Гчп, как инструмент привлечения инвестиций. Аналитика публикации

В свое время, одним из механизмов запуска ГЧП (государственно-частного партнерства) Правительство РФ выбрало пресловутые госкорпорации. Но выполнять свою миссию госкорпорации не спешат. Тем более, что Президент Медведев призвал их недавно к акционированию. Вместе с тем, вопрос: надо ли в условиях кризиса развивать ГЧП, время от времени имеет место быть. На него и ряд других, касающихся развития ГЧП в России, ответил депутат Государственной Думы РФ, член Комитета по экономической политике и предпринимательству Константин Бесчетнов.

 Есть мнение, что для реформирования российской экономики целесообразно, в качестве одного из инструментов, использовать механизм ГЧП. Что думаете по этом поводу?

ГЧП не подходит для реформирования российской экономики. Скорее, это удобная форма партнерства государства и бизнеса, благодаря которой можно успешно реализовывать крупные, долгосрочные, социально-значимые проекты. Такие как, строительство и ремонт дорог, строительство очистных сооружений и так далее.

Пока, вместо взаимовыгодного партнерства, государство предлагает бизнесу дополнительное обременение. К примеру, строят бизнесмены жилой дом, в нагрузку их обязывают возвести объекты инфраструктуры. В итоге получается, что бизнес занимается не свойственной ему функцией. Вместе с тем, основная его задача зарабатывать прибыль и во время платить налоги.

Механизм ГЧП очень успешно применятся за рубежом. В настоящий момент частно-государственное партнерство получило наиболее широкое распространение в Британии, немного меньше – в Канаде и в Австралии, так же существует некоторый опыт частно-государственного партнерства в Европе.

Очень интересен в этом плане британский опыт. Британская форма частно-государственного партнерства – это так называемая "частная финансовая инициатива" (private financing initiative, или PFI), когда частный сектор строит объекты за свои деньги, потом эксплуатирует их в течение какого-то времени, и получает от этого доход. Поскольку Россия все глубже входит в глобальную экономику, со временем ГЧП будет распространен и у нас. Как говорится, всему свое время. Другое дело, что данному процессу надо соответствующее законодательное обеспечение.

Вместе с тем, анализ правоприменения норм, регламентирующих существующие модели ГЧП, показывает, что принятие специального закона о ГЧП в РФ не сможет решить весь комплекс существующих правовых проблем, поскольку институт ГЧП является комплексным институтом права.

Модели ГЧП могут использоваться не в одной отрасли (сфере) управления, а в нескольких, следовательно, ГЧП как институт права является межотраслевым институтом права. Поэтому целесообразно вводить отдельные положения в действующие федеральные законы с тем, чтобы совершенствовать действующее законодательство и пытаться устранить как можно больше правовых пробелов и коллизий, препятствующих развитию различных моделей ГЧП. Я имею в виду федеральные законы "О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ", "О недрах" и "О соглашениях о разделе продукции" и так далее.

-Назовите плюсы и минусы государственно-частного партнерства.

К плюсам можно отнести мобильность и гибкость бизнеса. Как передовая структура он будет предлагать и воплощать в жизнь социально-значимые проекты, выгодные государству. Чиновники это сделать не смогут, так как у них нет мотивации.

К минусам можно отнести краткосрочность проектов, которые в настоящее время готов воплощать российский бизнес: 3-4 года, в лучшем случае, 7 лет. Пока российским бизнесменам не выгодно вкладывать средства в долгосрочные проекты. За рубежом проекты ГЧП рассчитываются на 10-20 и более лет. Такие проекты, как правило, вызывают интерес у консервативных инвесторов.

К минусам можно отнести и пробельность российского законодательства, которая провоцирует российский бизнес заниматься только своими частными, а не общероссийскими проблемами. Если будут созданы более благоприятные правовые условия, то результаты такого партнерства могли бы быть более позитивными для нашей страны.

Бизнес готов принять участие в социально-значимых проектах, если ему это выгодно. Более того, станет локомотивом, "потащит за собой государство", потому что более организован и мотивирован будущей прибылью. Государство изначально менее мобильная, неповоротливая система. Да и мотивация у чиновников всегда ниже, чем у бизнесменов.

Мешает созданию, продвижению и работе ГЧП коррупционная составляющая. Государство должно гарантировать бизнесу, что после завершения того или иного проекта, он сможет эксплуатировать объект столько лет, сколько оговорено в контракте. Вложения должны окупаться.

В той же Англии или любой другой развитой западной стране с точки зрения суда разницы между государством и частной фирмой нет. У нас, не только с точки зрения суда, но и практически в любой сфере государство имеет некий приоритет. К примеру, реально или нет при наличии договора между государственным органом и частной фирмой, в случае необходимости, частной фирме востребовать в суде что-то по этому договору с государства?Теоретически – конечно, но дальше вступают в силу национальные особенности.

В чем привлекательность государственно-частного партнерства? Каковы на Ваш взгляд перспективы использования механизмов ГЧП в России?

В России на основе ГЧП можно строить дороги, больницы, школы, очистные сооружения – да что угодно! ЧГП идеально подходит, когда необходима долгосрочная окупаемость, то есть в консервативных отраслях. Где большие риски, где нужны прорывные технологии ЧГП не подходит. Такова мировая практика, которую необходимо применять и в России.

Частно-государственный проект включает в себя строительство, потом эксплуатацию этого объекта в течение достаточно длительного срока, и передачу этого объекта государству в определенном состоянии. Исходя из этого, частный партнер рассчитывает, сколько ему нужно получить от государства денег, чтобы окупить строительство, эксплуатацию и получить прибыль. Государству это выгодно, потому что, как показывает западная статистика, если строительство ведет государство, то превышение сметы – это нормальное явление, затягивание сроков – это нормальное явление. Когда строительство ведет частный партнер при частно-государственном партнерстве, там очень строго определены сроки, и естественно, строитель, определяя эти сроки, закладывает и всякие форс-мажорные обстоятельства, то есть, создает себе буфер. Но если этот срок не выдерживается, строитель платит неустойки, это оговорено. Смета фиксирована, и если строитель не укладывается в эту смету – это его проблемы. Естественно, что в такие контракты приходят только очень крупные и высоконадежные фирмы. То же самое и с эксплуатацией. Есть статистика, что частный сектор примерно на 15% эффективнее государственного. К примеру, команда уборщиков из специализированной фирмы делает ту же работу на 15% дешевле, чем уборщики, работающие в государственной организации.

Какова роль государства по созданию благоприятных условий для обеспечения частных инвестиций в госпроекты?

Любой капитал течет в сторону высокой доходности при оптимальных рисках и если государство хочет построить некий объект благодаря ГЧП, должно гарантировать бизнесу высокую доходность с оптимальными рисками. Плюс прозрачные условия, низкий уровень коррупции, общий подъем экономики. Это и называется благоприятный инвестиционный климат. Как только в России возникнет благоприятный инвестиционный климат, то частные инвестиции активно потекут в ГЧП проекты и просто в российскую экономику.

Не менее важна и соответствующая законодательная база. Сегодня на российском рынке трудится масса юридических компаний, специализирующихся в подготовке различных юридических документов, договоров. Поскольку наше законодательство не совершенно, им приходиться изобретать, на взгляд иностранцев, "кривые", но вполне правомочные, легитимные юридические схемы, чтобы воплотить в жизнь тот или иной проект. По-другому это сделать невозможно. Вот это и отталкивает многих иностранных инвесторов, которые хотели бы поработать в ГЧП.

 Как считаете, ГЧП привлекательно для инвесторов?

Интерес есть, но в условиях кризиса, больше внимание уделяется путям выхода из него. Поэтому в срочном порядке принимались законодательные инициативы, связанные с антикризисными действиями. То есть, все, что давало оперативный эффект, снимало остроту ситуации. До ГЧП у государства просто не "дошли руки". На мой взгляд, самые острые моменты кризиса мы уже прошли, поэтому настало время задуматься и о стратегии, о среднесрочных и долгосрочных решениях, к которым относится и ГЧП.

Чтобы привлечь в ГЧП инвесторов в первую очередь необходимо

снижение уровня коррупции. Сегодня система, увы, такова, что любые гарантии даются только лично, на непрозрачных условиях. А что означает "лично"? То, что завтра этого чиновника снимут с поста или посадят в тюрьму. И все гарантии исчезнут, все подписанные и согласованные документы перестанут иметь силу.

Недавно общался с крупными бизнесменами, которые работают с англичанами над одним проектом. Они рассказали, как пытались объяснить своим иностранным партнерам, что такое "откат". Но те так и не поняли, в чем его смысл. Причем, англичане совершенно искренне пытались разобраться, почему чиновник, которые по логике должен радоваться приходу в российский проект инвестиций, настаивает на взятке. "Ведь, привлекать в страну иностранные инвестиции его прямые обязанности"!

Это еще раз доказывает, что для развития ГЧП в России необходимо снижение коррупционной составляющей, инфляции, банковской ставки, создание благоприятного инвестиционного климата, принятие соответствующих законов (тут и гарантированность частной собственности и антирейдерское законодательство и т.д.), то есть, условий, при которых появятся долгие деньги. Задача государства активно создавать эти условия.

И как следствие, начнется конструктивное развитие ГЧП.

От концессии до ГЧП

13 июля 2015 года был принят федеральный закон от 13.07.2015 №224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". До принятия закона на федеральном уровне заключались в основном концессионные соглашения и соглашения с участием ГК "Автодор" в иных формах. Что касается региональных практик, то все зависело от политической воли в регионе, т.к. региональные ГЧП-законы были приняты в абсолютном большинстве субъектов РФ. Распространенным явлением была практика переквалификации заключенных ГЧП-соглашений в госконтракты. Поэтому некоторые субъекты РФ опасались заключать ГЧП-соглашения, предпочитая им госконтракт и концессию.

Много лет все инфраструктурное сообщество страны ждало принятия ГЧП-закона, списывая все мыслимые и немыслимые причины неразвитости ГЧП-инструментов именно на его отсутствие.

Теперь закон принят. И все же количество недовольных не уменьшилось. Сразу нашлись те, кто заявил, что теперь в России возможна реализация ГЧП только в форме концессионных соглашений, а все остальные формы и идеи обречены на вымирание, потому, что принят плохой закон о ГЧП.

Выходит, лучше бы и не пытались? Бесспорно, нет. ГЧП-закон - важный шаг в развитии государственно-частного партнерства в стране. И в целом он разработан с учетом мнений многих участников ГЧП.

Завышенные ожидания

Чего же ожидали от ГЧП-закона? Ответ на этот вопрос напрямую связан с тем, о чьих интересах идет речь. Как минимум было несколько категорий "бенефициаров" ГЧП-закона, каждый со своими ожиданиями. Приведем некоторые из них.

Российская Федерация преследовала цели:

развития рынка ГЧП-проектов;

создания единой нормативной базы ГЧП для всей страны;

повышения интереса инвесторов и финансирующих организаций к ГЧП.

Регионы и муниципалитеты рассчитывали, что:

ГЧП-закон определит полномочия субъектов РФ и муниципалитетов в сфере ГЧП, в частности предоставит им возможности по отдельным тендерным процедурам (не госзаказ) отыгрывать конкурсы и заключать ГЧП-соглашения;

ГЧП-закон определит понятие "государственно-частное партнерство";

ГЧП-закон опишет возможные формы ГЧП;

в ГЧП-законе будут предусмотрены механизмы финансирования (поддержки) региональных проектов Российской Федерацией и муниципальных проектов субъектами РФ;

ГЧП-закон опишет права и обязанности публичного и частного партнеров (иными словами, определит, какие положения должно включать в себя соглашение о ГЧП); и, наконец,

ГЧП-закон позволит проводить нескольким публично-правовым образованиям совместные конкурсы и заключать совместные соглашения.

Инициаторы ГЧП-проектов ожидали, что:

из ГЧП-закона будет понятно, как (по какой процедуре) инвестор может инициировать ГЧП-проект;

инвестор сможет в ряде случаев заключать ГЧП-соглашения без конкурса;

правила заключения ГЧП-соглашений станут понятными, в том числе для банков, которые раньше отказывались финансировать ГЧП-проекты по региональному законодательству;

ГЧП-закон сделает возможным создание объектов соглашения в частную собственность;

гарантии инвесторам будут расширены, в том числе в случае изменения законодательства;

список объектов, в отношении которых можно заключить ГЧП-соглашение, будет более широким, чем по концессии. В идеале он будет открытым;

появится единое понимание ГЧП – больше не придется рассказывать органам власти различного уровня, что такое ГЧП.

Банки ожидали при принятии закона, что:

в ГЧП-законе будут закреплены гарантии в отношении финансирующих организаций в объеме не меньшем, чем в концессионном законе;

ГЧП-закон создаст единую терминологическую базу ГЧП, определит формы ГЧП, повысив тем самым юридическую технику заключения ГЧП-соглашений;

в то же время ГЧП-закон оставит возможности для гибкого структурирования проектов ГЧП на местах;

ГЧП-закон в совокупности будет, с одной стороны, рамочным, с другой стороны, достаточно конкретным и позволит структурировать проекты настолько понятно и логично, чтобы банки смогли предложить лучшие условия финансирования (к вопросу о пресловутой банкабильности).

Очевидно, что при таком количестве разных интересантов (приведены лишь несколько основных категорий) и различий в их интересах ГЧП-закон в принципе не может оправдать сразу все ожидания.

На рисунке ниже приведена матрица учета интересов ключевых бенефициаров по 224-ФЗ:

Бенефициар	Интерес	Учтен	Не учтен
Российская Федерация	Развитие рынка ГЧП-проектов
	Создание единой нормативной базы ГЧП для всей страны		Концессия, хоть и является формой ГЧП, регулируется обособленно
	Повышение интереса инвесторов и финансирующих организаций к ГЧП
Регионы и муниципалитеты	Определение полномочий субъектов РФ и муниципалитетов в сфере ГЧП, возможность по отдельным тендерным процедурам (не госзаказ) отыгрывать конкурсы и заключать ГЧП-соглашения
	Определение понятия ГЧП
	Описание форм ГЧП
	Наличие механизмов финансирования (поддержки) региональных проектов Российской Федерацией и муниципальных проектов субъектами РФ
	Описание прав и обязанностей публичного и частного партнеров	Не в виде отдельных статей, а в ст. 12 – обязанности по СГЧП (СМЧП)
	Совместные конкурсы
	Совместные соглашения		Каждый публичный партнер заключает соглашение с победителем
Инициаторы ГЧП-проектов	Процедура инициирования инвестором ГЧП-проекта
	Возможность в ряде случаев заключать ГЧП-соглашения без конкурса
	Правила заключения ГЧП-соглашений станут понятными, в том числе для банков, которые раньше отказывались финансировать ГЧП-проекты по региональному законодательству
	Возможность создавать объекты соглашения в частную собственность
	Широкие гарантии инвесторам, в том числе в случае изменения законодательства
	Список объектов, в отношении которых можно заключить ГЧП-соглашение, более широкий, чем по концессии	Список объектов отличается от 115-ФЗ . Но однозначно сказать, что он шире, нельзя
	Открытый перечень объектов ГЧП
	Единое понимание ГЧП
Банки	Гарантии в отношении финансирующих организаций в объеме не меньшем, чем в концессионном законе
	ГЧП-закон создаст единую терминологическую базу ГЧП, определит формы ГЧП, повысив тем самым юридическую технику заключения ГЧП-соглашений
	ГЧП-закон оставит возможности для гибкого структурирования проектов ГЧП на местах	На сегодняшний день, не имея всей подзаконной базы, оценить гибкость невозможно.
	ГЧП-закон позволит структурировать проекты настолько понятно и логично, чтобы банки смогли предложить лучшие условия финансирования

Как видно из приведенной таблицы, в интересах каждой из категории бенефициаров в законе удалость добиться определенного прогресса. Для дальнейшей настройки закона и оттачивания его положений потребуется время. Пример с концессионным законодательством свидетельствует о том, что самый эффективный способ корректировки законодательства – включение в него положений (или, наоборот, исключение положений) на основе практики. На самом деле главная цель закона на сегодняшний день – дать новый старт неконцессионным формам ГЧП.

О хорошем (что удалось сделать)

Принятие Закона о ГЧП – важный шаг в развитии ГЧП в России. Когда есть материал, с ним можно дальше работать и его совершенствовать. Пока закона не было, часто высказывалась позиция, что наличие пусть несовершенного закона лучше, чем вакуум.

Сегодня закон принят, скоро его положения вступят в силу. Возникает вопрос: рамочный ли это закон или закон прямого действия?

Закон получился точно не рамочным. Ряд его норм может применяться напрямую, например, нормы об условиях соглашения о ГЧП. Другие нормы конкретизируются подзаконными НПА, которые планируется разработать до его вступления в силу (например, контроль публичного партнера). Ввиду принятой конструкции закона полностью оценивать его потенциал и влияние на рынок ГЧП будет можно после принятия всех предусмотренных подзаконных нормативных правовых актов.

Из позитивных нововведений закона можно отметить следующие:

введение процедур инициирования проекта не только частным, но и публичным партнером;

расширенные положения о прямых соглашениях (по сравнению с 115-ФЗ);

создание уполномоченных органов в сфере ГЧП;

право частной собственности на объект СГЧП- и СМЧП;

совместное проведение конкурсов несколькими публично-правовыми образованиями;

установление требований к содержанию соглашения;

предусмотрено установление порядка контроля публичного партнера за исполнением частным партнером соглашения;

выведение концессионных соглашений из-под регулирования ГЧП-закона.

Несложный выбор

И все же, спросите вы, что выбрать: ГЧП или концессию? И у той и у другой формы ГЧП в условиях действующего правового поля есть свои плюсы и минусы.

Если концессия устраивает как формат взаимоотношений государства и бизнеса (в том числе возникновение права государственной собственности на объект) и возможна в отношении планируемого к созданию объекта, то в ближайший год стоит выбирать концессию. У этой формы есть недостатки, но имеется одно неоспоримое преимущество: концессия много лет известна рынку, в том числе финансирующим организациям. По концессиям наработана практика, то есть и инвесторы, и государственная власть начали привыкать к этой форме взаимодействия. Кроме того, в интересах развития этой формы неоднократно принимались поправки к отраслевому законодательству: бюджетное, транспортное, ЖКХ и т. п.

Еще одно важное отличие концессии – более широкий круг участников на стороне как публичного, так и частного партнера. Например, нет ограничения по участию иностранных юридических лиц (такое ограничение введено в законе о ГЧП).

В то же время есть перечень объектов, в отношении которых невозможно заключение концессионного соглашения. И, напротив, они могут быть объектами СГЧП/СМЧП. К ним относятся:

частные автомобильные дороги или участки частных автомобильных дорог;

воздушные суда;

подводные и подземные технические сооружения, переходы, линии связи и коммуникации, иные линейные объекты связи и коммуникации;

специализированные порты, объекты их инфраструктур;

стационарные и (или) плавучие платформы, искусственные острова;

мелиоративные системы и объекты их инженерной инфраструктуры, за исключением государственных мелиоративных систем.

Если вы хотите, чтобы объектом соглашения были один или несколько таких объектов, следует выбрать ГЧП-/МЧП-соглашение.

Концессия станет единственно верным выбором в отношении объектов, не попавших в список возможных объектов соглашения о СГЧП (СМЧП):

государственные автомобильные дороги;

метрополитен;

объекты ЖКХ;

объекты, отнесенные к имуществу государственной авиации или к единой системе организации воздушного движения.

В любом случае, выбирая ГЧП (МЧП) как форму сотрудничества, нужно помнить, что, несмотря на то что закон о ГЧП основывается на достижениях 115-ФЗ, он еще не только не обкатан на практике, но и не начал применяться. Поэтому в ближайшем будущем концессия точно будет более широко используемым форматом взаимодействия. С течением времени ГЧП-закон может не только по применимости сравняться с концессией, но количество неконцессионных проектов может быть значительно больше, чем количество концессионных. Для этого и принимался ГЧП-закон. Частная собственность, частная инициатива и другой перечень объектов должны в будущем привести к другим ГЧП-проектам. Поэтому время покажет, как будут развиваться концессия и ГЧП. Но для любой формы ГЧП даже 10-летний период существования (в этом году концессия празднует свой 10-летний юбилей) – детский возраст. Итоги можно будет подводить лет через 40.

Соглашения о государственно-частном партнерстве (СГЧП); соглашения о муниципально-частном партнерстве (СМЧП).

Федеральный закон от 21.07.2005 №115-ФЗ "О концессионных соглашениях".

ГЧП -сравнительно новый институт привлечения государственных и частных средств, как вид сотрудничества, с целью получения взаимной экономической выгоды.

В настоящее время, государственно-частному партнерству, далее, ГЧП уделяется значительное внимание, как современному и стабильному механизму для реализации экономически выгодных проектов.

То есть, проще говоря, ГЧП-это способ привлечения частного капитала в государственные программы инфраструктуры.

История возникновения ГЧП в России.

Зарубежный интерес к ГЧП возник давно, примерно в 1552 году, во Франции, а во времена бурного строительства железных дорог активно использовалось и сейчас имеет успешный мировой опыт. В России же, первые частные инвестиции привлекались в конце прошлого столетия. И до 8 июля 2015 года не имели законного обоснования для существования.

На сегодняшний день, когда экономика нашей страны получила второе дыхание в виде изменения в отрослях коммунального хозяйства, развития инфраструктуры и строительства железнодорожных, автодорожных, трубопроводных объектов, требуется создание среднесрочного или долгосрочного ГЧП.

Рассмотрим основные формы существования ГЧП на территории России

1. Государственная (муниципальная) власть и бизнес выступают в равных правах сотрудничества;
2. Инвестиционный фонд РФ, как источник финансирования;
3. Государственная поддержка в виде развития Особых Экономических Зон;
4. Создание крупных корпораций с государственным и частным капиталом для приоритетных отраслей экономики (например, авиастроение);
5. Создание инновационного проекта путем формирования замкнутого цикла производства со смешанным инвестированием;
6. Бестендерное участие в проектах социального сектора за счет частного капитала.

Важным моментом является то, что для заключения контракта не требуется участия в тендерах.

Нужно понимать, что денежные средства от частного инвестора, вложенные в государственный (муниципальный) проект-это долгоиграющая история и возврат денежных средств осуществляется не так скоро, как ожидается в краткосрочных тендерных проектах.

Задачи ГЧП:

Создание инвестиционно привлекательного климата;
-организация притока частного капитала путем перераспределения инвестиционных ресурсов;
-финансирование значимых проектов на долгосрочной основе с целью развития новых отраслей;
-диверсификация экономики, развития импортозамещающих программ.

Принципы ГЧП:
-соблюдение государственных интересов и "капитала", как соучредителей;
-доходность, эффективность, траспарентность, отчетность;
-системность и оперативность;
-социальная ответственность;
-законность.

Плюсы и минусы существования ГЧП в России.

Из преимущественных плюсов выделяются:
1. Инвестиционная привлекательность на продукцию или услуги ГЧП будут востребованы на законодательном уровне в рамке Закона о Бюджете;
2. Государство имеет дополнительные источники финансирования бюджетных социальных программ, за счет деятельности ГЧП;
3. Увеличение налогооблагаемой базы;
4. Улучшение социально-экономической ситуации региона;
5. Отсутствие конкурентной базы (отсутствие тендеров);
6. Получение прибыли за эксплуатацию объекта на протяжении длительного времени;
7. Возможность гибкого сотрудничества с выбором удобной формы существования ГЧП;
8. Стабильная возвратность инвестиций.

Из минусов:
1. Не смотря на законность ГЧП, со стороны силовых структур может возникнуть «туманность» юридической составляющей проекта;
2. Длительность проекта (от 3 до 50 лет);
3. Слабый потенциал частного сектора и низкая готовность к инвестированию проектов.

В заключении, учитывая юридические и практические подходы к оценке ГЧП, следует отметить актуальность его развития в России, как показателя высокого экономического потенциала в стране. Основываясь, на зарубежный опыт, российское ГЧП, прежде всего, направлено на развитие предпринимательства. Предприниматели минимизируют свои риски и обеспечивают бизнес государственными заказами.

ГЧП является экономически выгодным механизмом по привлечению частных средств в бюджет и создает экономическую модель эффективного и рентабельного предприятия в секторе бизнеса.

-Назовите плюсы и минусы государственно-частного партнерства.

Какова роль государства по созданию благоприятных условий для обеспечения частных инвестиций в госпроекты?

 Как считаете, ГЧП привлекательно для инвесторов?

Чтобы привлечь в ГЧП инвесторов в первую очередь необходимо

И как следствие, начнется конструктивное развитие ГЧП.

Популярное