Управление доходами бюджета города. Бюджетное устройство и бюджетная система

организационной структуры) ">

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут

240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Свечкарева Елена Михайловна. Бюджетная система города (Развитие организационной структуры) : Дис. ... канд. экон. наук: 08.00.10: СПб., 1999 152 c. РГБ ОД, 61:00-8/1120-9

Введение

Глава 1. Бюджетная система России и основные направления ее реформирования

1.1 Принципы построения бюджетной системы Российской Федерации 7

1.2 Результаты исполнения консолидированного и федерального бюджета России и развитие межбюджетных отношений 22

1.3 Задачи бюджетной реформы 32

Глава 2. Проблемы организации бюджетной системы и бюджетного процесса в городе федерального подчинения

2.1 Функционирование бюджетной системы города до 1994 года 47

2.2 Единый бюджет города: «pro» и «contra» (1994 -1996 гг.) 57

2.3 Современная организация бюджетной системы и бюджетного процесса в Санкт-Петербурге

Глава 3. Бюджеты Муниципальных образований (местные бюджеты) в бюджетной системе города

3.1 Местные бюджеты: зарубежный опыт 77

3.2 Нормативное регулирование вопросов формирования местных бюджетов

3.3 Перспективы функционирования бюджетов муниципальных образований в Санкт-Петербурге 105

Заключение 12^

Библиографический список "29

Приложения

Введение к работе

Бюджетная система страны является основной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий. Важнейшим условием стабильности межбюджетных отношений как части бюджетной системы России становится создание целостной системы формирования финансовой базы бюджетов всех уровней. Однако принятые за последние годы законы не создали механизма гарантий бюджетам регионов финансовой самостоятельности. Не произошло качественных изменений и на уровне федерального центра В современной экономической обстановке реформа бюджетной системы актуальна как в целом для государства, так и для субъектов Федерации, и для муниципальных образований. Поэтому большое значение имеет теоретическое и методическое обоснование дальнейшей стратегии и тактики в сфере бюджета и межбюджетных отношений.

Актуальность темы исследования заключается в необходимости решения вопросов реформирования бюджетной системы России. Направления реформы связаны с: упрощением налогового законодательства, установлением налогов по различным уровням бюджетной системы на долговременной основе; пересмотром и сокращением налоговых льгот; реструктуризацией бюджетных расходов, с выделением социально-экономических приоритетов; пересмотром политики заимствований; изменением межбюджетных отношений в сторону повышения финансовой самостоятельности и ответственности региональных и местных бюджетов.

Вопросы теории финансов, бюджета, бюджетного регулирования, формирования и развития региональных и местных бюджетов исследовались в трудах: В.Г Афанасьева, Э.А. Вознесенского, ОВ Врублевской, В.Н. Ивановой, А,Г. Игудина, А. Илларионова, Б.Р. Моисеенко, В.Г, Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, MB. Романовского,

Б.М. Сабанти, ТВ. Токаревой, МИ. Ходоровича, Г К. Шеховцова, НА. Ширкевич, ЛИ. Якобсон и других ученых.

Однако современных теоретических исследований практических рекомендаций явно недостаточно для достижения задач, поставленных бюджетной реформой, что предопределило необходимость изучения возможностей решения организационных вопросов функционирования бюджетной системы Российской Федерации и ее отдельных звеньев. Таким образом, актуальность исследования обусловлена необходимостью

совершенствования системы государственного бюджетного регулирования и создания адекватного механизма функционирования региональных и местных бюджетов.

Важно отметить, что совершенствование бюджетного устройства не ограничивается только бюджетными взаимоотношениями центра и субъектов Федерации. Главным направлением современного этапа реформ, на наш взгляд, должно стать регулирование бюджетных взаимоотношений между государственной властью и органами местного самоуправления. Все это предопределило выбор темы диссертационного исследования, постановку его целей и задач, содержание работы,

Цель и задачи исследования. На основе анализа позиций отечественных и зарубежных экономистов по проблемам государственного регулирования, изучения межбюджетных взаимоотношений была поставлена цель теоретического обоснования реформы государственного бюджетного регулирования и разработки практических рекомендаций по совершенствованию системы государственного бюджетного регулирования механизма функционирования региональных и местных бюджетов.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:

Критического и конструктивного анализа взглядов отечественных и зарубежных экономистов по вопросам выбора направлений и методов государственного регулирования экономики;

Изучения истории развития бюджетной системы Российской Федерации и анализа ее современного состояния,

Систематизации нормативно-правовой базы, регулирующей бюджетную деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также обоснования необходимости правового совершенствования бюджетного регулирования,

Исследования бюджетного обеспечения социально-экономического развития регионов;

Анализа действующего порядка формирования региональных и местных бюджетов;

Разработки предложений по совершенствованию межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации.

Объектом исследования явились бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты, процессы их формирования и исполнения; бюджетная политика государства в отношении регионов на современном этапе, система межбюджетных отношений в Российской Федерации; правовое обеспечение бюджетного процесса и бюджетного устройства Российской Федерации.

Основу информационной базы составили данные Министерства финансов РФ, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, Государственного комитета по

статистике России, финансовых и налоговых органов Санкт-Петербурга, Москвы, Ленинградской области.

Методологическую основу исследования обеспечил диалектический метод, предполагающий исследование всех явлений и процессов в их развитии и взаимосвязи. Проанализированы законодательные акты органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, Налоговый и Бюджетный кодексы. Изучены труды отечественных и зарубежных экономистов по вопросам, рассматриваемым в работе. Большое внимание уделено исследованию материалов научно-практических конференций, а также публикаций в периодических изданиях. В процессе исследования применялись следующие процедуры: статистическое наблюдение, анализ, синтез, системный подход и др.

Научная новизна результатов диссертационного исследования заключается в следующем;

На основании анализа научного и законодательного материала уточнены теоретические позиции по составу и роли принципов построения бюджетной системы Российской Федерации,

Обоснована необходимость законодательного закрепления принципа прозрачности и раскрыты его положения,

Составлена периодизация развития бюджетных прав субъектов Федерации и муниципальных образований,

На основе обобщения и систематизации практики формирования бюджетов субъектов Российской Федерации разработана система предложений, направленная на рационализацию этого процесса;

Теоретически обоснованы и методологически разработаны предложения по разграничению бюджетных полномочий по уровням управления бюджетной системы субъекта Российской Федерации в целях более эффективного использования всей совокупности финансовых ресурсов государства;

В результате изучения, обобщения и систематизации зарубежного опыта функционирования местных бюджетов предложены конкретные рекомендации по формированию и исполнению местных бюджетов и совершенствованию межбюджетных отношений,

Определены перспективы развития региональных и местных бюджетов как важнейших источников финансового обеспечения деятельности государства и местного самоуправления.

Практическая значимость работы состоит в том, что разработанные положения могут быть использованы в бюджетном процессе на региональном и местном уровнях:

По обеспечению организационной, методической, правовой составляющим механизма регулирования территориальных и местных бюджетов;

Группировки в целях бюджетного планирования муниципальных образований Санкт-Петербурга;

Совершенствованию системы нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

Совершенствованию механизма обоснования величины финансовой помощи из вышестоящих бюджетов;

Переходу на исполнение местных бюджетов по казначейской системе.

Материалы исследования и выводы автора используются в учебном процессе на кафедре финансов Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов в курсе «Бюджетная система Российской Федерации», а также по специальным курсам: «Ревизия и контроль в бюджетных и финансовых организациях», «Налоговый учет и контроль». Автором составлена рабочая программа, разработан новый специальный курс «Формирование и исполнение региональных и местных бюджетов» и апробирован в 1998 году для студентов заочного обучения, по специальности «Финансы и кредит», специализация «Государственные и муниципальные финансы».

Структура диссертационной работы и ее объем обусловлены поставленной целью и задачами исследования, диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка литературы и приложений,

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационной работы, определяется научная новизна и практическая значимость исследования.

В первой главе проводится анализ важнейших характеристик бюджетного устройства РФ, в частности, принципов построения бюджетной системы Российской Федерации.

Правовым основам, обобщению практики, анализу состояния бюджетных отношений Федерации и ее субъектов на различных этапах бюджетной реформы посвящена вторая глава работы.

В третьей главе рассматриваются приоритетные направления совершенствования бюджетного процесса и системы межбюджетных отношений на региональном и местном уровнях.

В заключении содержатся основные выводы и предложения, полученные в ходе

исследования.

Принципы построения бюджетной системы Российской Федерации

Переходный период от планово-централизованной к социально-ориентированной рыночной экономике, установление равноправных отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, а также предоставление самостоятельности органам местного самоуправления при осуществлении ими деятельности в сфере экономики и финансов вызвало необходимость конституционного закрепления указанных взаимоотношений. Поддержание стабильности бюджетной системы состоит в демократизации бюджетного устройства Российской Федерации, заключающейся в разграничении финансовых потоков между федеральным центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления, что становится наиболее актуальным в условиях существующего дефицита бюджетных средств.

Проводимая в Российской Федерации экономическая реформа предполагает переход к рыночным методам хозяйствования, перераспределение компетенции между федеральным, территориальным и местным уровнями власти, становление органов местного самоуправления, поиск экономически обоснованных путей обеспечения реальной финансовой самостоятельности каждой административно-территориальной единицы.

До 1991 года бюджетная система страны была чрезвычайно централизованной. Все бюджеты на территории Советского Союза находили отражение в государственном бюджете СССР, который включал союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и бюджет государственного социального страхования. В состав государственных бюджетов союзных республик входили республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик, бюджеты краев и областей, бюджеты городов республиканского подчинения. Госбюджеты автономных республик объединяли республиканские бюджеты автономных республик и местные бюджеты. Бюджеты краев и областей включали краевые или областные бюджеты, бюджеты районов и городов областного или краевого подчинения. Бюджеты районов состояли из районных бюджетов, бюджетов городов районного подчинения, бюджетов рабочих поселков и бюджетов сельских Советов. В состав бюджетов городов входили городские бюджеты и бюджеты районов города. Таким образом, бюджетная система СССР насчитывала свыше 53 тысяч бюджетов. Единство этой системы обеспечивалось единым планом экономического и социального развития, всей экономической системой СССР.

Становление собственно российской бюджетной системы совпало с началом радикальной экономической реформы, что предопределило пересмотр концепции бюджетного устройства России в направлении его значительной децентрализации. Это подтверждается принятием ряда законодательных актов, предусматривающих расширение демократических принципов в построении бюджетной системы и усиление территориальных подходов в управлении. Важным этапом в реорганизации бюджетной системы страны стал принятый в 1991 году Закон "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" . В нем, в частности определено, что бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюджета Российской Федерации, республиканских бюджетов республик в составе РФ, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РФ.

В настоящее время бюджетное устройство и бюджетный процесс в Российской Федерации регламентируются положениями Конституции Российской Федерации , Законами Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» , "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (до введения в действие с 01.01.2000 г. Бюджетного кодекса РФ) и целым рядом других законов и нормативных документов, в том числе принимаемым ежегодно Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Как отмечается в статье 6 Бюджетного кодекса РФ, «Бюджет - форма образования и расходования денежных средств для обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» .

Функционирование бюджетной системы города до 1994 года

Решение проблем бюджетных взаимоотношений на концептуальном уровне предполагает достижение их реализации на практике, причем механизм организации конкретных форм бюджетных отношений должен обуславливаться уровнем и особенностями развития того или иного региона. Рассмотрим это на примере городов Санкт-Петербурга и Москвы.

Ситуация, сложившаяся в бюджетной сфере к началу 1994 года, выглядела очень сложной и запутанной. С одной стороны, центр из-за острейшего бюджетного дефицита вынужден был перераспределять бюджетные ресурсы на поддержку различных отраслей народного хозяйства одновременно «латая дыры» в социальном бюджете, стараясь при этом переложить свои многочисленные хозяйственные и социальные обязанности на территории. С другой стороны, федеральные власти не слишком охотно шли на какие-либо изменения, связанные с ущемлением их бюджетных полномочий за счет расширения таковых у субъектов Федерации

Доля территориальных бюджетов в суммарном объеме средств, перераспределяемых всеми органами власти, в России была гораздо ниже, чем в большинстве развитых стран: так, на конец 1992 года соотношение между федеральным и бюджетами территорий составляло 60:40. Между тем, успешное продвижение к эффективной рыночной экономике на местах предполагало принципиально иное соотношение между бюджетами органов федеральной власти и органов субъектов Федерации. Доходная часть бюджетов территорий складывалась из регулирующих отчислений, дотаций и субвенций из центра, а также закрепленных за территориями доходов и налогов. При этом, уровень собственных закрепленных доходов в территориальных бюджетах, как правило, очень низок: основную часть бюджетных поступлений составляли регулирующие доходы, в разряд которых в 1992 году были переведены, в частности, платежи из прибыли предприятий местного хозяйства. В среднем по территориальным бюджетам доля закрепленных доходов в общей сумме налоговых поступлений составляла в 1992 году лишь около 16 %. Поэтому органы власти субъектов Федерации настаивали на увеличении доли закрепленных доходов и снижении доли регулирующих платежей вплоть до полной отмены последних в перспективе Региональные власти справедливо полагали, что их реальная хозяйственная самостоятельность во многом будет определяться тем, в какой мере за каждым звеном бюджетной системы в законодательном порядке на долговременной или постоянной основе будут закреплены (полностью или в определенной доле) их собственные доходы (налоги и иные поступления). Поскольку именно объем закрепленных доходов позволяет властям территорий самостоятельно формировать свои бюджетные приоритеты в зависимости от фактически складывающейся налогооблагаемой базы.

В апреле 1993 года был принят Закон Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав...» . Согласно Закону, состав закрепленных доходов был несколько расширен, к ним стали относиться не только доходы, полностью поступающие на постоянной основе в соответствующий бюджет, но и закрепленные за этими бюджетами в твердо фиксированной доле и на долговременной основе, предусматривалось постепенное изменение соотношения между закрепленными и регулирующими доходами в пользу первых, которые должны были уже в 1993 году составить не менее 60 % доходов (без учета дотаций и субвенций), а в последующем - не менее 70 %. Для реализации этого положения отчисления вышестоящих властей нижестоящим преобразуются в доходы, закрепляемые за этими бюджетами на долговременной основе, соответственно уменьшаются размеры нормативных отчислений, утверждаемых на год Но обозначенный в Законе уровень закрепленных платежей на практике не достигался, одной из причин этого был острый дефицит федерального бюджета, заставляющий федеральные власти забирать в центр значительные объемы местных бюджетных поступлений.

Спорным остался и вопрос о размерах регулирующих отчислений для разных территорий с учетом их экономического и налогового потенциала, уровня социального развития, природно-климатических условий, численности населения и других подобных факторов, определяющих специфику той или иной территории, поскольку если установить единые для всех нормативные отчисления от регулирующих доходов, то в этом случае наиболее развитые регионы оказались бы в наиболее выгодном положении, а регулирующие функции центра были бы ослаблены. Так, при формировании республиканского бюджета РФ на 1993 г. и определении бюджетной политики в части взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации были применены единые нормативы отчислений по налогу на прибыль (22 %), акцизам (100% и 50 %) по соответствующим группам товаров), подоходному налогу с физических лиц (100 %) и ограниченно дифференцированные нормативы по налогу на добавленную стоимость (от 20 до 50 %). В результате дотационными оказались 54 территориальных бюджета (60 % от их общего числа), по 28 бюджетам доходы едва превысили минимально необходимые расходы и лишь по семи территориальным бюджетам удалось в принципе сбалансировать доходы с расходами. Чтобы избежать подобных диспропорций, Закон "Об основах бюджетных прав и прав по формированию внебюджетных фондов представительными и исполнительными органами государственной власти, республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» предоставил вышестоящим органам власти право применять в процессе бюджетного регулирования дифференцированные (для всех или соответствующих групп территорий) нормативы отчислений.

С одной стороны высокие нормативы отчислений по налогу на добавленную стоимость, установленные для краев и областей с развитой индустриальной базой, подрывали финансовую основу для проведения эффективной социальной политики, в которой особенно остро нуждаются именно промышленные регионы, отличающиеся высокой концентрацией населения. К тому же дифференциация, не соответствует одному из ключевых принципов федеративного устройства России - принципу единых федеральных налогов.

С другой стороны, дифференциация отчислений в федеральный бюджет сводилась к необходимости обеспечения сбалансированного развития всех территорий, для чего следовало повысить регулирующие функции центра путем введения гибкой шкалы нормативов.

Местные бюджеты: зарубежный опыт

Управление местными делами в различных странах осуществляется двумя путями: через органы государственной власти, назначаемые из центра и через представительные органы, избираемые населением отдельных административно-территориальных единиц, то есть так, как это начинает осуществляться в нашем городе. Поэтому изучение зарубежного опыта в этой связи представляет особый интерес. Местное самоуправление сложилось в зарубежных странах еще в XIX веке. Именно местное самоуправление является специфическим элементом государственного механизма, обладающим значительной самостоятельностью и своеобразием.

Обычно выделяется три модели местного управления: английская, французская, советская.

Английская модель получила распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии Органы местного самоуправления действуют автономно, в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для этой модели характерно отсутствие на местах уполномоченных представителей центрального правительства, которые бы опекали избираемые представительные органы власти. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства и суд.

В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение французская модель местного управления. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления, при том представительные органы в отдельных муниципальных образованиях вообще могут отсутствовать. В результате проводимых реформ 80-х годов был смягчен контроль центра над местными представительными органами власти,

Несмотря на различия этих моделей между ними все же много общего, например то, что представительные органы местного управления формируются населением в результате свободных выборов. Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия) имеет сходство как с английской, так и с французской моделями, обладая при этом и специфическими чертами, что позволяет говорить и о существовании смешанных форм управления на местах.

Советская же модель, ставшая достоянием истории, сохранилась лишь в некоторых странах - Китае, Кубе, КНДР. В основе этой модели лежит отрицание принципа разделения властей и полновластие представительных органов (советов) на соответствующей территории, все другие органы государства рассматриваются как производные от советов и им подчиненные. И хотя советы и считались полновластными органами, реальная власть принадлежала партийным организациям. Местные советы на практике в значительной степени подменялись соответствующими исполкомами.

Местные бюджеты широко используются для воздействия на экономику, регулирования хозяйственных процессов, развития культуры и образования, сглаживания социальных конфликтов, трудоустройства населения и действуют на территории административных единиц, имеющих выборные органы управления.

В Великобритании местные бюджеты имеют округа, графства и города; в Германии -общины и города; во Франции - департаменты и коммуны; в Японии - префектуры, районы, города; в Италии, Бельгии - провинции, коммуны, в Дании, Норвегии, Швеции - сельские и городские коммуны.

Состояние местных бюджетов, их характеристики в отдельных странах сильно различаются, что обусловлено историческими традициями, действующим законодательством, определяющим размеры и формы государственного контроля местных финансов и компетенции местных органов власти, сложившимися взаимоотношениями между местными бюджетами и банковским сектором.

Финансовая база местных органов обычно складывается из их собственных доходов -налоги и сборы с населения, а также поступлений из государственного бюджета. Немаловажно значение для муниципальных финансов имеют и компенсации за различные услуги, оказываемые местными органами. К ним относятся рыночные пошлины, платежи за благоустройство улиц, выдачу паспортов, водительских прав, парковку, а также штрафы, взимаемые за нарушение правил торговли.

Понятие бюдж системы и ее структра в РФ

Орг-правов формы и статус бюджетов не равнозначны и в совокупности они формируют бюдж сист гос-ва

Бюдж сист гос-ва – это совокупность всех бюджетов, действующих на терр-ии страны для обеспечения функций гос-ва

Структура бюдж сист зависит от гос устройства и закрепляется в законодательном порядке. В унитарных государствах бюдж сист состоит из двух уровней а именно:

общегос бюдж центрального прав-ва

местные бюджеты

В федеративных гос-х бюдж сист вкл в себя как правило три уровня:

1) фед бюджет

2) бюджеты субъектов, образующих федерацию

3) местные бюджеты

В конфедерациях каждое гос-во имеет свою бюджетную систему и кроме того формируется общий надстроечный бюджет для выполнения функций ради которых создана конфедерация (предст союз независимых гос-в, потом могут распадаться).

Структура бюдж системы РФ законодательно закреплена в федеральном законе «Бюджетный кодекс РФ», вступившим в силу с 1 января 2000г.

С 1991 – 1999 годы действовал закон «Об основах бюдж устройства и бюдж процесса в РФ от 10 октября 1991.

В соотв с бюдж кодексом РФ Бюдж система – это основанная на эк-х отношениях и гос-ом устройстве РФ, регулируемая зак-ом РФ совокупность фед бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов ГВБФ.

Структура бюдж системы РФ включает в себя:

фед бюджет и бюдж гос-х внебюдж-х фондов

бюджеты субъектов РФ и бюдж терр-х ГВБФ

местные бюджеты. В том числе:

Бюджеты муниципальных районов

Бюджеты городских округов

Бюджеты внутригородских муниц-х образований

Бюдж городских и сельских поеселений

Особенностью бюдж сист РФ явл разнообразие состава бюдж-в субъектов РФ. В состав этих бюджетов входят:

республиканские бюджеты (21)

краевые бюджеты (9)

областные бюджеты(46)

окружные бюджеты(4)

бюдж АО (1)

бюдж городовМосквы и Санкт-Петербурга

Консолидированные бюджеты.

Это свод бюджетов бюдж системы на соответсвующей территории, но за искл-ем бюджетов ВБФ и без учета межбюджетных трансфертов.

Возможны след варианты консолид бюдж:

консолидиров бюдж РФ

консолидир бюдж субъектов РФ

консолидированный бюдж муниц-х районов

Консолидир бюдж муниц района вкл в себя бюдж муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений на терр-ии муниц района без учета межбюдж трансфертов

Консолидиров Бюдж Рф вкл в себя:

Бюдж субъектов РФ и рег бюдж

Свод бюджетов муниц образований входящих в состав субъектов РФ без учета межбюдж трансфертов.

Консолидиров бюдж РФ вкл в себя:

фед бюджет

свод консолид бюдж РФ

Консолидиров бюдж законодательно не уствреждаются а используются для статистических и аналитических целей. Напр для расчета бюдж обеспеченности опр терр-ии.

В мировой практике используются расширенного консолид бюджет гос-ва, включающий в себя бюдж и ВБФ, а также расширенный бюдж центрального правительства. В росс-ом зак-ве данные понятия отсутствуют.

Принципы бюдж системы.

В БК РФ предусм след принципы бюдж системы(13):

1) принцип единства БС. Означает бюдж законодательства, форм бюдж документации и отчетности, бюджетной классификации, санкций за нарушение бюдж законодательства

2) принцип разграничения доходов, расходов и источников финн-ия дефицита между бюджетами бюдж системы. Означает закрепление доходов, расходов и источников финн-ия дефицита, а также определение полномочий по формированию доходов, финансированию дефицитов и исполнению расходных обязательств публично правовых образований

3) принцип самостоятельности. Означает

Право и обязанность органов власти самостоятельно обеспеченность сбалансированность бюджетов и эфф-ть использования средств

Право и обязанность осуществлять бюдж процесс

Право устанавливать в соот-ии с действующим зак-ом налоги и сборы, доходы от которых зачисляются в соот-ий бюджет

Право самостоятельно опр-ть формы и направл-ия расходования средств бюджетов

Принцип самостоятельности. Недопустимость изъятия доп доходов, экономии по расх, полученных в результате эфф-го использования средств.

4) равенство бюдж прав субъектов РФ, муниц-х образований. Означает единый порядок формирования бюдж и представления финн помощи всем субъектам РФ или муниц образований.

5) принцип полноты отражения доходов, расх и источников финн-ия дефицитов бюджетов. Означает, что все дох и расх и источники финн в полном объеме и в обяз-ом порядке отр-ся в соот-ем бюджете.

6) принцип сбалансированности бюджета. Означает, что объем предусм-х бюджетом расходовдолжен соо-ть суммарному объему доходов и поступлений из источников финн-ия дефицита

Р=Д+Ист финн бюджета

7) принцип результативности и эфф исп-ия бюджетных средств. Означает, что при сост и исполнения бюджетов все участники бюдж процесса должны исходить из необходимости:

Достижения заданного рез-та с исп наим-го объема ср-в

Достижение наилучшего результата с использованием опр бюджета объема средств

Эфф-ть = результат (эфф) /затраты (исп. Ср-ва)

8) принцип общего (совокупного покрытия расходов). Означает что расх бюджета не могут быть увязаны с опр доходами бюджета и источниками финн-ия деф бюджета если это не касается целевого назначения (субвенции и субсидии, целевых ин-х кредитов, добровольных взносо и пожертвований с указанием цели, средств самообложения граждан)

9) принцип прозрачности (открытости). Означает:

Обяз публикацию в откр печати, утв-ть бюджетов и отчетов об их исполнении

Полноту предст-ия инф-ии о ходе исполнения бюдж

Доступность сведений связанных с принятием соотв бюджета

Обязательную открытость для СМИ и общества всех процедур связанных с принятием и рассмотрением бюджетов, а также с ходом его исполнения, в т.ч. по вопросам по кот возникают разногласия между зак-ой и исп-ой властью

Стабильность и приемственность бюдж класс-ии, а также обеспечение сопоставимости показателей.

При этом в составе фед бюдж допускает наличие секретных статей

10) принцип достоверности – означает надежность показателей прогноза соц-эк развития и реалистичность расчета дох-в и расх

11) принцип адресности и целевого характера бюдж ср-в. Означает, что бюдж ср-ва доводятся до конкр получателей. Бюдж ср-ва доводятся до кокр получателей и с указанием цели их исп-ия

12) принцип подведомственности расх бюджетов. Означает, что получатели бюдж ср-в вправе получать их только от главного распорядителя или распорядителя в ведении кот они находятся

13) принцип единства кассы. Означает зачисление всех кассовых поступления и осущ всех кассовых выплат с единого счета бюджета за искл-ем операций по исполнению бюдж-ов за пределам терр-ии РФ

Межбюджетные отношения

В соотв с кодексом РФ межбюдж отношения – это взаимоотношения между публично правовыми образованиями по вопр регулирования бюдж-х правоотношений орг-ии и осущ-ия бюдж процесса.

Публично-правов образования: органы гос. Власти, субъекта РФ и орг-ми местного самоуправления. В мировой практике для хар-ки сист бюдж отношений широко исп-ся такое понятие как бюдж федерализм. В росс-ом бюдж зак-ве трактовка данного понятия отсутствует но оно исп-ся в ряде программных док-в по развитию межбюдж отношений.

В разл-х отечественных и зарубежных изданиях даются разл опр-ия данного понятия. Чаще всего бюдж федерализм опр-ся как оптимальное и научно-обоснованное распределение дох и расх бюджета между уровнями власти.

Цель бюдж федерализма – это автономное функционирование бюджетов отд-х уровней и их взаимосвязи основанные на четко сформулированных нормах. При этом д.б. обеспечено единство бюдж сист в целом. Система бюдж федерализма каждого гос-ва явл-ся уникальной и формируется в течении длительного периода развития, измеряемого несколькими десятилетиями или столетиями. В РФ развитие межбюдж отношений началось с 1991 года и идет в направлении создания их на принципах бюдж федерализма.

Принципы межбюдж отношений первоначально были сформулированы в бюдж кодексе отд от принципов бюдж сист в целом.

В наст время принципы межбюдж-х отношений заложены в принципах бюдж системы и к ним относ-ся первые четыре из выше перечисленных.

Переход к бюдж федерализму предполагает обеспечение сбалансированности бюдж системы как по вертикали так и по горизонтали.

Верт сбалансированность предполагает, что каждый уровень гос власти и мест самоуправления должен быть обеспечен финн рес-ми в таком объеме чтобы обеспечить полностью выполнение возложенных функций. Она достигается путем распр-ия доходной базы между бюджетами в соотв-ии с расходными полномочиями. В мировой практике известны 3 осн-х подхода к распределению доходов между уровнями бюдж системы для обеспечения верт-ой сбалансированности.

1й подход – введение различий по категориям налогов и введение для каждого уровня своего главного базового налога. Сущ теория один налог – один бюджет. В данном случае сокращается перераспр средств но сложно установить соот-ие дох и расх бюджетов

2й подход – долевое участие разных уровней власти в главных налоговых источников

3й подход – все налоги первоначально собираются на уровне субъектов федерации, а затем часть налогов передается фед центру в абс сумме в соот-ии с передаваемыми функциями.

Сочетание первого и второго подходов. Третий вариант не возможен

Горизонт сбалансированность предполагает выравнивание бюдж обеспеченности регионов и муниц образований в пределах соотв уровня бюдж системы. Гор сбал-ть достигается путем предоставления регионам и муниц образованиям межбюджетных трансфертов. При этом допускается возм-ть применения отрицательных трансфертов, т.е. снизу вверх. Движение по вертикали но правильный ответ сбал-ть по горизонтали.

Этапы развития МБО в РФ

В развитии МБО условно можно выделить след этапы:

1) начальный этап формирования МБО в РФ (1991 – 1993).

Принятые правовые акты:

закон о нал системе РФ

закон об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ

закон о субвенциях

закон о формировании и использовании ВБФ

Осн результаты этого этапа: начало построения МБО под воздействием политических и субъективных факторов в результате субъекты РФ оказались в неравных финансовых условиях.

На данном этапе возник конфликт интересов между более чем 20 субъектами и федеральным центром, получившего название – «бюджетной войны». Суть конфликта закл-сь в том, что некоторые субъекты РФ отказались перечислять в федеральный бюджет собранные на их территории федеральные налоги при одновременном отказе от финансовой помощи из федерального центра.

В 93м году орг-но фед казначейство.

2) этап стихийного регулирования МБО с целью устранения конфликта между субъектами РФ и федеральным центром (1994-1998).

Были приняты фед законы

Об орг-ии местного самоуправления

О финн основах местного самоуправления

Осн результаты:

1)Введение единых нормативов отчислений от налогов в пользу регионов. НДС стал распр-ся по нормативу в фед бюджет – 75%, в региональный бюджет – 25%.

2)Расширения налоговых прав для региональных и местных органов власти. Так например субъектом РФ было предоставлено право наращивать ставку налога на прибыль к федеральной ставке в 13% до 35% для предприятия, и до 43% для банков, страх орг-ий и посреднической деят-ти. Местным органом власти давалось право уст-ть собственные налоги (на сод-ие милиции, собак)

3) в составе федерального бюджета был создан фонд финн поддержки субъектов РФ (ФФПР). Из этого фонда стали получать дотации от 70 и более субъектов РФ

3) этап целенаправленного реформирования МБО (1999-2000).

Было принято поставление правительства РФ от 30.07.1998 года №862 «О концепции реформирования МБО в РФ». В 1999-2001 годах. Были приняты федеральные законы о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий субъектов РФ и фед закон об общих принципах орг-ии дея-ти органов гос власти субъектов РФ.

Осн результаты:

переход к новой методике распр-ия трансфертов

подведение итогов инвентаризации федеральных мондатов, тех обязательств кот возлагались на фед уровень

изменение системы распр-ия налогов. НДС возврщаен в фед бюдж, налог на прибыль уст-н по ставке 24%.

4) этап начала развития бюдж федерализма в РФ (2001-2005).

Было принято пост-ие пр-ва РФ от 15.08.2001 № 584 «О программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года». Был принят ныне действующий фед закон «Об общий принципах орг-ии местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 №131-ФЗ.

Были внесены существенные изменения в бюджетный кодекс РФ в части регулирования МБО.

Результаты данного этапа:

дальнейшие совершенствование системы финансовой помощи бюджетам субъектов РФ. В федеральном бюджете стало создаваться 5 фондов:

Фонд компенсации для предоставления субвенций при передаче полномочий

Фонд софинансирования расходов для предоставления субсидий

Фонд регионального развития

Фонд реформирования региональных финансов

3 и 4 – фонда в настоящее время не действуют

2) законодательное закрепление налоговых полномочий, доходных источников и расходных обязательств. На данном этапе в полном объеме были реализованы положение БК РФ

5) этап повышения эфф-ти МБО и качества управления финансами (2006-2008).

Было принято распоряжение пр-ва РФ от 03.04.2006 года №467-р «О концепции повешения эфф-ти МБО и качества управления гос-ми и муниципальными финансами» в 2006-2008-ом гг и плане мероприятии по их реализации.

На данном этапе опыт МБО между фед центром и регионами был распространен на отношения между центром субъекта и муниципальными образованиями.

Были внесены существенные изменения в БК РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соотв-ии с бюджетным зак-ом отд-х законодательных актов РФ. Осн результаты этого этапа:

упорядочение бюдж устройства РФ в связи с объединением ряда субъектов и уменьшении их кол-ва до 83.

Были введены два подуровня местных бюджетов

Был изменен состав и порядок формирования фондов для предоставления финн помощи юджетом нижестоящего уровня. В составе фед бюдж осталось 3 фонда, порядок формирвоания кот значительно упростился:

ФФПР = сумма пред-х дотаций

Фонд компенсаций = сумма субвенций

Фонд софинансирования расходов= сумма субсидий

4) были созданы аналогичные фонды в составе рег-х бюджетов, а именно:

Рег фонд финансовой поддержки поселений

Рег фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов

Рег фонд компенсации

Рег фонд софинансирования расходов

5) на местном уровне были созданы районные фонды финансовой поддержки поселений

6) этап развития МБО и орг-ии межбюдж процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях (2009-2013). Осн-ий программный документ: постановление пр-ва РФ от 08.08.2009 №1123-р «концепция МБО и орг-ии бюдж процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года». Цель: реализация плана мероприятий по данной концепции.

Организация бюджетной системы, ее структура и принципы построения связаны с понятием бюджетного устройства. Бюджетное устройство включает бюджетную систему и принципы ее построения (схема 6.1). Кроме того, непосредственно связаны с бюджетным устройством и могут изучаться в качестве раздела бюджетного устройства межбюджетные отношения, т. е. отношения по предоставлению финансовой помощи и выравниванию уровня обеспеченности бюджетов достаточным объемом доходов для реализации компетенций.

Согласно легальному определению бюджетная система - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ , местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

В целом бюджетная система может пониматься двояко. Во-первых, под ней подразумеваются отношения, связанные с бюджетом, включая доходы, расходы , полномочия участников бюджетного процесса , а также межбюджетные отношения и др. За пределами бюджетной системы в этом случае (не всегда) остается бюджетный процесс, а также правовое регулирование ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Такой подход, характерный для экономических исследований, можно назвать макросистемным, так как здесь понятие бюджетной системы расширяется до понятия всех государственных финансов , зачастую включая налоговую систему и децентрализованные финансы.

Отчасти разрешил данную коллизию Конституционный Суд РФ , указав на ключевое значение принципа единства государственной власти и целостности государства. Конституционный Суд РФ неоднократно озвучивал следующую позицию: бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты не существуют изолированно, а являются частью финансовой системы Российской Федерации.

Очевидно, что исключение местных бюджетов из бюджетной системы Российской Федерации привело бы к ситуации, когда в государстве одновременно существовало бы неопределенное количество бюджетных систем, что означало бы разрушение сложившегося и устоявшегося на протяжении десятков лет порядка и угрозу экономической безопасности России (схема 6.4).

Федеративной модели бюджетной системы предшествовала модель государственного бюджета, примером которой может служить бюджетная система Союза ССР. В настоящее время государственный бюджет сохранился в Китайской Народной Республике, Республике Беларусь. В Союзе ССР в течение нескольких десятков лет в рамках единого государственного бюджета объединялись союзный (центральный) бюджет, государственные бюджеты союзных республик в составе СССР и бюджет социального страхования (предшественник современных государственных внебюджетных фондов). Государственные бюджеты республик в составе СССР делились на республиканские (центральные) и областные, районные, поселковые и другие бюджеты в соответствии с административно-территориальным делением. Единый государственный бюджет позволял балансировать доходы и расходы между всеми входящими в его состав бюджетами, что исключало их дефицит и споры, связанные с межбюджетными отношениями (схема 6.5).

После развала Союза ССР были упразднены государственный и союзный бюджеты, а роль балансирующего центра взял на себя федеральный бюджет, будучи изначально по своей природе республиканским (центральным) бюджетом.

Количество уровней бюджетной системы в любой модели, как правило, связано с административно-территориальным устройством государства.

Федеративная Республика Германия является федеративным государством и имеет сходную с Российской Федерацией бюджетную систему, где есть федеральный бюджет, бюджеты регионов (земель), составляющих Федерацию, и местные бюджеты.

Китай при унитарном устройстве имеет бюджеты пяти иерархических уровней: 1) бюджет центрального правительства (государственный); 2) бюджеты провинций, а также бюджеты автономных районов и муниципалитетов, подчиненных непосредственно центральному правительству; 3) бюджеты городов, имеющих административно-территориальное деление на районы и префектуры; 4) бюджеты уездов и городов, не имеющих административно-территориального деления на районы и префектуры; 5) бюджеты поселков, национальных поселков и небольших городов.

В первоначальный период развития бюджетной системы Российской Федерации существовало значительное количество целевых бюджетных фондов, которые были созданы для решения определенных государственных задач. До 2001 г. в Российской Федерации существовали:

• Федеральный дорожный фонд Российской Федерации;
• Федеральный экологический фонд Российской Федерации;
• Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;
• Фонд управления , изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;
• Федеральный фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции;
• Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов;
• Государственный фонд борьбы с преступностью ;
• Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации;
• Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии;
• Фонд по охране озера Байкал;
• иные.

Данные фонды определялись как целевые бюджетные фонды, которые образуются в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов и должны использоваться на цели, соответствующие назначению целевых фондов.

Неограниченным было и число целевых бюджетных фондов на уровне субъектов РФ .

На региональном уровне в разное время создавались внебюджетные и бюджетные фонды в целях реализации планов жилищного строительства, дорожного строительства, инвестирования по направлениям социально-экономического развития, поддержки малого и среднего предпринимательства, природоохранных и экономических мероприятий, поддержки и развития социальной инфраструктуры и социальной защиты низкооплачиваемых слоев населения.

Средства региональных внебюджетных фондов формировались за счет:

• процентов по целевым ссудам;
• платы за оказание разного рода услуг;
• установленных законодательством субъекта РФ обязательных отчислений;
• добровольных имущественных взносов;
• специальных штрафов за загрязнение окружающей среды;
• сборов с отдельных категорий участников экономической деятельности, иных сумм.

В одних случаях государственные бюджетные и внебюджетные фонды субъектов РФ являлись частью расходов и доходов регионального бюджета, в других - представляли собой самостоятельную некоммерческую организацию . Например, согласно Закону Республики Ингушетия «О государственных внебюджетных фондах Республики Ингушетия» государственными внебюджетными фондами Республики Ингушетия являются не имеющие членства некоммерческие организации, учреждаемые органами государственной власти .

С 2001 г. вышеперечисленные целевые бюджетные фонды в Российской Федерации были ликвидированы. Однако с 2002 г. они появились вновь. Отличием этих фондов от существующих ранее являлось то, что они были направлены не на развитие отдельных направлений и отраслей народного хозяйства, а на регулирование межбюджетных отношений.

При этом следует заметить, что целевые бюджетные фонды в некоторых областях проявили заметную жизнеспособность. В частности, это дорожные фонды, средства которых направлены на финансирование затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования. В настоящее время дорожный фонд - часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов. Расходы на дорожное хозяйство (на федеральном уровне) осуществлялись и через бюджетные ассигнования, предусмотренные Федеральному дорожному агентству. Другой пример касается созданной в 2008 г. государственной корпорации Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства, срок существования которой ограничен законом.

С 2002 г. в Российской Федерации появились такие бюджетные фонды, как Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (образуется из дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ), Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития.

С 2006 г. в составе федерального бюджета были образованы Инвестиционный фонд Российской Федерации и инвестиционные фонды субъектов РФ - как часть средств бюджетов, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.

С 2003 г. появился бюджетный фонд нового вида - Стабилизационный фонд, который в отличие от резервных фондов Президента Российской Федерации , Правительства Российской Федерации , высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, местных администраций можно назвать резервным фондом всего государства . На базе Стабилизационного фонда были созданы Резервный фонд Российской Федерации и Фонд национального благосостояния (Фонд будущих поколений).

Стабилизационный фонд Российской Федерации представлял собой часть средств федерального бюджета, которые аккумулировались за счет превышения цены на нефть над ее базовой ценой, подлежал обособленному учету , управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета, т. е. вместе с заменившими его Резервным фондом и Фондом будущих поколений, безусловно, может быть отнесен к типу суверенных фондов, которые заслуживают особого рассмотрения.

Суверенные фонды

Термин «суверенный фонд благосостояния» был введен в научный оборот в 2005 г. А. Розановым, который определил такие фонды методом исключения: принадлежащие государствам активы, не являющиеся государственными пенсионными фондами или резервными активами, поддерживающие национальные валюты.

Суверенные фонды не являются также государственными международными золотовалютными резервами и инвестиционными фондами (прямых инвестиций , взаимными фондами, хедж-фондами и др.)575.

Выделяются следующие признаки суверенных фондов: активы фондов находятся в государственной собственности ; они обособлены от иных государственных активов и обязательств (признак «суверенности»); фонды созданы для достижения различных публичных целей (например, страхование от рисков кризисных явлений в экономике , избавление от нежелательной ликвидности, сбережение средств для будущих поколений); деятельность по управлению фондами не связана с осуществлением денежно-кредитной и валютной политики, управлением публичными пенсионными фондами. Кроме того, фонды формируются при помощи определенного набора источников (например, профицит платежного баланса, поступления от экспорта определенных товаров и т. д.).

Считается, что первые суверенные фонды появились в американском штате Техас, где в 1854 г. был основан фонд в целях финансирования государственного начального и среднего образования, который формировался за счет поступлений от аренды земель штата. В 1876 г. был создан резервный фонд для финансирования образования в университетах штата (в особенности в Техасском университете агрокультуры и машиностроения), который существует и по сей день; управление им осуществляет основанная в 1996 г. управляющая компания Университета Техас.

Появлению суверенных фондов способствовали открытия и разработка месторождений нефти, а затем и других полезных ископаемых, и первыми источниками их формирования были доходы от экспорта природных ресурсов: нефти (Кувейт, штат США Аляска, Норвегия, Венесуэла, Оман), меди (Чили), фосфатов (Кирибати)580, алмазов (Ботсвана). Впоследствии суверенные фонды, формируемые посредством таких источников, получили название «сырьевых».

Документом международной рабочей группы по подготовке свода общепринятых принципов и практик деятельности суверенных фондов МВФ, получившим известность как «Принципы Сантьяго», суверенные фонды определены как специализированные инвестиционные фонды или структуры, находящиеся в собственности сектора государственного управления . Создаваемые в целях достижения макроэкономической стабильности и повышения качества управления государственными финансами, такие фонды владеют и управляют активами для выполнения финансовых задач и реализуют инвестиционные стратегии, включающие инвестирование в зарубежные финансовые активы.

Источниками формирования суверенных фондов обычно выступают профицит платежного баланса, государственные операции с иностранной валютой, поступления от приватизации , бюджетный профицит и доходы от товарного экспорта биржевых товаров. Они представляют собой разнородную группу, состоящую из бюджетных стабилизационных фондов, сберегательных фондов, корпораций по инвестированию резервов, фондов развития и пенсионных резервных фондов без прямых пенсионных обязательств.

По источникам образования суверенные фонды делятся на товарные, или сырьевые (commodity-based funds), и нетоварные, или несырьевые (non-commodity-based funds), фонды, получающие активы из валютных резервов государства. В качестве особой разновидности выделяют суверенные фонды, финансируемые за счет прибыли от добычи природных невозобновляемых ресурсов (non-renewable resource funds) 583. Несырьевые суверенные фонды, формируемые за счет профицита государственного бюджета и дополнительных источников (например, приватизации), малочисленны в сравнении с сырьевыми (Сингапур, Малайзия, Китай, Новая Зеландия, Австралия и т. д.) (схема 6.13).

По основным целям деятельности суверенные фонды подразделяются на:

• стабилизационные фонды, создаваемые государствами, богатыми природными ресурсами;
• сберегательные фонды, распределяющие накопленные материальные ценности между поколениями;
• резервные инвестиционные корпорации для снижения издержек от сохранения резервов или реализации инвестиционной политики с высокой доходностью;
• фонды развития, создаваемые для финансирования приоритетных социально-экономических проектов;
• резервные пенсионные фонды, имеющие пенсионные или какие-либо неопределенные обязательства на государственном балансе.

Суверенные фонды могут также рассматриваться как субъекты международных инвестиционных отношений. С этой точки зрения особое значение имеет проблема защищенности инвестиций суверенных фондов от претензий, возникающих из государственных заимствований, как ключевое условие их функционирования. В этом смысле их международный статус напоминает статус золотовалютных резервов.

По правовым основаниям деятельности можно выделить суверенные фонды: действующие на основании законов (большинство, например, в Австралии, Норвегии, провинции Альберта (Канада), Сан-Томе и Принсипи, Восточном Тиморе и Российской Федерации); действующие на основании указов глав государств (Азербайджан, Казахстан). Для создания постоянного резервного фонда Аляски были внесены изменения в конституцию .

По организационно-правовой форме суверенные фонды могут быть:

• независимыми юридическими лицами (Государственный нефтяной фонд Азербайджана, Инвестиционное управление Кувейта, Корейская инвестиционная корпорация, Инвестиционное управление Катара и Инвестиционное управление Абу-Даби в ОАЭ, Инвестиционное агентство Брунея, Национальный пенсионный резервный фонд Ирландии, Фонд будущего Австралии);
• государственными корпорациями, деятельность которых регламентирована законом (Государственная инвестиционная корпорация и компания Темасек (Temasek) в Сингапуре, Китайская инвестиционная корпорация);
• отдельными денежными счетами, принадлежащими правительству, без образования юридического лица (Государственный пенсионный фонд «Глобальный» Норвегии, Резервный фонд и Фонд национального благосостояния в Российской Федерации).

Наконец, с точки зрения интеграции в бюджетную систему суверенные фонды могут быть входящими в состав государственного (центрального, национального, федерального) бюджета (Норвегия, Казахстан и Российская Федерация) и внебюджетными (Азербайджан)584.

Отчеты фондов, их достоверность должны подтверждаться независимым внешним аудитором из частного сектора или органом государственного финансового контроля (в Российской Федерации это Счетная палата, в провинции Альберта Канады - Генеральный ревизор).

Существуют и иные дополнительные основания классификации суверенных фондов.

Появление суверенных фондов в Российской Федерации ведет отсчет с Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2001 г., согласно которому «…часть бюджета должна строиться на источниках доходов, связанных с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. Она может формировать резерв для обеспечения стабильного развития в менее благоприятные годы, а также для решения масштабных стратегических задач. По этой части возможны и должны обсуждаться и поправки, и замечания. Полагаю, что такого рода разделение бюджета позволит предотвратить проедание дополнительных доходов».

В 2004 г. в Бюджетный кодекс РФ была введена новая глава 13.1 «Стабилизационный фонд Российской Федерации» (далее также - Фонд), которая раскрывала понятие Стабилизационного фонда РФ, порядок его формирования и использования средств, порядок управления, учет и отчетность по операциям со средствами Фонда. Стабилизационный фонд РФ являлся частью федерального бюджета, но подлежал уже обособленному учету. Его формирование происходило за счет дополнительных доходов федерального бюджета, образуемых в результате превышения цены на нефть сырую марки «Юралс» над ее базовой ценой и остатков средств федерального бюджета на начало финансового года. Средства Стабилизационного фонда РФ могли использоваться на финансирование дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, если накопленный объем Фонда превышал 500 млрд руб. Объемы использования средств Фонда определялись федеральным законом о бюджете на соответствующий финансовый год. В 2005 г. часть средств была направлена на погашение внешних долгов Российской Федерации и покрытие дефицита Пенсионного фонда.

В 2008 г. Стабилизационный фонд был преобразован в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (в первой редакции - Фонд будущих поколений)589. Резервный фонд создавался с целью минимизации рисков российской экономики в случае резкого падения цен на энергоносители на мировых рынках , а Фонд национального благосостояния - с целью обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ.

Резервный фонд формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств фонда не достигает его нормативной величины.

Фонд национального благосостояния формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает его нормативной величины. Можно сказать, что Резервный фонд и Фонд национального благосостояния представляют собой сообщающиеся сосуды: при избытке доходов Резервного фонда его часть переходит в Фонд национального благосостояния (схема 6.14).

Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в разрешенной иностранной валюте (долларах США, евро, фунтах стерлингов, австралийских долларах, канадских долларах, швейцарских франках и иенах):

• депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях и в Банке России .

Средства Фонда национального благосостояния могут размещаться в разрешенную иностранную валюту и следующие виды финансовых активов:

• долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;
• долговые обязательства международных финансовых организаций;
• депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях, в Банке России, государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»;
• долговые обязательства и акции юридических лиц, в том числе российские ценные бумаги ;
• паи (доли участия) инвестиционных фондов;
• субординированные депозиты в российских кредитных организациях и субординированные облигации российских кредитных организаций, связанные с финансированием проектов, на основании распоряжений Правительства Российской Федерации.

Основные функции, связанные с принятием управленческих решений, осуществляет Минфин России, тогда как Банк России выполняет техническую работу, связанную с обеспечением их реализации. Средства нефтегазовых доходов федерального бюджета, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния учитываются на отдельных счетах, открытых Казначейству России в Банке России на основании договора банковского счета (схема 6.15).

Одним из инструментов бюджетной политики, связанной с регулированием суверенных фондов в Российской Федерации, является так называемое бюджетное правило. Оно представляет собой закрепленную в БК РФ цену отсечения как ориентир для направления доходов на расходы и сбережения в суверенные фонды или, наоборот, из суверенных фондов - на расходы бюджета.

Бюджетное правило относится к категории инструментов бюджетной политики, именуемых фискальными правилами (numerical fiscal rules), которые можно определить как долгосрочные ограничения на фискальную политику государства, устанавливающие предельные количественные значения для определенных макроэкономических показателей.

Способы регулирования межбюджетных отношений

Первым направлением межбюджетного регулирования является правильное (в соответствии с принципом субсидиарности) распределение источников доходов и компетенции по расходам между центром и регионами.

Второе направление межбюджетного регулирования - предоставление финансовой помощи, которое должно осуществляться по прозрачной и объективной методике в определенных законом случаях и формах.

Финансовая помощь, предоставляемая, как правило, из бюджетов вышестоящего уровня - нижестоящим, осуществляется в форме субсидий, дотаций и субвенций и в зависимости от цели может быть инвестиционной (для реализации инвестиционных проектов), текущей, выравнивающей и стимулирующей (схема 6.16).

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидии и субвенции именуются межбюджетными трансфертами. Они являются средствами, предоставляемыми одним бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Помимо дотаций, субсидий и субвенций допускаются иные формы межбюджетных трансфертов (схема 6.17).

Дотации - это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Субсидии - средства, предоставляемые в целях софинансирования расходов за счет двух и более бюджетов.

Субвенции - целевые средства, выделяемые в случае возложения на бюджеты выполнения расходных обязательств , закрепленных за вышестоящим бюджетом.

В отличие от дотаций субсидии и субвенции имеют целевой характер, но, как и дотации, являются безвозмездными и безвозвратными. Субсидии, предоставляемые для инвестиций , могут сопровождаться передачей имущества или имущественных прав на создаваемую собственность . Как правило, дотации, субсидии и субвенции выступают в качестве текущей финансовой помощи.

Еще одной формой межбюджетных отношений является бюджетный кредит , который предоставляется из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы на платной и возмездной основе.

Источники предоставления межбюджетных трансфертов учтены в федеральном бюджете особым образом. Они выделены среди расходов бюджета в Фонд финансовой поддержки регионов (для дотаций), Фонд компенсаций (для субвенций) и Фонд софинансирования расходов (для субсидий) (схема 6.18).

В части регулирования финансовых отношений между центром и регионами интересен опыт Федеративной Республики Германия, конституция которой содержит раздел, посвященный публичным финансам . Федерация может оказывать финансовую помощь из своего бюджета землям и общинам, только если их собственных ресурсов недостаточно для осуществления проекта. Конституция Германии содержит положение о том, что Федерация и земли раздельно несут расходы на решение своих задач, а решение федеральных задач центром должно сопровождаться доведением до земель необходимых финансовых ресурсов. В отличие от российской практики, в Германии финансовая помощь из центра поступает исключительно на инвестиционные цели (ст. 104а Основного закона ФРГ). В то же время во исполнение принципа гармонизации отдельным конституционным законом устанавливается порядок выравнивания финансовых возможностей земель.

В рамках модели государственного бюджета во избежание дисбаланса в бюджетной системе бюджеты нижестоящих публично-правовых образований утверждаются (согласовываются) вышестоящими органами власти . Такая практика сохранилась, например, в Китае, во Франции, во многих унитарных государствах . Следует, однако, подчеркнуть мировую тенденцию перехода к сложным межбюджетным отношениям по образцу федеративных.

В отношении бюджетной системы Российской Федерации следует отметить то обстоятельство, что она постоянно эволюционирует под влиянием международного опыта и в зависимости от изменений в государственно-территориальном устройстве, сохраняя историческое своеобразие (схема 6.19).

Схема 6.1.

Схема 6.2.

Схема 6.3.

Схема 6.18.

Бюджет города Рыбинска формируется в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ с учетом Прогноза социально-экономического развития городского округа город Рыбинск.

Таблица 16. Основные параметры бюджета, млн. руб.

	Наименование показателя
	Общий объем доходов бюджета
	Собственные доходы
	Безвозмездные поступления, в т.ч.:
	субсидии и иные бюджетные трансферты
	субвенции
	Доходы от предприн. деятельности
	Общий объем расходов бюджета
	Расходы бюджета
	Расходы за счет средств от предприн. деятельности

Общий объем доходов бюджета г. Рыбинска увеличивается: в 2008г. в сравнении с 2007г. - на 14,4%, в 2009г. в сравнении с 2008г. – на 13,3%., в 2010г. к уровню 2009г. – на 12,7%.

Рост безвозмездных поступлений от бюджетов других уровней в 2009-2010 г. по отношению к предыдущим годам связан в основном с передачей отдельных государственных и субъекта РФ полномочий городу Рыбинску.

В структуре безвозмездных поступлений отмечается снижение объема поступлений по межбюджетным субсидиям. Причиной является перераспределение отдельных видов межбюджетных субсидий на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Наблюдается рост доходов бюджета г. Рыбинска от использования земельных ресурсов по годам, в основном за счет отмены налоговых льгот юридическим лицам по земельному налогу. Доходы от сдачи в аренду муниципального имущества в 2010г. снижаются в связи с приватизацией муниципального имущества. Доходы от продажи муниципального имущества увеличиваются в соответствии с реализацией прогнозного плана приватизации.

Таблица 17. Динамика поступлений собственных доходов бюджета, млн. руб.

	Наименование показателя
	Собственные доходы бюджета:
	налоговые доходы
	неналоговые доходы, из них:
	доходы от использования земельных ресурсов
	доходы от сдачи в аренду муниципального имущества
	доходы от продажи материальных и нематериальных активов
	Источники внутреннего финансирования
	средства от продажи земельных участков
	средства от продажи акций и иных форм участия в капитале

Таблица 18. Структура и динамика налоговых доходов бюджета по видам экономической деятельности

	Общий объем налоговых доходов бюджета города Рыбинска	Млн. руб.
	динамика в абсолютной сумме
	динамика в сопоставимых условиях
	в т.ч. по видам экономич. деятельности:
	обрабатывающие производства	Млн. руб.
	пр-во и распр. эл. энергии, газа и воды	Млн. руб.
	доля в общем объеме налоговых доходов
	строительство	Млн. руб.
	доля в общем объеме налоговых доходов
	оптовая и розничная торговля	Млн. руб.
	доля в общем объеме налоговых доходов
	транспорт и связь	Млн. руб.
	доля в общем объеме налоговых доходов
	образование	Млн. руб.
	доля в общем объеме налоговых доходов
	здравоохранение и предоставление соц. услуг	Млн. руб.
	доля в общем объеме налоговых доходов
	сельское хозяйство, охота, рыболовство	Млн. руб.
	доля в общем объеме налоговых доходов
	прочие виды	Млн. руб.
	доля в общем объеме налоговых доходов

В абсолютной сумме поступления налоговых доходов в 2009г. снизились по сравнению с 2008г. на 252,8 млн. руб., или на 18,5%, по сравнению с 2007г. - на 134,0 млн. руб., или на 10,7%. Обусловлено, прежде всего, тем, что в 2007 и 2008 гг. в бюджет города Рыбинска зачислялись дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц (2007г.- 15%; в 2008г. - 10%) и единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения (2007 и 2008гг. - 90%). В сопоставимых условиях в 2009г. наблюдается незначительный рост налоговых поступлений в сравнении с 2008г.- на 2,6%, с 2007г. – на 17,6%. Фактическое поступление налоговых доходов в 2010г. увеличилось к 2009г. на 97,7 млн. руб., или на 8,8%.

Исходя из таблицы поступления по видам экономической деятельности, наибольший удельный вес в общем объеме налоговых доходов приходится на «Обрабатывающие производства», их доля составляет 37,6%. В сравнении с 2009г. наблюдается рост поступлений на 22,2%, предприятия вернулись на рынки, где они присутствовали до кризиса, но полное восстановление докризисных объемов не достигнуто.

По остальным видам экономической деятельности установился достаточно стабильный уровень доходов, кроме отрасли «Оптовая и розничная торговля». Снижение поступлений в 2010г. в результате зачета и возврата, излишне уплаченных сумм по уточненным декларациям за 2009г.

Таблица 19. Структура и динамика расходов бюджета

	Наименование показателя
	Общий объем расходов бюджета, в т.ч.:
	динамика расходов бюджета по годам
	Жилищно-коммунальное хозяйство
	Социальные отрасли
	доля в общем объеме расходов бюджета
	доля в общем объеме расходов бюджета
	Расходы за счет средств от предприн. и иной, приносящей доход деятельности

В структуре расходов городского бюджета доля финансирования социальных отраслей в 2008г. – 56,5%, в 2009г. – 64,5%, в 2010г. – 63,0%.

Основная доля в структуре расходов бюджета г. Рыбинска по социальной сфере приходится на образование. Увеличение расходов по разделу «Социальная политика», начиная с 2009г., связано с передачей полномочий на оказание мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по городскому округу город Рыбинск.

Таблица 20. Структура и динамика расходов бюджета на социальные отрасли (с учетом бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства)

	Наименование показателя
	Общий объем расходов бюджета по социальным отраслям	Млн. руб.
	Динамика расходов
	Образование	Млн. руб.
	доля в общем объеме расходов
	Культура, кинематография и СМИ	Млн. руб.
	доля в общем объеме расходов
	Здравоохранение, физкультура и спорт	Млн. руб.
	доля в общем объеме расходов
	Социальная политика	Млн. руб.
	доля в общем объеме расходов

Таблица 21. Сведения о финансовой помощи из вышестоящих бюджетов за 2010г. по ЯО

(без учета нераспределенных по муниципальным округам субсидии)

	Тип средств		Ярославль	Переславль	Ростов-ский МР	Угличс-кий МР	Тутаевс-кий МР	Яросл. МР	Рыбинский МР	ВСЕГО по ЯО
	Численность (тыс.чел.)
	на 1 жителя (руб.)
	Субсидии б-там МО ЯО на осущ-е полномочий органов МСУ по вопросам местн. значения
	на 1 жителя (руб.)
	Субсидии б-там МО ЯО на реализацию ОЦП
	на 1 жителя (руб.)
	Субсидия за счет ФБ и ОБ в части софинанс. с ФБ
	на 1 жителя (руб.)
	Субвенции МО ЯО на осуществление гос.полном. ЯО
	на 1 жителя (руб.)
	Субвенции б-там МО ЯО на осущ-е гос. полномо-чий РФ и гос. полном. ЯО, софинанс. за счет ср-в ФБ
	на 1 жителя (руб.)
	Иные межбюджетные трансферты бюджетам МО ЯО
	на 1 жит. (руб.)
	на 1 жителя (руб.)