возлагается на налоговые органы. Все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика.
Принцип экономического равенства налогоплательщиков. Он выражается в том, во-первых, что при налогообложении берется фактическая способность к уплате налога на основе сравнения экономических потенциалов, а во-вторых, для субъектов с одинаковым организационно-правовым статусом устанавливаются одинаковые налоги.
Принцип соразмерности налогового бремени. Это принцип означает, что налогообложение не должно быть несоразмерным, т.е. таким, чтобы парализовать реализацию гражданами конституционных прав. В ст. 3 НК РФ закреплено, что налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными.
3. К третьей группе правомерно отнести принципы единства налогообложения и налогового федерализма.
Принцип единства налогообложения . Специальный пункт ст. 3 НК РФ оговаривает недопустимость установления налогов и сборов, нарушающих единое экономическое пространство РФ, прямо или косвенно ограничивающих свободное перемещение в пределах национальной территории товаров и финансовых средств, препятствующих не запрещенной законом экономической деятельности.
Принцип налогового федерализма. При федеративном устройстве необходимо решить задачу об оптимальных масштабах участия различных уровней власти и управления в создании общественных благ и соответственно определить степень самостоятельности и полномочия по уровням властной вертикали.
Конституцией РФ закреплено, что установление общих принципов налогообложения находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. При принятии налоговых законов существенные права имеет Совет Федерации (ст. 104 и 105 Конституции РФ), что также обеспечивает прямое участие представителей регионов в налоговом законотворчестве и принятии решений.
При установлении региональных и местных налогов законодательными органами субъектов РФ или представительными органами местного самоуправления определяются налоговые ставки внутри определенных федеральным законодательством пределов, порядок и сроки уплаты, налоговые льготы, а также формы отчетности (ст. 12 НК РФ). В отношении региональных и местных налогов они также вправе производить списание безнадежных долгов (ст. 59 НК РФ). Определенные права имеют субъекты РФ и местные власти и в отношении причитающихся им долей от федеральных налогов. Интересы нижестоящих бюджетов защищает также закрепленное правило приоритетности налогообложения в месте образования дохода или нахождения имущества над местом юридической регистрации налогоплательщиков.
Современная мировая финансовая наука уже не один год пытается исследовать экономические основания бюджетного федерализма, определить его преимущества и недостатки. К главным причинам такого интереса, на наш взгляд, можно отнести тот факт, что характерной чертой современного государственного устройства большинства стран мира, независимо от его формы, является наличие нескольких уровней государственного управления: центрального правительства, ответственного за достижение определенных целей и выполнение задач на уровне всего государства в целом, и других звеньев государственной власти - на уровне региона, штата, провинции, других муниципальных образований. Все они имеют определенные доходные полномочия в рамках делегированных им законодательством расходных обязательств.
Итак, между различными уровнями бюджетной системы государства, которые имеют право взимать налоги и тратить бюджетные средства, непременно встает проблема эффективного внедрения и управления вертикальными и горизонтальными межбюджетными отношениями. Ведь в связи с дифференциацией финансово-экономических потенциалов различных регионов о" вен становится перемещение финансовых ресурсов из одной территории (региона) в другой. Главная сложность такого перераспределительного процесса заключается в необходимости согласования интересов "богатых" и "бедных" в финансовом плане регионов. Действительно, существование различных уровней бюджетной системы и управления ими, непрозрачный механизм распределения бюджетных ассигнований могут вызвать определенные иждивенческие настроения, прежде всего со стороны политической элиты некоторых административно-территориальных образований. Поэтому, выстраивая финансовую модель в государстве, необходимо руководствоваться соображениями государственной целесообразности, национальных интересов, общественной солидарности и тому подобное.
в Целом бюджетная система объективно предполагает распределение функций средств бюджета между различными уровнями власти при условии сохранения определенной финансовой самостоятельности. В идеале распределение функций и соответствующее им ресурсное обеспечение должны быть оптимальными, а расходование средств - максимально эффективным. Для как можно более полного достижения этой цели и была разработана теория бюджетного федерализма, который представляет собой законодательно зафиксированный распределение функциональных полномочий и ответственности структур различных уровней власти с паритетным разделением на этой основе доходов и расходов между ними на основе государственной социально-экономической и политической целесообразности, социальной этики, межрегиональной, межнациональной и общественной солидарности.
Различные подходы и аспекты бюджетного федерализма были в свое время достаточно глубоко исследованы и проанализированы многими всемирно известными учеными-экономистами, среди которых Ш. Бланкарт 1 , X. Циммерманн 2 , Д. Шафриц 3 . Оутс 4 , Г. Вагнер 5 , Г. Роузен 6 и др. Однако большинство базовых исследований в этой сфере основывается именно на трудах Г. Масгрейва, Дж. Бьюкенена и Ч. Тибу, которые доказали преимущества различных аспектов этой модели формирования межбюджетных отношений.
Один из известных исследователей в области федерализма A. Токвиль утверждал, что федеративная система возникла как результат желания совместить в одном государстве различные преимущества для разных наций, проживающих на разных территориях. С точки зрения фискальных взаимоотношений гипотезу Токвиля можно понять как предположение о том, что наличие нескольких уровней государственного управления создает возможность централизации процесса принятия решений в тех областях экономики, где необходимо проведение общенациональной политики, а также возможность принятия решений на местном уровне там, где это оказывается наиболее эффективным 1 .
Так, Дж. Бьюкенен предложил модель, получившую название "экономической теории клубов или сообществ" (an economic theory of clubs). Согласно с ней оптимальный уровень оказания государственных услуг может зависеть от количества их потребителей. Соответственно в некоторых случаях, когда благо не является общественным в чистом виде, целесообразно предоставить его на уровне несколько ниже, чем общее количество населения государства, административно-территориальных образований. Итак, модель Б" юкенена дает возможность сделать вывод, что достижение эффективности от предоставления общественных благ зависит не только от цен и их полезности, но и от количества их потребителей. Другими словами, с целью достижения эффективности на территории государства необходимо определять пределы предоставления некоторых общественных благ, то есть выделять административно-территориальные образования, органы власти которых будут иметь полномочия определять объем тех общественных благ, значение оптимального количества для эффективного предоставления которых находится на низком уровне 2 .
В отличие от модели Бьюкенена вторая модель, которая лежит в основе исследований экономики фискального федерализма, - модель Тибу - доказывает выгоды от децентрализованного предоставления общественных благ органами власти. Согласно ему поведение индивидуумов во время потребления местных общественных благ в федеративном государстве сравнивается с процессом выбора наиболее приемлемого товара в виде общественных благ из нескольких вариантов, что предлагают разные торговые точки, то есть административно-территориальные образования 1 . Как показали Тибу и другие исследователи в этой сфере 2 , в идеальном случае такое поведение приводит к результату, в котором в полной мере реализуются все потенциальные выгоды от децентрализации: общественный и частный секторы экономики предоставляют индивидууму полную свободу в выборе наиболее эффективного уровня потребления каждого блага, причем в роли цены общественных благ выступает объем налогов, которые платит индивидуум в соответствующие бюджеты. До тех пор, пока предельная величина осуществляемых индивидуумом налоговых платежей эквивалентна предельным издержкам предоставления общественных благ, равновесие, так же, как и в частном секторе, будет эффективной по Парето 3 .
Итак, анализ моделей Тибу и Бьюкенена дает возможность сделать вывод, что эффективность оказания некоторых видов государственных услуг выше в случае их производства местными органами власти. Вместе с модели Тибу следует, что при условии децентрализованного предоставления некоторых общественных благ обеспечивается не только высокая их эффективность для отдельных индивидуумов, но и прирост общественного благосостояния, что достигается через межрегиональную дифференциацию структуры и качества государственных услуг, которая соответствует преференциям населения того или иного региона.
Основные положения указанных моделей широко используются для обоснования преимуществ многоуровневого бюджетного устройства, а также для анализа различных аспектов функционирования государственных финансов в государствах с таким устройством.
в то же Время в рассмотренных моделях не поднимался вопрос эффективной структуры распределения расходных и налоговых полномочий между уровнями государственной и федеральной власти. Анализ и рекомендации относительно структуры этих полномочий органов власти в государствах с многоуровневым бюджетным устройством можно найти во многих исследованиях проблем фискального федерализма, основными среди которых, как уже отмечалось выше, считаются труда Г. Масгрейва и В. Оутса.
Оутс был первым, кто обосновал определенную ограниченность перечня общественных благ, полномочия по предоставлению которых могут быть закреплены за национальным или субнациональным органам власти. Так, предложенная модель показывает, что на уровне национального (центрального) правительства должны быть сконцентрированы полномочия в области макроэкономического регулирования и те, которые связаны с перераспределением доходов между индивидуумами в форме поддержки малообеспеченных слоев населения. Ведь возможности субнаціо-нальных органов власти для проведения собственной макроэкономической политики очень ограничены. Основным выводом, вытекающим из анализа допустимых полномочий органов власти различных уровней, является вывод о том, что на уровне национального (центрального) правительства должны быть сконцентрированы полномочия в сфере макроекономіч-ного регулирования, а также полномочия по перераспределению дохода между индивидуумами в форме поддержки малоимущих слоев населения 1 .
В свою очередь, Г. Масгрейв, автор теории, что в литературе получила название "масгрейвівський подход к фискального федерализма" 2 , уделил большое внимание не только распределения предоставления общественных благ между различными звеньями власти в государстве, но и фискальной структуре федерации, в частности, распределения налоговых поступлений. Следовательно, именно Г. Масгрейв сформулировал ряд правил распределения налоговых полномочий различных уровней власти. В частности, он считал, что субнаціональні органы власти среднего и особенно нижнего уровня должны располагать полномочиями по налогообложению наименее мобильных видов налоговой базы, то есть таких, которые менее всего подлежат міжтериторіальному передвижению, к которым относят налоги на потребление, на заработную плату, имущество, недвижимость, на землю. Прогрессивные налоги на доходы физических лиц, по его мнению, могут быть установлены только при возможности администрирования "глобальной" налоговой базы на уровне территориального образования. При этом полномочия по регулированию прогрессивного налогообложения, направленного на перераспределение доходов, должны быть закреплены на центральном (федеральном) уровне власти. Ведь функция перераспределения доходов является функцией федерального уровня.
Полномочия по регулированию доходов, способных выполнять стабилизационную функцию, также, как утверждал Масгрейв, должны принадлежать национальным властям, тогда как субнаціональні налоги должны быть циклически устойчивыми. Кроме того, на национальном уровне необходимо закрепить полномочия по налогообложению налоговой базы, если последняя распределена по территории страны неравномерно. В то же время целевые налоги на потребителей общественных благ, а также платежи за пользование общественными благами могут применяться на всех уровнях государственной власти и распределяться в зависимости от характера совокупности получателей соответствующих благ 1 .
Высказанные Масгрейвом достаточно общие гипотезы о распределении полномочий между уровнями государственной власти, являясь предметом многих дискуссий, сохранили свое значение и на современном этапе развития экономики общественного сектора. Так, всеми признано, что функции разработки и проведения макроэкономической политики должны быть максимально централизованы: практически во всех странах мира полномочия по проведению денежно-кредитной политики принадлежат центральным властям. Относительно децентрализации фискальной политики можно отметить, что стимулирование совокупного спроса на региональном уровне имеет ограниченные возможности вследствие значительной открытости региональных экономических систем. Вместе с тем в некоторых работах утверждалось, что субнаціональні органы власти могут осуществлять достаточно успешную стабилизационную политику 2 .
В последнее десятилетие исследованию возможности использования принципов бюджетного федерализма в построении бюджетной системы Украины свои труды посвятили и отечественные ученые. К наиболее значимым можно отнести научные изыскания В. Андрущенко 3 и В. Федосова 4 , И. Бескида 5 и И. Луниной 6 . Однако стоит отметить, что особенностям применения принципа бюджетного федерализма в отечественной бюджетной практике, на наш взгляд, особого внимания не уделено. Рассмотрим подробнее некоторые аспекты бюджетного
(фискального) федерализма как децентрализованной модели формирования межбюджетных отношений.
Традиционная теория фискального федерализма дает рекомендации для закрепления за различными уровнями государственной власти определенных функций и необходимых для их выполнения фискальных инструментов. Краеугольным камнем теории фискального федерализма является теорема о децентрализации: если децентрализация не влияет на уровень расходов, то принятие решений относительно локального общественного блага либо эффективнее за централизацию, или по крайней мере не уступает ей с точки зрения эффективности. Централизация и связанная с ней стандартизация очень часто дают возможность не только сократить административные расходы, но и делают дешевле непосредственно производство единицы общественного блага. Децентрализация государственного сектора экономики уместна тогда, когда способствует якнайефективнішому выполнению его функций.
Фискальный федерализм может рассматриваться как система налогообложения и государственных расходов, при которой правами на получение доходов и управление расходами наделяют различные уровни государственного управления - от национального до базового 1 . ІЦі система имеет целью обеспечить фискальную децентрализацию - пе-редачу расходных и доходных полномочий с высших на низшие уровни государственного управления для более эффективного предоставления общественных услуг. Исходным условием применения подходов фискального федерализма является максимально возможном приближении предоставления общественных услуг к их непосредственному потребителю.
Эффективно построен бюджетный федерализм имеет регулятивный характер, дает возможность оптимально сбалансировать необходимые потребности с финансовыми возможностями. Нерациональный же бюджетный федерализм приводит к ситуации, при которой местная власть не видит для себя финансовой выгоды от экономического подъема регионов, которыми она управляет, произвольные распределительные формы половинчатого федерализма в условиях дефицита финансовых ресурсов создают среду для коррупции.
В этой связи особое значение приобретает финансовое выравнивание - система инструментов и мер по ликвидации фискальных дисбалансов через перераспределение бюджетных средств по вертикали между различными уровнями власти и горизонтали - между административно-территориальными единицами. Иногда понятие "финансовое выравнивание" трактуется как процесс перераспределения финансовых ресурсов в пользу административно-территориальных единиц, которые не имеют достаточных собственных доходов, и осуществляется центральными органами государственной власти 1 . Фискальное выравнивание можно рассматривать также как систему трансфертов финансовых ресурсов между юрисдикциями различных уровней государственного управления, целью которой является установление одинаково исходных условий по формированию финансового потенциала или предоставление публичных услуг. Основная его суть - обеспечение возможностей органов местной власти для выполнения их обязанностей" связей относительно предоставления жителям соответствующей территории одинакового объема публичных услуг за одинакового фискальной нагрузки 2 . Система финансового выравнивания обеспечивает упорядочение делегированных доходных и расходных полномочий, обеспечение выполнения регулирующей, социальной функции государства. Финансовое выравнивание рассматривается не как отдельный элемент фискального федерализма, а как равнозначный компонент общественных финансов.
Сегодня большинство развитых стран активно внедряют и совершенствуют явные и скрытые финансовые инструменты, которые ослабляют фискальные различия между административно-территориальными единицами. О важности фискального выравнивания свидетельствует не только широкое применение его как в федеративных, так и унитарных странах, но и разработка соответствующих принципов, методов, которые легли в основу финансовой системы и конституционного права 3 .
Основоположник теории общественного выбора Дж. Б" юкенен ввел понятие фискальной равенства, впервые применив его к административно-территориальных единиц. Методологический подход к финансовому выравниванию, определенный в теории общественного выбора, базируется на правиле горизонтального равенства функционирования финансово-бюджетных систем муниципалитетов и юрисдикций. Независимо от местонахождения индивидуума финансовые условия, устанавливаемые юрисдикцией, должны быть одинаковыми для индивидуумов с равными экономическими условиями проживания 4 .
В теории общественных финансов главным критерием фискального выравнивания является отношение уровня налогообложения до уровня обеспеченности местными общественными услугами 1 . Для каждого региона устанавливается стандартный уровень обеспечения общественными благами (стандартная финансовая потребность), а налоговые поступления рассчитываются по единой налоговой ставке. Размер платежей для выравнивания доходов рассчитывается как разница между стандартной финансовой потребностью и стандартными налоговыми поступлениями. Г. Масгрейв за теорией фискального федерализма определяет фискальное выравнивание как необходимый базовый принцип фискальной децентрализации, наряду с другими принципами: соответствия, централизованного перераспределения финансовых ресурсов и необходимого уровня обеспеченности общественными благами.
В свою очередь, Ч. Тибу доказал, что оптимальное размещение местных общественных услуг зависит прежде всего от их потребителей, которые делают выбор в условиях конкуренции местных юрисдикций в налогообложении. При этом он указывал на первоочередность принципа фискальной автономии органов местного самоуправления 2 .
Сегодня один из ведущих западных ученых Анвар Шах также достаточно много внимания уделяет исследованию эффективности системы межбюджетных трансфертов в контексте взаимосвязи указанных инструментов финансового выравнивания с фискальной и денежно-монетарной политикой государства 3 .
Оценивая объект выравнивания, факторы влияния на инструментарий выравнивания, Г. Берд и Ф. Валіанкорт пришли к выводу, что выравнивающие трансферты должны применяться к факультативным расходов местных бюджетов, то есть финансово обеспечивать выполнение делегированных местным органам государственной власти и органам местного самоуправления полномочий 4 .
С позиций теории фискального федерализма Бы. Далбі разработаны предложения к совершенствованию инструментария системы фискального выравнивания, в частности определена необходимость использования нормативов расходов в формуле выравнивания и установления ограничения по доли доходов местных органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые учитываются в формуле выравнивания 1 .
Один из ведущих представителей западной финансовой школы Х. Циммерманн рассматривает фискальную (финансовое выравнивание как инструмент достижения оптимального распределения ресурсов страны. Он подчеркивает, что предпосылкой применения инструментов финансового выравнивания является оптимальное распределение компе-тенцій по принятию решений о предоставлении общественных благ и услуг между различными уровнями органов исполнительной власти и органов местного самоуправления 2 .
Подытоживая изложенное, можно прийти к выводу, что целью внедрения системы фискального (финансового) выравнивания было обеспечение эффективного исполнения полномочий по предоставлению общественных услуг (местных и общих) их потребителям, при этом систему финансового выравнивания формируют трансферты выравнивание на выполнение делегированных органам местного самоуправления и местным органам государственной власти полномочий.
Выравнивание выполняет несколько функций. Оно может быть применено как инструмент достижения горизонтального равенства между жителями разных территорий. Выравнивание может также выполнять стабилизационную функцию, что дает возможность суб ектам системы выравнивания избежать или по крайней мере снизить влияние непередбачу-мых негативных явлений, которые эти субъекты не могут преодолеть самостоятельно. Третья функция - корректирующая, благодаря которой корректируются неэффективные решения органов местного самоуправления и ликвидируются соответствующие негативные последствия бюджетного федерализма.
В западных странах бюджетный федерализм не ограничивается территориальным перераспределением ресурсов. Все механизмы современного бюджетного федерализма направлены на поощрение местных органов власти к активному стремление финансовой самодостаточности, опоры на собственные силы, наращивание финансово-экономического потенциала. Рынок и конкуренция вполне объективно вынуждают администрацию создавать привлекательные условия с целью привлечения инвестиций, выгодных проектов и тому подобное.
В этом контексте мы можем выделить две главные функции бюджетного федерализма: политико-консолидирующую и социально-психологическую. Сущность политико-консолідаційної функции заключается в том, что в системе бюджетного федерализма каждый административно-территориальный бюджет, кроме чисто финансового назначения, приобретает социального, политического и этического содержания. Ведь бюджетный федерализм превращает на сограждан все обособленные этнические, региональные или общественные группы населения независимо от величины их финансовых взносов. Социально-психологическая функция бюджетного федерализма проявляется в том, что благодаря ему регионы становятся финансово более сильными, избегают ощущение социально-экономической слабости или неполноценности по сравнению с другими "богаче" территориями, чем обеспечивается общенациональное единство без противопоставления регионов друг другу.
Именно поэтому в некоторых странах бюджетный федерализм является аналогом национальной политики, взятой в ее финансово-хозяйственном измерении. Отсюда - важнейшее назначение бюджетного федерализма: гармонизация межрегиональных отношений и межбюджетного сотрудничества различных уровней власти как фактора национального единства и общественной стабильности.
Стоит отметить, что в разных странах бюджетный федерализм существует в разных формах и моделях. Обычно выделяют внутригосударственный, асимметричный, кооперативный, бюрократический, двусторонний, исполнительный и др., обусловленные национальными особенностями, разновидности федерализма. При этом наиболее употребляемыми считаются такие формы бюджетного федерализма, как децентрализованный и кооперативный.
Децентрализованным моделям присущи такие черты.
1. Из трех главных функций государственных органов власти и управления - макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства государственных товаров и услуг (последнюю обычно называют функцией распределения ресурсов) - первые две чаще всего относятся к сфере деятельности центрального правительства, а третья делится между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности местной власти, что в целом соответствует оптимальной теоретической модели межбюджетных отношений.
2. Различные уровни власти наделяются полномочиями по налогообложению в соответствии с распределением их функций. Налоговыми источниками центрального бюджета становятся такие виды налогов, как подоходные на физических и юридических лиц, а также акцизный и таможенный сборы, тогда как местные бюджеты довольствуются второстепенными источниками - налогами на товары и услуги, имущество и земельные участки.
3. Признается высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей. Это может привести фактически к отказу центрального правительства от контроля за бюджетной деятельностью региональных органов, безразличного отношения к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов и тому подобное. Основанием для финансового обеспечения независимости и самостоятельности регионов служит предоставление им права самостоятельно использовать собственную налоговую базу и совместно - общегосударственную. Иногда регионы могут вводить любые налоги, кроме тех, что приводят к нарушению межрегиональной и внешней торговли государства. Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций розв" связывается преимущественно предоставлением прямых трансфертов нуждающимся категориям населения.
В отличие от децентрализованной следующая модель бюджетного федерализма - кооперативная - более распространена в мире. Она характеризуется:
- более широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что обусловливает теснее бюджетное сотрудничество местных и центральных государственных структур;
- повышенной ролью местных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе национальных;
- активной политики горизонтального бюджетного выравнивания, повышенной ответственностью центра за состояние местных государственных финансов, уровнем социально-экономического развития территорий, что усиливает контроль со стороны центра и несколько ограничивает самостоятельность местной власти.
Конкурентная модель является более благоприятной для стимулирования экономического роста, кооперативная направлена на территориальную справедливость. Примером конкурентной модели является американская система "бюджетного федерализма", что характеризуется высокой степенью финансовой автономии штатов и минимальными функциями центра в сфере бюджетного выравнивания. Исторически штатам и муниципалитетам предоставлены широкие права в сфере налогообложения, что обеспечивает сбалансированность бюджетной системы и максимальную горизонтальную справедливость. Вертикальное выравнивание для устранения межрегиональных диспропорций осуществляется на основе системы финансирования федеральных целевых программ, прежде всего социальных.
Кооперативная модель является гораздо более распространенной, чем конкурентная, и направлена на обеспечение территориальной справедливости. Такая модель в разнообразных формах применяется в большинстве стран мира, в частности во многих европейских, прежде всего в скандинавских странах. Преимущественно это формульные механизмы распределения бюджетных трансфертов, закреплены законодательно с целью избежания расходных переговорных процессов между центральным правительством и регионами. Установление формульных механизмов, которые базируются на финансовых потребностях местного самоуправления, рассчитанных на основе количества населения и объемах необходимых общественных услуг, является наиболее распространенным методом бюджетного выравнивания в развитых странах, за исключением некоторых, в которых сохраняется исторически сложившаяся система предоставления грантов регионам.
В противовес бюджетному федерализму существует и другая форма межбюджетных отношений - бюджетный унитаризм. Это форма внутренних межправительственных финансовых отношений, основные принципы организации которых определяет центральная власть. Местной и региональной власти при этом, как правило, отводится достаточно пассивная роль. В условиях бюджетного унитаризма центральная власть осуществляет активную политику обеспечения единых стандартов общественных услуг на всей территории страны, выравнивает фискальные дисбалансы. Таким является определение бюджетного унитаризма в обобщенном виде.
Однако с практической точки зрения очень сложно выделить какие-то черты бюджетного унитаризма, общие для различных стран. Ведь фактически каждая унитарное государство сформировала индивидуальную, присущую только ей модель внутренних межправительственных финансовых отношений. Этот процесс называют децентрализацией, которая охватила и финансово-бюджетную сферу, и сферу межправительственных финансовых отношений. В результате во многих унитарных странах в сфере внутренних межправительственных финансовых отношений начали активно применять отдельные принципы бюджетного федерализма. Это прежде всего распределение между разными уровнями власти расходов и компетенций по их осуществлению. Центральная власть стала широко использовать механизм консультаций с местными и региональными властями через соответствующие ассоциации, расширилась фискальная автономия последних. Итак, экономическая и финансовая децентрализация, которая сейчас характерна для большинства зарубежных унитарных стран, привела к формированию нового смешанного типа внутренних межправительственных финансовых отношений, сочетающие в себе принципы как бюджетного унитаризма, так и бюджетного федерализма 1 .
Бюджетную децентрализацию можно классифицировать в зависимости от определенной модели экономики: делегирование, деволюция и децентрализация.
Положение о делегировании полномочий органов государственной власти органам местного самоуправления предполагает передачу некоторых полномочий для исполнения местным властям от имени центральной власти, причем финансирование задач, которые выполняются в пределах делегированных полномочий, обеспечивается государством через предоставление трансфертов. Делегирование осуществляется с любого состояния развития экономики страны, но преобладает в государствах с административно-командной моделью экономики, где существует высокий уровень сосредоточения финансовых ресурсов именно в государственном бюджете. Кроме того, делегирование предусматривает отсутствие бюджетного самофинансирования органов местного самоуправления и обнародование отчета об исполнении их бюджета при финансировании делегированных полномочий.
Деволюция - это промежуточное звено от централизации к децентрализации, характерна для переходного периода, когда органы местного самоуправления осуществляют финансирование и несут ответственность за предоставление определенных государственных услуг, как правило, это касается удовлетворения социальных потребностей.
Деволюция в отдельных странах имеет разную продолжительность в зависимости от экономического развития, политических и культурных особенностей той или иной страны. Но обязательным результатом проведения политики деволюции является децентрализация финансовых ресурсов.
Децентрализация предполагает сосредоточение финансовых ресурсов на уровне органов местного самоуправления для финансирования ими делегированных полномочий. Кроме того, в регионах должны быть созданы специальные службы или органы, где до принятия правительственных решений привлекаются граждане. В экономически развитых странах помимо представительных органов широко развитая структура непартийных организаций, которые принимают активное участие в управлении определенной территорией и могут влиять на принятия или отмены определенных решений представительных органов через опрос граждан, акции протеста, демонстрации, митинги и тому подобное. Децентрализация характерна для стран с развитой рыночной экономикой.
в Последнее время в построении межправительственных финансовых отношений достаточно популярной стала концепция субсидиарности, характерными признаками которой являются:
Власть высшего уровня может вмешиваться в финансовые дела власти низшего уровня лишь в той мере, в какой последняя продемонстрировала и доказала свою неспособность решать проблемы;
Обязанность высшей власти оказывать финансовую помощь органам власти местного уровня, при этом такая помощь должна способствовать финансовой автономии местной власти и расширению ее полномочий, а не полному подчинению местной власти центральной власти;
Принцип распределения полномочий между разными уровнями власти во всех сферах, особенно в финансовой;
Принцип сотрудничества различных уровней власти, то есть в условиях, когда каждый уровень власти имеет собственные полномочия в финансовой сфере, финансовые отношения между различными уровнями власти могут строиться только на основе сотрудничества;
Принцип делегированного управления, согласно которому центральная власть может делегировать часть своих полномочий местным властям. И, в свою очередь, может делегировать отдельные свои полномочия органам власти высшего уровня на основании соглашения. Такое взаимное делегирование полномочий различных уровней власти в финансовой сфере делает ее финансовые взаимоотношения достаточно гибкими.
Система налогово-бюджетных отношений между различными органами власти теоретически может основываться на различных сочетаниях уровней децентрализации по разным направлениям. Например, децентрализация полномочий, связанных с принятием решений, невелика; возможность децентрализации ответственности также явно ограничена. В экономически развитых странах жизнеспособность существующих межбюджетных отношений подтверждает, что, во-первых, сама по себе централизация и децентрализация полномочий на получение бюджетных доходов и осуществления расходов не является залогом процветания общества и, во-вторых, фактически нет универсальной модели распределения доходов и расходов между бюджетами разных уровней. Следовательно, эффективность конкретной модели бюджетных отношений определяется соблюдением общих положений классической теории бюджетного федерализма и наличием у местных органов власти институциональных стимулов для осуществления соответствующей бюджетной политики.
Ранее модель фискального федерализма считалась присущей только странам с федеративной формой государственного устройства. Однако с развитием процессов децентрализации властных полномочий, передачей органам местного самоуправления новых управленческих функций принципы фискального федерализма применяются и в унитарных странах. Эта теория стала эффективным средством реагирования на новые требования времени относительно углубления фискальной децентрализации и увеличения финансовой автономности регионов 1 . Итак, сегодня федеративная форма межбюджетных связей может существовать в государствах с унитарным, и с федеративной формой межбюджетных связей.
Поскольку Украина является унитарным государством (несмотря на наличие в составе государства Автономной Республики Крым), то бюджетное устройство является унитарным. Поиск оптимального варианта в построении децентрализованной модели межбюджетных отношений унитарной Украины между преимуществами федерализма, который дает возможность обеспечить максимально допустимую самостоятельность местных органов власти в бюджетном процессе, и унитарной формой межбюджетных отношений как гаранта суверенитета страны и стабильности в регионах согласно их финансовых возможностей, привел к введению принципа субсидиарности в рамках унитарной формы бюджетного устройства 2 .
Теория фискального федерализма может быть научной базой решения местных проблем. Одновременно следует заметить, что в Украине еще не выработано собственных критериев применения федерализма, которые учитывали бы как опыт других стран, так и потребности, исходя из особенностей ее унитарного устройства. По нашему мнению, построение бюджетной системы на принципах фискального федерализма обеспечивает урегулированность межбюджетных отношений, создает стимулы для сотрудничества между отдельными административными единицами в реализации совместных проектов и в целом способствует повышению эффективности использования бюджетных средств на всех уровнях управления.
Единых теоретически обоснованных положений, пригодных для любой страны, которые помогали бы количественно определять оптимальный уровень централизованного перераспределения бюджетных доходов, не существует. В зависимости от исторических традиций в отношениях центра и регионов, их политической автономии, административного устройства страны такой уровень может существенно различаться.
Интенсивность горизонтального выравнивания в Украине также не является чрезмерной. Вместе с тем организация и принципы бюджетного выравнивания являются несовершенными, не создают стимулов для экономического развития регионов и наращивания налогового потенциала. В. Опарин в коллективной монографии под редакцией А. И. Да-ниленка, критикуя систему формирования доходов местных бюджетов в Украине, называет ее бюджетной уравниловкой, которая снижает стимулы для местного самоуправления, поскольку "лишние" доходы будут изъяты, недостаток доходов будет компенсирована в виде дотации выравнивания 1 . По уровню фискальной автономии Украина не уступает многим развитым странам, но и сегодня наблюдаем конфликтные ситуации в финансовых отношениях центр - регионы. Можно констатировать, что они обусловлены не столько низким уровнем фискальной автономии, сколько непрозрачностью применения методов вертикального выравнивания. Поэтому актуальным для Украины является не только повышение коэффициента фискальной автономии, но и совершенствование фискального выравнивания. Решение этих задач позволит в полной мере задействовать внутренний потенциал регионов.
Налоговый федерализм
Федеративный тип государственного устройства влияет на основы построения бюджетной системы страны. Налоговые поступления формируют основную часть доходов бюджетов, во всех странах с рыночной экономикой налоги являются главным рычагом воздействия на экономическое развитие страны. Важнейшее значение в построении качественно новой модели бюджетного федерализма имеет теоретическое и практическое развитие ее составной части- налогового федерализма
В РФ задача развития налогового федерализма на государственном уровне была поставлена в 1996 году в Указе Президента РФ «Об основных направлениях налоговой реформы в РФ и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» от 08.05.96 г. № 685.
Понятие «налоговый федерализм» следует рассматривать в узком и широком смысле этого слова.
В узком смысле «налоговый федерализм» – это разграничение и распределение налоговых источников доходов между уровнями бюджетной системы страны.
В широком смысле «налоговый федерализм» – это сложная и многомерная совокупность отношений в налоговой сфере между Федерацией, субъектами Федерации и местными органами самоуправления.
Основными задачами налогового федерализма являются:
обеспечение единства российского федеративного государства,
обеспечение стабильности социально-экономического развития страны через удовлетворение потребности в денежных средствах всех уровней власти и управления,
рациональное перераспределение изымаемой в виде налогов части ВВП между звеньями бюджетной системы,
предоставление налоговой инициативы региональным и местным органам власти в пределах единого налогового пространства.
В мировой практике известно 4 основных подхода к решению проблемы разграничения и распределения налогов между бюджетами.
Кумулятивный – соединение в одной ставке налога своих ставок каждым уровнем власти
Нормативный – долевое распределение доходов от налогов между уровнями бюджетной системы (по нормативам в %)
Дистрибутивный – концентрация налоговых поступлений первоначально на единый счет или в фонд с дальнейшим перераспределением между звеньями бюджетной системы
Фиксированный – разграничение и закрепление соответствующих налогов между разными уровнями управления в соответствии с принципами налогового федерализма.
На современном этапе используются кумулятивный метод, нормативный метод, а налоговая система РФ построена на фиксированном методе распределения налогов между бюджетами.
^ Кумулятивный метод считается одним из индикаторов развития бюджетного и налогового федерализма. С 1 января 1994 г. налог на прибыль организаций взимается по ставке, которая соединяет в себе ставки всех звеньев бюджетной системы.
Распределение основной ставки налога на прибыль (%) (таблица 1)
Таблица 1
| 2001 г. (справочно) | Гл. 25 НК РФ |
||||||
| 2002г. | 2003г. | 2004г. | 2005 г. | ||||
| Федеральный бюджет | 11% | 7,5% | 6% | 5% | 6,5% | ||
| Бюджет субъектов РФ | 19% | 14,5% (до 10,5%)* | 16% (до 12%)* | 17% (до 13%)* | 17,5% (до 13,5% | ||
| Местные бюджеты | 5% | 2% | 2% | 2% | - | ||
| Итого | 35% | 24% | 24% | 24% | 24% | ||
*Законодательные органы власти имеют право снизить ставку налога, поступающего в их бюджеты но не более чем на 4 процентных пункта
^ Нормативный метод основан на регулирующей функции налогов. Налоговая система воздействует на разные стороны национальной экономики, в т.ч. на выравнивание социально-экономического развития территории. Нормативный метод предусматривает долевое распределение регулирующих налогов между бюджетами разных уровней. Нормативы отчислений подвергаются корректировке каждый год и подлежат ежегодному утверждению в законе о Федеральном бюджете, затем внутри субъектов федерации соответствующим региональном законом о бюджете. В результате местные и региональные власти становятся в полную зависимость от вышестоящих органов. Значительная доля «регулирующих» налогов по сравнению с закрепленными означает усиление межбюджетных потоков денежных средств. Федеративное правительство в силу ведущего политико-правового положения мобилизует свое распоряжение наиболее крупные и стабильные виды налогов (НДС, налог на прибыль, акцизы, НДФЛ).
Т.о. данный метод не гарантирует финансово-экономической самостоятельности территории провозглашенной Конституцией РФ.
^ Фиксированный метод согласно ст. 12 НК РФ «Не могут устанавливаться региональные и местные налоги не предусмотренные НК РФ. Перечень региональных и местных налогов смотри схему.
Ст. 3 НК РФ определила следующие принципы налогового федерализма:
принцип единства налоговой политики
принцип единства системы налогов
принцип разграничения полномочий в области налогообложения – органы власти субъекта федерации и органов местного самоуправления обладают следующими полномочиями
Б) определять следующие элементы региональных и местных налогов:
порядок и сроки уплаты налога
льготы по налогу (в пределах, установленных НК РФ)
ставка налога (в пределах, установленных НК РФ).