Важной функцией бюджета (государственных финансов в целом) как инструмента государственного регулирования при любом устройстве является выравнивание (перераспределение) доходов между группами граждан (в пользу попавших в зону объективных социальных рисков: болезнь, старость, безработица, бедность и пр.) и между регионами страны для обеспечения сопоставимых условий жизнедеятельности в разных точках единого государства, а также территориального развития. Эта функция бюджета актуальна как для унитарных стран, так и для государств с федеративным устройством, однако методы достижения указанных целей и используемые финансовые инструменты существенно отличаются.

Отношения между органами власти и, соответственно, бюджетами разного уровня существуют в любом государстве с административно-территориальным делением, однако складываются они на разных основах (принципах). Государствам с унитарным устройством свойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства при гораздо более низкой их концентрации у нижестоящих органов власти. Бюджетные системы государств с федеративным устройством исходят из противоположных принципов, главные из которых - самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней в рамках соблюдения баланса интересов органов власти всех уровней и населения.

Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские специалисты, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти, бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах. При этом, по их мнению, модель становится эффективной при обязательном соблюдении трех условий :

Разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

Наделении всех уровней власти фискальными ресурсами для выполнения своих полномочий;

Сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны .

Концепция бюджетного федерализма содержит основополагающие идеи федерализма как территориальной формы демократии. Она должна обеспечивать реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и потребностям формах.

Многообразие принципов бюджетного федерализма может быть сведено к трем ключевым принципам - единству бюджетной системы , ее сбалансированности и реальной самостоятельности бюджетов разного уровня . Последний принцип включает степень самообеспеченности, оценку способности регионов и территорий к социально-экономическому развитию.

Итак, под бюджетным федерализмом понимается отношений (политико-правовых, экономических, финансовых), направленных на поиск баланса интересов Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в целях достижения устойчивого территориального развития, обеспечения доступности потребления основных общественных благ населением с помощью трех составляющих :

1) разграничения расходных полномочий и расходов по уровням власти;

2) разграничения налогов и других доходов в соответствии с распределенными расходами;

3) перераспределения финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) для сбалансированности бюджетов.

Первое распределение расходных полномочий осуществляется исходя из стандартов, ориентированных на сопоставимый уровень потребления общественных благ населением на всей территории страны независимо от проживания, а второе - налоговый (доходный ) потенциал располагается неравномерно по территории страны в силу исходных различий в обеспечении природными, трудовыми ресурсами, уровне социально-экономического развития. К тому же располагаемые ресурсы, как правило, меньше потенциально необходимых. В связи с этим возникает противоречие, выражающееся в несбалансированности расходных и доходных полномочий. В этом случае вступает в силу третье условие действия бюджетного федерализма - сглаживание дисбалансов различными способами или бюджетное регулирование .

Каждому гражданину страны по Конституции РФ и федеральным законам государством обеспечивается определенный набор социальных гарантий или общественных благ в сфере образования, здравоохранения, безопасности, экологической, правовой защиты и т. д. Для характеристики стоимости этих услуг существует показатель душевой бюджетной обеспеченности . Он характеризует величину расходов бюджетной системы на одного человека и показывает, какое количество общественных (бюджетных) услуг может получить гражданин.

При этом территории проживания граждан в России существенно отличаются по своему доходному потенциалу. В одних регионах расположены запасы «дорогих» природных ресурсов (нефть, газ, алмазы, редкоземельные металлы и т. д.), в других - только глина, песок и галька. В ряде регионов сконцентрированы успешно работающие предприятия, банковские, страховые структуры, малый и средний бизнес, устойчиво пополняющие доходы территориальных бюджетов, а в других в силу климатических особенностей, отдаленности от промышленных центров и других обстоятельств существует крайне низкий налоговый потенциал и, следовательно, невысокая душевая бюджетная обеспеченность. С помощью финансовых инструментов производится выравнивание уровней бюджетной обеспеченности территориальных бюджетов для того, чтобы предоставить любому гражданину страны независимо от проживания сопоставимый набор общественных (бюджетных) услуг.

Термин «бюджетный федерализм» часто пересекается с понятиями «межбюджетные отношения», «регулирование бюджетов», но между ними нельзя ставить знак равенства, поэтому в контексте рассматриваемых проблем необходимо выявление их иерархической соподчиненности.

Бюджетный федерализм определен как система отношений, которая выходит за рамки чисто бюджетных отношений и включает правовые, экономические, бюджетные, налоговые отношения между Федерацией, ее субъектами, органами местного самоуправления, основанные на их противоречивой взаимосвязи.

Бюджетное регулирование , в свою очередь, представляет комплекс механизмов управления (регулирования) бюджетной системы в целях обеспечения ее сбалансированности. Оно является неотъемлемой ее составляющей, главные формы регулирования - достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности этой системы.

Под вертикальной сбалансированностью понимается процесс устранения несоответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам и доходным потенциалом бюджетов каждого уровня по вертикали: федеральный бюджет - субфедеральные бюджеты - местные бюджеты.

В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для выполнения возложенных на него функций, вышестоящий уровень власти обязан предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Таким образом, целью вертикальной сбалансированности бюджетов является обеспечение финансовой базы для реализации расходных полномочий различных уровней власти.

Однако вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетной сбалансированности. Оно сочетается с горизонтальной сбалансированностью бюджетов.

Горизонтальная сбалансированность - устранение несоответствия между бюджетными расходами и их доходным покрытием в рамках бюджетов одного уровня (по горизонтали), вызванного объективными причинами.

Горизонтальное выравнивание направлено на обеспечение стандартного, сопоставимого уровня потребления общественных услуг гражданами страны независимо от отличий в доходной обеспеченности территории проживания, ее особых инфраструктурных, климатических и других объективных факторах. Они обусловлены существенными различиями в экономическом положении тех или иных регионов, уровней затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на предоставление каждому гражданину социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы, неустойчивое экономическое развитие, процессы приватизации, сопровождавшиеся на начальных этапах массовым отказом предприятий от социальных затрат и содержания объектов социально-бытовой сферы, а также собственная позиция органов власти и управления региона по отношению к рыночным изменениям.

Горизонтальное выравнивание бюджетов еще называют межбюджетным выравниванием , или межбюджетными отношениями . Они могут быть определены как объективно обусловленная система оказания помощи региональным и местным бюджетам.

Существенно различаются финансовые инструменты вертикального и горизонтального выравнивания.

Для вертикального регулирования бюджетной системы используются налоги.

Финансовые инструменты вертикального регулирования - собственные (полностью поступающие в один уровень бюджета) и закрепленные (поступающие в несколько видов бюджета) налоги.

Примерами собственных налогов являются: НДС, акцизы на нефть и газ, которые полностью поступают в федеральный бюджет.

Для региональных бюджетов собственные налоги - это налог на имущество юридических лиц, транспортный налог. Для местных бюджетов - это налог на землю и на имущество физических лиц.

Финансовые инструменты горизонтального регулирования - межбюджетные трансферты или финансовая помощь, которая во всех формах является, как правило, безвозмездной и безвозвратной, однако она различается по целям :

1) дотации (нецелевая помощь, предоставляемая для общего бюджетного выравнивания);

2) субвенции (целевая помощь);

3) субсидии (долевая помощь);

4) бюджетные кредиты (возвратные, но недорогие, 0,25 от ставки рефинансирования ЦБ РФ);

5) новые отрицательные трансферты - изъятие половины от 1,3 превышения средних налоговых доходов для выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов;

6) субвенции на выполнение межмуниципальных функций (школьный автобус и пр.).

Первые четыре вида трансфертов являются традиционными, передаваемыми вышестоящим бюджетом нижестоящему. Два последних - трансферты другой направленности - могут передаваться нижестоящими бюджетами бюджетам вышестоящим.

Очевидно, что межбюджетные отношения не могут отождествляться со всей совокупностью отношений бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм существенно шире, он представляет собой систему бюджетно-налоговых отношений, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном на учет интересов всех его участников.

Организация бюджетного регулирования напрямую связана с моделью государственного устройства. В унитарных странах бюджетным системам свойствен высокий уровень централизации бюджетных ресурсов и незначительный объем бюджетных прав и обязанностей местных бюджетов при высоком удельном весе финансовой помощи из центрального бюджета. В государствах с федеративным устройством бюджетное регулирование является частью отношений бюджетного федерализма, предполагающего более сбалансированное распределение полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы, относительную самостоятельность бюджетов, их равноправие в бюджетной системе государства, организацию межбюджетного перераспределения, т. е. финансовой помощи нижестоящим бюджетам в разных формах.

Системы управления в развивающихся странах, как отмечают эксперты Всемирного банка, более централизованы, чем в промышленно развитых странах. За последние 30 лет в развивающихся странах отмечен лишь незначительный перенос тяжести государственных расходов с национального на более низкие уровни. В развитых странах, особенно с федеративным устройством, напротив, наблюдаются тенденции к некоторой децентрализации государственных полномочий, выражаемой в передаче государственных расходов на более низкие уровни.

Таким образом, межбюджетные отношения являются неотъемлемой составной частью в структуре отношений бюджетного федерализма и представляют обособленный, вполне конкретный вид отношений, а бюджетный федерализм является их совокупностью.

Ключевое значение для бюджетного федерализма имеет вопрос об оптимальных масштабах общественного выбора . Ответ на вопрос: в силу каких причин и при каких условиях может быть оправданной (т. е. справедливой и эффективной) реализация общественного выбора на уровне территории, а не на уровне государства в целом, в немалой степени зависит от специфики объектов выбора.

Рассматривая проблемы федерализма с точки зрения функций государственных финансов , следует констатировать, что по отношению к стабилизационной функции сосредоточение коллективного выбора на уровне отдельного региона не было бы эффективным. Единство национальной экономики и, в конечном счете, целостность страны предполагают отсутствие внутренних таможенных границ и регионального протекционизма. Поэтому экономика региона является по природе своей открытой, а межрегиональные товарные потоки ограничиваются лишь величинами транспортных и информационных издержек. В этой связи предельная склонность к импорту на уровне региона, как правило, значительно выше, чем на общенациональном уровне (в первом случае имеется в виду импорт, в том числе из других регионов, а во втором - только из-за границы). Исключение составляют лишь малые по размеру страны, имеющие чрезвычайно тесные интеграционные связи с соседями. В то же время для таких стран, как Россия, различие общенационального и региональных значений предельной склонности к импорту, несомненно, весьма существенно. Соответственно значение мультипликатора для региональной фискальной политики, при прочих равных условиях, ниже, чем для общенациональной.

Соответственно, при прочих равных условиях, фискальную стабилизационную политику эффективнее осуществлять централизованно.

Это не означает, что территориальные власти не проводят макроэкономическую политику. Коль скоро они обладают бюджетными правами и пользуются ими на практике, их действия, несомненно, оказывают влияние на макроэкономическую ситуацию. Это относится к территориальным налогам, расходам и заимствованиям. Тщательный учет макроэкономических последствий принимаемых решений - неотъемлемое условие рациональности экономической политики региона, во всяком случае, крупного. Если такой учет осуществляется целенаправленно и адекватно, налицо сознательная реализация стабилизационной функции региональных финансов. Однако потребность в эффективной макроэкономической политике не является причиной бюджетной децентрализации.

В отношении распределительной функции общественных финансов вывод не столь однозначен. Территориальные легислатуры 16 , отражая волю жителей региона или города, нередко принимают социальные программы, финансируемые за счет региональных и местных налогов. Программы могут предусматривать как прямые выплаты, так и разного рода льготы (например , по оплате жилья, пользованию общественным транспортом и пр.). Одобрение такого рода программ означает, что представления о справедливости, на которых базируется политика перераспределения, имеют своего рода территориальное измерение.

Это можно объяснить двояко . Во-первых , в регионе могут преобладать социально-политические пристрастия, не вполне типичные для всей страны. Так, если население региона настроено несколько более эгалитарно, чем население страны в целом, состав региональной легислатуры окажется, вероятно, относительно более левым, а региональная социальная политика - относительно более активной, чем в других регионах. Во-вторых , жители территории могут в большей степени проявлять солидарность по отношению друг к другу, чем по отношению к жителям других территорий. Так иногда бывает в странах, регионы которых отличаются большим этническим, культурным и экономическим разнообразием. В подобных обстоятельствах избиратели способны иногда предпочесть внутрирегиональную перераспределительную программу общенациональной.

Бюджетный федерализм позволяет делать выбор между общенациональными и территориальными социальными программами, а также между их вариантами. Поскольку выбор диктуется различиями в понимании справедливости, он не может оспариваться на основе экономических критериев. Вместе с тем очевидны опасности, связанные с ситуацией, когда внутрирегиональная солидарность значительно сильнее общенациональной, представления о допустимой мере неравенства резко различаются от региона к региону, а важнейшие социальные гарантии действуют преимущественно в региональных границах. Та степень бюджетной децентрализации, которая соответствует подобной ситуации, не была бы фактически востребована при наличии достаточно развитой общенациональной идентичности, а при ее отсутствии столь широкая децентрализация привела бы, в конечном счете, к распаду государства.

Стабильность общенационального суверенитета предполагает, что основные социальные гарантии действуют на всей территории страны и выражают общенациональную политику распределения как денежных доходов, так и услуг здравоохранения, образования и т. д. Соответственно ведущая роль в реализации распределительной функции государственных финансов , как правило, принадлежит центральным властям. Вместе с тем ограниченная мера децентрализации в отношении этой функции уместна.

Наибольшие преимущества децентрализация приносит при осуществлении аллокационной функции общественных финансов . При определенных обстоятельствах децентрализованное выполнение этой функции в большей степени способно приводить к Парето-улучшениям , чем централизованное.

Когда выгоды от каждой единицы общественного блага получает все население страны, то решения об их производстве, несомненно, должны быть результатами общенационального коллективного выбора. Например , стратегические вооружения предназначены для защиты всех граждан от опасности агрессии. Если в отношении таких вооружений жители одного региона проявляют относительно большую заинтересованность (готовность платить), чем жители другого, то требуется выработать согласованную позицию, пусть даже она не в равной степени отвечает интересам каждого. Общенациональные органы власти создаются как раз для того, чтобы решать вопросы, затрагивающие интересы граждан независимо от места их проживания.

Однако во многих случаях происходит локализация выгод , приносимых общественным благом. При этом состав общественных благ, в которых нуждается население разных городов и регионов, неодинаков. Так, в одном месте для улучшения снабжения питьевой водой требуется бурить скважины, в другом - строить канал, в третьем - создавать очистные сооружения повышенной эффективности. Даже если речь идет об одном и том же виде общественного блага, зачастую каждая его единица потребляется локально. Например , любой город нуждается в освещении, однако оно в отличие от оборонительных систем непосредственно доставляет выгоды только тем, кто находится в данном месте. Значит, решение о том, как лучше освещать город, в принципе, может быть принято децентрализованно.

Локализация выгод от общественного блага не всегда приобретает пространственный характер. Границы фактического потребления (восприятия, усвоения) блага бывают не только географическими, но и социальными. Так, радиопередача на иностранном языке представляет смешанное общественное благо для тех, кто знаком с данным языком. Однако там, где нет четкой пространственной границы распространения выгод, труднее справляться с проблемой безбилетника, контролируя доступ к благу. Следовательно, велика опасность того, что децентрализованные решения, касающиеся желательного состава и количества общественных благ, не будут подкреплены децентрализованным финансированием.

Конечно, общенациональные власти выделяют регионам и даже отдельным организациям или группам граждан средства, мобилизуемые в общенациональном масштабе, и обусловливают пути их использования. Однако это само по себе не выражает сущность бюджетной децентрализации как основы экономического федерализма. Фискальный федерализм предполагает хотя бы некоторую долю самостоятельности не только в определении потребностей в общественных благах, но и в изыскании ресурсов для их удовлетворения. Лишь тогда можно говорить о собственной бюджетной политике территориального сообщества граждан, которые объединяют часть своих средств для достижения выдвигаемых ими совместных целей.

Административно-территориальные образования, имеющие собственные органы власти и управления, в принципе, способны обладать подобного рода самостоятельностью. Но практически оправданной самостоятельность является лишь тогда, когда она позволяет лучше удовлетворять потребности в конкретных общественных благах.

Представим, что всем гражданам страны свойственна одна и та же функция спроса на освещение улиц. В этом случае оптимальной была бы централизованная разработка соответствующих нормативов. В связи с конкретными особенностями топографии населенных пунктов, а также географическими различиями в уровне издержек федеральные органы могли бы устанавливать не единый для всех численный норматив, а единую методику расчета, например , формулу, в которую подставлялись бы параметры данного города или поселка. Определение локальных нормативов на основе предписанной методики, пусть даже с некоторой ее модификацией, представляло бы собой пример управленческой децентрализации, а не проявление реального экономического федерализма.

Допустим, что население страны делится на три группы , каждой из которых присуща своя, непохожая на другие функция готовности платить за общественные блага. При этом во всех регионах и городах эти группы представлены в равных пропорциях. В таком случае также не было бы основы для бюджетного федерализма, поскольку один и тот же подход годился бы для любой местности.

Напротив, децентрализация в максимальной степени наполнилась бы реальным содержанием в ситуации, когда группы, однородные по предпочтениям, концентрируются в тех или иных регионах или городах. Тогда самостоятельность территории в принятии решений, касающихся данного локального общественного блага, имела бы такой же смысл, как самостоятельность индивида в выборе частных благ.

Итак, бюджетный федерализм , в принципе, способен быть эффективным, если :

- децентрализованно принимаются решения , относящиеся к поставке тех общественных благ, выгоды от которых в основном локализуются на данной территории;

- локализацию выгод предполагается в существенной степени совместить с территориальной локализацией издержек , иными словами, жители региона берут на себя преимущественную ответственность за финансирование поставки локальных общественных благ;

- предпочтения, относящиеся к локальным общественным благам, в большей степени различаются между регионами, чем внутри регионов ; иначе говоря, население региона в некотором смысле более однородно, чем население страны в целом.

На практике данные условия могут выполняться в различной мере, и это, конечно, сказывается на степени реализации тех тенденций, которые фиксирует теория фискального федерализма. Тем не менее, чтобы выявить эти тенденции, естественно предположить, что все перечисленные условия удовлетворяются полностью.

Увеличение численности граждан позволяет добиться экономии на масштабе при производстве локальных общественных благ, поэтому территориальные общности конкурируют между собой за привлечение дополнительных налогоплательщиков. Однако эти общественные блага практически всегда относятся к числу смешанных, и для большинства из них актуальна проблема переполнения .

Рассмотрим пример создания в городе общественного парка и определения его оптимального размера с точки зрения индивида. При этом для упрощения предположим, что в этом городе проживают граждане с одинаковыми вкусами.

Для отдельного потребителя, сопоставляющего свои издержки и выгоды, существенны две зависимости : одна определяет оптимальную площадь парка при данной численности пользователей, а другая - оптимальное число пользователей при данной площади парка. Дело в том, что для индивида значим не только вопрос, как лучше удовлетворить потребности тех, кто уже живет в городе (в том числе его собственные), но и насколько желателен приток новых жителей или, наоборот, стабилизация и даже некоторое уменьшение населения города при данном состоянии его инфраструктуры. Оба вопроса касаются, по существу, распределения издержек и выгод, связанных с локальными общественными благами, между налогоплательщиками. Увеличение населения позволяет разделить издержки между большим числом людей, но, вызывая переполнение, заставляет делить также и выгоды.

Оба этих вопроса должны быть решены совместно . В нахождении совместимых оптимальных решений такого рода и состоит смысл теории клубов .

Продемонстрируем принципиальный подход к подобным проблемам с помощью Рис. 2.23 , на котором S - площадь парка, а У - денежный масштаб. В данном случае в нем измеряются индивидуальные издержки С и индивидуальные выгоды В (это суммарные, а не предельные издержки и выгоды). N - численность жителей, которым предстоит пользоваться парком.

На Рис. 2.23(а) линии ипоказывают, как зависят издержки и выгоды от площади парка при некотором фиксированном значении численности жителей, которое обозначим. Линииисоответствуют зависимостям выгод и издержек от площади при некоторой иной численности населения, которую обозначим.

Если на самом деле число жителей составляет , то оптимальная площадь парка равна. Именно при таком значенииS предельные издержки и выгоды в данном случае равны друг другу и достигается максимум расстояния по вертикали между кривыми и, т. е. разность между выгодами и издержками.

Однако при численности населения оптимальной оказалась бы площадь, при которой достигается максимальное значение разности

(). Таким образом, каждому значениюN можно поставить в соответствие некоторое оптимальное значение площади парка S* . Эту зависимость отражает линия S* на Рис. 2.23(в).

Рис. 2.23. Пример нахождения совместимых оптимальных решений

На Рис. 2.23(б) показано, как при фиксированном значении S определяется соответствующее ему оптимальное значение N . Линии выгод и издержексоответствуют здесь некоторой площади парка. И издержки, и выгоды индивида при данном количестве локального общественного блага уменьшаются с ростом числа пользователей. Наибольшее расстояние по вертикали между кривымиидостигается при численности населения, которая представляет собой оптимальное значение при заданной. Издержки, выгодыи оптимальное значение численности жителейсоответствуют некоторой иной площади парка, а именнои т. д.

На Рис. 2.23(в) проведена линия N* , фиксирующая совокупность оптимальных значений N при различных S . Пересечение линий N* и S * отражает существование согласованного оптимального решения обеих проблем.

Ресурсную основу бюджетного федерализма составляют доходы территориальных бюджетов, которые формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов .

Собственные , или закрепленные доходы - это средства, принадлежащие субъекту бюджетного права, т. е. полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступающие в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты.

Основа собственных доходов - местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, переданные в территориальные бюджеты в твердой доле на постоянной основе.

Регулирующие доходы - это вся совокупность средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов. Это средства, передаваемые вышестоящим органом власти нижестоящему на основании юридического акта (закона), постановления, решения или распоряжения (см. Рис. 2.24) .

Передача средств производится либо заблаговременно, т. е. до начала планируемого года на основании плана регулирования и законодательного акта о бюджете на планируемый год, либо в процессе исполнения бюджета по указанию вышестоящих распорядительных и исполнительных органов.

В соответствии с Законом РФ «Об основах налоговой системы» в число главных регулирующих налогов входят отчисления от:

Акцизов;

Налога на прибыль (доход) предприятий;

Подоходного налога с физических лиц.

Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами в зависимости от общей суммы территориального бюджета и объема их собственных доходов.

Отчисления от регулирующих налогов занимают по обьему и экономическому значению ведущее положение в доходах территориальных бюджетов.

Рис. 2.24. Схема регулирующих доходов

Преимущества существующей системы регулирования территориальных бюджетов состоит в следующем:

Обеспечивает необходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников;

Способствует выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц;

Стимулирует территориальные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов.

Недостатки системы в основном заключаются в субъективизме при формировании регулирующих доходов территориальных бюджетов. Т. е. величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выбор их состава не всегда производится объективно. В дальнейшем планируется этот недостаток устранить введением в практику бюджетного планирования государственных минимальных социальных и финансовых норм.

Что касается дотаций и субвенций как методов наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов, то следует отметить, что эти источники лишены стимулирующих свойств. Они способствуют развитию иждивенческих настроений у территориальных органов власти, не стимулируют развитие хозяйственной инициативы. Однако полностью их исключить нельзя. Дотация может иметь место, например , в городах - исторических и культурных заповедниках, где местные источники не в состоянии покрыть необходимые расходы.

Преимущество способа регулирования состоит в том, что средства территориальным бюджетам выделяются на основе единой для всех бюджетов методики, учитывающей территориальные бюджетные доходы (налоговый потенциал), численность населения, проживающего на территории. Т. е. выделение средств происходит на объективной основе - общей для всех регионов форма расчета выделения средств их общего фонда финансовой поддержки.

Для собирательного обозначения различных форм передачи средств из одних звеньев бюджетной системы в другие часто используют термин «бюджетные гранты ». Бюджетный грант имеет место во всех случаях, когда некоторое поступление средств в территориальный бюджет непосредственно обусловлено законным решением, принятым органом власти, не относящимся к данной территории. Бюджетный грант необязательно предполагает межбюджетное перечисление денег (трансферт). Во многих случаях средства, составляющие грант, остаются на территории, на которой собраны.

Возможны бюджетные гранты, направленные «вверх» или «по горизонтали» бюджетной системы (территория может по своей инициативе ввести налог в пользу общенационального бюджета или другой территории). Однако на практике гранты практически всегда направляются «сверху вниз». Таким образом, общенациональные и региональные власти содействуют выравниванию условий, в которых осуществляются производство локальных общественных благ и перераспределительные процессы на местах.

Специфические предпочтения, характерные для населения территории, выявляются тем точнее, чем адекватнее ее жители воспринимают предельные издержки поставки локальных общественных благ . Бюджетные гранты позволяют непосредственно не увязывать удовлетворение потребностей в локальных общественных благах с ростом налогообложения именно тех граждан, которые, проживая в регионе, потребляют данные блага. В результате возникает избыточное давление в пользу увеличения бюджетных расходов. Поскольку это происходит одновременно на всех территориях, предъявляющих спрос на гранты, то, при прочих равных условиях, возникает тенденция к превышению оптимального уровня совокупного налогового бремени.

В зависимости от соотношения грантов с бюджетными доходами, образуемыми на основе собственной политики территорий, различаются так называемые американская и германская модели бюджетного федерализма . Для первой характерно преобладание в бюджетных доходах территории налогов, непосредственно устанавливаемых ее легислатурой. Эта модель благоприятствует гибкости и самостоятельности бюджетной политики, стимулируя повышение аллокационной эффективности. Второй присуща высокая доля бюджетных грантов. Ей соответствует относительно большее единство бюджетной политики в масштабе всей страны и, как правило, более активное перераспределение.

Модели характеризуют именно степень бюджетной самостоятельности территорий, а не сугубо количественные различия в соотношении федеральной и территориальной долей в консолидированном бюджете. Вместе с тем в странах, избравших германскую модель, доля федерального бюджета в суммарных доходах консолидированного, как правило, относительно выше.

Рациональное построение межбюджетных отношений предполагает учет конкретных аллокационных последствий всех видов грантов. Такие последствия бывают как намеренными , так и ненамеренными . Для территориальных органов гранты выступают в роли стимулов, модифицирующих их аллокационное поведение. Если такие органы обладают реальной бюджетной самостоятельностью, для них актуален выбор оптимального соотношения налогов и потребления локальных общественных благ. Бюджетные гранты, изменяя условия выбора, влияют на это соотношение.

Стимулирующее действие гранта зависит от его типа . С этой точки зрения различаются блочные и категориальные гранты , а среди последних в свою очередь выделяются гранты долевые и недолевые .

Блочный грант поступает в полное распоряжение территориального бюджета и может быть использован по усмотрению территориальных органов на любые цели, соответствующие функциям данного звена бюджетной системы. Таковы, например , отчисления от налога на добавленную стоимость и других федеральных налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Категориальным называется грант, направляемый в территориальный бюджет для использования на конкретные цели, которые устанавливаются органом, передающим средства из бюджета более высокого уровня. Так, часть ассигнований из федерального бюджета выделяется регионам для финансирования их участия в реализации общегосударственных программ.

Категориальный грант является долевым , если регион обязан дополнять его ассигнованиями из собственных источников на достижение той цели, для которой грант предназначен. Например , общегосударственная программа может предусматривать, что регионы, которые предпринимают строительство новых шоссейных дорог, получают из федерального бюджета средства, покрывающие 50% стоимости этого строительства. Регион вправе обратиться за подобным грантом, только когда он готов тратить и собственные средства на цель, поддерживаемую центральным правительством. Общегосударственный и региональный бюджеты как бы вступают в долю для «приобретения» конкретного общественного блага.

Если этого не происходит, категориальный грант является недолевым. Например , предоставление недолевого федерального гранта на улучшение водоснабжения населенных пунктов региона предполагает, что в связи со значимостью экстерналий или требованиями политики распределения федеральный бюджет в полном объеме финансирует создание соответствующих локальных общественных благ, а территориальный бюджет выступает в роли канала, по которому передаются средства.

Долевые гранты бывают как лимитированными , так и нелимитированными . Долевой нелимитированный грант неограниченно возрастает с увеличением степени достижения цели, для которой он предназначен, и ростом целевых ассигнований территориального бюджета. Так, центральное правительство может взять на себя обязательство финансировать половину расходов на строительство дорог независимо от его масштабов. Ограничителем суммарных затрат в этом случае служит только мера готовности населения региона оплачивать вторую половину расходов.

Однако возможен и иной вариант, когда, например , определяется предельная протяженность дорог, в финансировании строительства которых участвует федеральный бюджет, или просто устанавливается предельная сумма ассигнований, на которую вправе рассчитывать регион. В подобных случаях грант является лимитированным .

Блочные и недолевые категориальные гранты практически всегда лимитированы. Ведь у их получателей отсутствовала бы заинтересованность удерживать расходы в разумных пределах, если бы ограничения не накладывались фиксированными размерами грантов.

Для региона бюджетный фант играет примерно ту же роль, что социальная помощь для индивида. Блочный грант подобен помощи в форме денежной выплаты, которую получатель тратит на приобретение наиболее привлекательных для него товаров и услуг. Категориальный грант предполагает «натурализацию» помощи. Если он недолевой, то аналогом ему выступает бесплатное предоставление конкретного товара или услуги, а выделение долевых грантов аналогично лимитированному или нелимитированному субсидированию покупок.

Специфика российской модели бюджетного федерализма определяется рядом обстоятельств. Во-первых , это огромная исходная дифференциация регионов по основным политико-административным, экономическим и социальным характеристикам и, во-вторых , - ярко выраженная ориентация на фискальную модель бюджетного федерализма.

К основным особенностям политико-административного характера относятся:

1) излишне раздробленная численность (83) субъектов Российской Федерации;

2) новообразование части субъектов РФ никак не связывалось с наличием финансовой самостоятельности, а продиктовано парадом национальных суверенитетов; в настоящее время треть субъектов РФ (32 субъекта) существуют как национальные образования;

3) шесть разновидностей политического статуса субъектов РФ: область, республика, автономная область, автономный округ, край и мегаполис;

4) шесть разновидностей муниципальных образований (административные районы, города, в том числе республиканского, краевого, областного, окружного значения; городские районы и округа; поселки городского типа; сельские администрации; сельские населенные пункты) при конституционном закреплении их негосударственного статуса;

5) восемь федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный, Северо-Кавказский).

К числу особенностей социально-экономического характера модели российского бюджетно-налогового федерализма относятся:

1) наличие нескольких групп экономических регионов, весьма отличающихся по уровню экономической самостоятельности (развитые, развитые выше среднего, средние, ниже среднего, слаборазвитые);

2) существенные различия субъектов РФ по ключевым социально-демографическим характеристикам - численности и плотности населения, средней продолжительности жизни, природно-климатическим условиям, национальным и историческим особенностям.

Таким образом, в настоящее время в Российскую Федерацию входят 83 региона - субъекта Федерации. Сегодня примерно 13 субъектов Федерации самодостаточны, однако большинство - 70 субъектов Федерации - дотационны. Правительством планируется сократить с 70 до 60 число субъектов Российской Федерации, получающих дотации, а количество регионов-доноров увеличить с 13 до 23 .

Из-за неравномерного размещения по территории страны производственного и ресурсного потенциала различия в бюджетной обеспеченности регионов России достигают 30 раз, а после межбюджетного выравнивания сокращаются до 3-3,5 раза.

Проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях российской экономики имеет два аспекта . С одной стороны , речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, с другой – о финансовых отношениях между органами государственного управления (в том числе и субъектов Федерации) и структурами местного самоуправления.

В настоящее время роль бюджетов субъектов Российской Федерации в бюджетной системе возрастает. Это связано, прежде всего, с федерализацией властных отношений, что соответственно предполагает необходимость возрастания роли органов власти субъектов Федерации. Однако не менее, а, может быть, и более важную роль продолжают играть и местные (в том числе, муниципальные) бюджеты. Тем не менее, трудности и недостатки в отношениях между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами, которые все более усугубляются, продолжают оставаться как бы вне поля зрения и политиков, и экономистов.

Бюджет субъектов Федерации - это система экономических отношений, посредством которой осуществляется распределение и перераспределение национального дохода на экономическое и социальное развитие субъекта Федерации.

Экономическая сущность бюджетов субъектов Федерации проявляется в аккумулировании финансовых ресурсов, образованных на самой территории и поступающих в региональные бюджетно-налоговые системы полностью (таково, например, большинство региональных налогов, штрафов и иных финансовых санкций).

Кроме того, в бюджетах субъектов Федерации сосредоточиваются финансовые ресурсы, поступающие в эти системы частично, в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня. Часть средств, аккумулируемых в вышестоящих бюджетах, перераспределяются по тем или иным соображениям в пользу нижестоящих бюджетов.

Экономическая сущность бюджетов субъектов Федерации реализуется в их функциях :

1. Закрепление определенного порядка движения бюджетно-налоговых потоков по уровням территориальной организации государства (направления этих потоков, пропорции их разделения, целевое назначение и т. д.) и адекватных процедур регулирования возникающих по этому поводу отношений.

2. Аккумулирование бюджетных средств, включая ресурсы, поступающие в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня.

3. Выполнение региональными органами власти и управления своих представительных и исполнительских полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

4. Самообеспечение внутри региональных социальных программ, т. е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в определенных жизненных благах и реализация его национально-этнических интересов.

5. Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрасли «местного хозяйства», местные дороги и транспорт и т. п.), как важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутри региональных связей.

6. Регулирование состояния и использования природно-ресурсного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора и фауна, воздушный бассейн) как естественного базиса существования и развития территории.

7. Стимулирование определенных ценностных региональных ориентиров населения, создание условий для его деловой активности, для структурных преобразований, для инвестиционной привлекательности и т. д.

От того, насколько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударственной региональной политики возможности реализации данных функций, во многом зависит реальный баланс общегосударственных и региональных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность состояния общества.

Бюджеты субъектов Федерации - один из главных каналов доведения до населения конечных результатов общественного производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными административно-территориальными единицами и социальными группами населения. Кроме того, из данных бюджетов финансируется в известной мере и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых выступают важным компонентом программы повышения благосостояния народа.

Для того чтобы региональные бюджеты выполняли все вышеизложенные функции, они должны отвечать требованиям целевой региональной ориентации, без которой они превращаются в низкий уровень тоталитарно-государственного бюджетно-налогового хозяйства. Региональные бюджеты должны основываться на строгом и стабильном порядке их сосуществования с государственной системой; вбирать в себя все, что положено по закону без каких бы то ни было ограничений; обеспечивать независимость регионального руководства; поддерживать социальный, национально-этнический, инфраструктурный, природно-ресурсный и экологический потенциалы своей территории в интересах всего населения; учитывать перспективу соответствующего региона.

Как только построение и функционирование региональных бюджетов начинает определяться политическими пристрастиями государственных и региональных властей или задачами общей перестройки экономики и т. д., ни о каком сущностном содержании этих систем говорить уже не приходится.

Кроме того, бюджеты субъектов Федерации должны быть простыми (требование доступности для исполнения) и понятными (требование логической ясности построения, обоснованности принципов формирования и расходования средств и т. д.), воспринимаемыми как справедливые (требование взаимного учета региональных и государственных интересов, потребностей отдельных социальных групп населения и т. п.).

— система государственного финансирования общественно-значимых услуг в стране с многоуровневой бюджетной системой, основанная на децентрализации бюджетно-налоговых прав и полномочий между участниками.

Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские ученые, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах.

Существуют две основные модели бюджетного федерализма: децентрализованная и кооперативная.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:

• региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятел ьности;
• финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;
• четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);
• центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;
• система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;
• центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:

• широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;
• наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;
• введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;
• повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);
• ограничение самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований. Как правило, внешними заимствованиями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти — внутренними заимствованиями;
• наличие развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.

Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. Широко используется при этом деление всех доходов на собственные и регулирующие.

Модели бюджетного федерализма

Ключевые аспекты бюджетного федерализма

Содержание бюджетного федерализма определяется следующими аспектами:

1. законодательное разграничение расходных полномочий между всеми уровнями власти;
2. законодательное обеспечение всех уровней власти фискальными ресурсами в объеме, необходимом для, реализации возложенных на них полномочий;
3. сглаживание вертикальных и горизонтальных балансов в бюджетной системе для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на территории страны.

Реализация указанных выше аспектов бюджетного федерализма приводит к объективному формированию финансовых отношений между всеми уровнями , т.е. к .

Рассмотрим содержание ключевых аспектов бюджетного федерализма.

1 аспект . Разграничение полномочий в области расходов между федеральным и территориальными уровнями должно основываться на следующих важных принципах.

1. Соответствие между радиусом полезного действия (эффективности) оказываемых услуг и статусом органа власти, ответственным за ее финансирование.
2. Перераспределение полномочий и ответственности за финансирование общественной услуги должно осуществляться в пользу органа власти того уровня, которых обеспечит максимальную эффективность предоставления этой услуги в соответствии с потребностями ее получателей.
3. Обеспечение финансового доступа населения к стандартным общественным услугам на всей территории страны при сокращении фискального неравенства отдельных ее территорий.
4. Сочетание различных видов услуг, предоставляемых обществу одни и тем же органом власти.
5. Перераспределение расходных функций не должно вести к миграции населения из одного региона в другой
6. Адекватность бюджетных обязательств расходным полномочиям
7. Соразмерность бюджетных ассигнований бюджетным обязательствам

2 аспект . Распределение и закрепление доходных полномочий (прежде всего, налоговых) между бюджетными уровнями должно осуществляться с соблюдением следующих принципов:

1. Налоговый потенциал какого-либо бюджетного уровня должен соответствовать объему его расходных полномочий.
2. Закрепление налоговых полномочий должно сводить к минимуму экономическое неравенство от налогообложения.
3. Налоги, имеющие перераспределительный характер и взимаемые по прогрессивным ставкам (налоги на доходы), должны закрепляться за центральным (вышестоящим) бюджетным уровнем.
4. Налоги, легко поддающиеся экспорту, не должны быть источником формирования децентрализованных бюджетов.
5. За децентрализованными бюджетными уровнями необходимо закреплять налоги, которые имеют немобильную базу и не приводят к искажению рыночного поведения производителей и потребителей.
6. Налог, по которому налоговая база распределена неравномерно на территории государства, должен собираться центральным бюджетным уровнем.
7. Ответственность за сбор налогов должна возлагаться на тот бюджетный уровень, который обеспечит минимальные затраты по их администрированию и максимальную собираемость (соответствие затрат с эффективностью).

Условные обозначения: Ф — федеральный уровень, Р — региональный, М — местный, (Ф) — региональные или местные органы власти устанавливают ставку в пределах федеральных ограничений. Принцип, по которому доходы делятся между уровнями власти: 1 — по исключительной ставке (100% зачисление); 2 — налог с разделенной ставкой между бюджетами; 3 — налоги, распределяемые по нормативам отчислений (в %).

Инструменты разграничения налоговых полномочий между бюджетными уровнями:

• Исключительные налоги — жесткое закрепление конкретных налогов за одним уровнем власти и разграничение полномочий по их взиманию (одни налог- один бюджет);
• Налоги с разделенными (параллельными) ставками — совместное использование одной и той же налогооблагаемой базы при параллельном закреплении налоговых полномочий за несколькими бюджетными уровнями;
• Распределяемые налоги — долевое распределение налогов в бюджеты разных уровней по временным или постоянным нормативам от совместных налогов.

3 аспект . Выравнивание сбалансированности бюджетной системы РФ.

Различают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы.

См.далее:

Горизонтальная несбалансированность бюджетов системы возникает вследствие различий экономического потенциала территориальных единиц. При этом горизонтальная несбалансированность проявляется как в различиях налоговых баз территорий, так и в разных потребностях и стоимости предоставляемых государственных услуг.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в целях обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов используются следующие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета: финансовая помощь бюджетам в форме дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, субсидии (из Федерального фонда софинансирования расходов), субвенции (из Федерального фонда компенсаций), ссуды, бюджетные кредиты.

Структура межбюджетных трансфертов из Федерального бюджета в 2010 г. представлена в таблице 2.

Федеральные налоги поступают на счета федерального казначейства и лишь затем делятся по установленным в федеральном законодательстве пропорциям между уровнями бюджетной системы.

Таблица 2. Межбюджетные трансферты из Федерального бюджета в 2010 г.*

Виды трансфертов	млрд. рублей
Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, в том числе:
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации
Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности субъектов Российской Федерации
Субсидии из Федерального фонда софинансирования расходов
Субвенции из Федерального фонда компенсаций
Иные межбюджетные трансферты субъектам Российской Федерации
Итого межбюджетные трансферты субъектам Российской Федерации

Источник: рассчитано на основе приложения 17 Федерального закона от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЭ «О Федеральном бюджете на 2010 г. и плановый период 2011 и 2012 годов».

*без учета межбюджетных трансфертов государственным внебюджетным фондам.

Система бюджетного федерализма в РФ

Становление современной системы , соответствующей федеративному государственному устройству России, началось в 1991 г. В основу финансовой политики, проводимой в Российской Федерации, заложены принципы бюджетного федерализма. Основу формирования системы бюджетного федерализма в России определяет Конституция. В соответствии с Конституцией бюджеты всех уровней (федеральный, субъектов Федерации и местные) провозглашаются как самостоятельные финансовые институты , действие которых базируется на разграничении налогов и бюджетных расходов по уровням . Конституция Российской Федерации также выделяет совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов, устанавливает их взаимосвязь и взаимозависимость.

Бюджетно-налоговая система федеративного государства традиционно состоит из бюджета центрального правительства (федерального бюджета) и региональных бюджетно-налоговых систем. В связи с этим возникает необходимость решения таких проблем, как реализация принципов разделения полномочий в финансовой сфере между федеральными и региональными органами государственной власти , создание действенного механизма бюджетных взаимоотношений между ними, а также между субъектами Федерации и органами местного самоуправления. При этом определяющим фактором является сохранение целостности государства.

Представляет собой систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях .

Основной принцип указанных отношений — сочетание общегосударственных и региональных интересов, включая интересы местных бюджетов. К сожалению, в российских законодательных актах определение бюджетного федерализма отсутствует.

Особенностью российского бюджетного федерализма является наличие значительного разрыва в уровне бюджетной обеспеченности субъектов Федерации . Центральные органы, осуществляя функции макроэкономического регулирования и перераспределения ВВП, сосредоточивают у себя наиболее важные налоговые доходы, ослабляя доходную базу территориальных бюджетов. Проблема вертикальной несбалансированности решается, в частности, и путем долевого участия разных уровней власти в федеральных налогах и межбюджетными трансфертами.

Программа и проблемы развития бюджетного федерализма в РФ

Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. принята Правительством РФ 15 августа 2001 г. Она исходит из того, что сложившаяся к настоящему времени в России система межбюджетных отношений не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и не соответствует стратегии развития страны. Сохраняется крайне высокая централизация налогово-бюджетных полномочий на уровне федеральной власти . Региональные местные бюджеты имеют избыточные финансовые обязательства, возложенные на них федеральным законодательством, но не обеспеченные источниками финансирования. Такие обязательства называются "нефинансируемыми федеральными мандатами". Основная часть расходов региональных и местных бюджетов регламентируется централизованно установленными нормами. От 30 до 70% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Значительная часть финансовой помощи регионам распределяется без четких критериев. Недостаточно разработана методология выравнивания уровней бюджетной обеспеченности конкретных регионов.

Цель Программы развития бюджетного федерализма — формирование системы бюджетного устройства, позволяющей регионам проводить самостоятельную налоговую и бюджетную политику в рамках их законодательно установленных полномочий.

Эта система бюджетного устройства должна обеспечивать:

• создание для региональных и местных органов власти стимулов к эффективному сбору налоговых платежей;
• бюджетную ответственность — управление финансами в интересах граждан;
• выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным социальным гарантиям;
• обеспечение единства налогово-бюджетной системы.

Бюджетное законодательство Российской Федерации в настоящее время не содержит четкого разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Многие виды расходов отнесены к совместному финансированию.

Региональные и местные органы власти не в состоянии обеспечить бездефицитность своих бюджетов. В этих условиях они проводят политику выборочного или частичного исполнения своих финансовых обязательств. Обеспечение реальных полномочий региональных и местных органов власти является основной целью реформирования межбюджетных отношений. Для ее достижения Программа предусматривает:

• разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы;
• достижение самостоятельности региональных и местных органов власти в управлении расходами своих бюджетов;
• сокращение нефинансируемых федеральных мандатов.

Значительная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Это связано с тем, что налогооблагаемая база региональных и местных налогов недостаточна для финансирования необходимых расходов.

Распределения налоговых поступлений между бюджетами различных уровней должно приводить к выравниванию финансовой обеспеченности регионов и сокращать дотационность региональных бюджетов. Но отсутствие связи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и сбором местных налогов снижает эффективность использования финансовых ресурсов. Поэтому в ходе реализации Программы должно быть обеспечено повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов.

Для этого следует:

• расширить налоговые полномочия региональных и местных властей;
• закрепить отчисления от федеральных налогов за региональными и местными бюджетами на долгосрочной основе;
• сократить масштабы распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы;
• обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние офшорные зоны, так называемые СЭЗ ().

Оказание финансовой помощи бюджетам других уровней должно быть социально и экономически обоснованным. Конечная цель такой помощи — выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. Необходимо, чтобы она соответствовала следующим критериям:

• разделение финансовой помощи на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и стимулирующую;
• выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;
• распределение финансовой помощи по единой методике на основе объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов;
• утверждение методики распределения финансовой помощи федеральными законами;
• максимально возможная стабильность объемов распределения финансовой помощи, позволяющая субъектам Федерации самостоятельно прогнозировать размеры финансовой поддержки на среднесрочную перспективу;
• установление на федеральном уровне общих принципов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства государства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Реализуется содержание бюджетного федерализма через механизмы финансовых взаимосвязей, обеспечивающих существование бюджетной системы в условиях целостности и единства федеративного государства.

Главным в понимании проблем бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны. По существу, бюджетный федерализм есть форма бюджетного устройства в федеративном государстве. Она предполагает реальное участие всех звеньев государственной власти в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации.

Поэтому, с одной стороны, понятие «бюджетный федерализм» шире, чем межбюджетные отношения, поскольку включает е себя и отношения по поводу бюджетного устройства государства, и по поводу организации бюджетного процесса, с другой - оно затрагивает только отношения двух уровней государственной власти (федерального и регионального) и не относится к бюджетным отношениям внутри субъектов Федерации. Однако современные теоретические трактовки этого понятия все чаще выходят за грань такого понимания бюджетного федерализма и распространяют его принципы и механизмы на все уровни бюджетной системы федеративного государства.

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные, социальные и экономические интересы федерации с интересами ее субъектов и органов местного самоуправления. Однако проблема бюджетного федерализма это не только и не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, сколько проблема взаимоотношений государства и его граждан посредством организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.

Отличительной особенностью проблемы бюджетного федерализма является то, что она фокусирует в себе общечеловеческие интересы и трансформирует их в систему координат денежных отношений. Соответственно в зависимости от степени развития денежных отношений каждое государство ищет и находит свои решения этой проблемы, оптимальные в конкретной исторической и экономической ситуации. Вместе с тем трансформация найденных решений в другие условия дает совершенно бессмысленные, а подчас и просто опасные результаты. Поэтому Россия должна, используя богатый опыт мировой экономической теории и практики, найти свои собственные, свойственные только ей особенности решения проблемы бюджетного федерализма.

Любая модель бюджетного федерализма основывается на трех главных составляющих, которые являются условиями ее эффективного функционирования:

первое - на четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

второе - на наделении соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий финансовыми ресурсами;

третье - на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы методов оказания финансовой помощи, с тем чтобы обеспечить на всей территории страны единый стандарт потребления государственных услуг.

Основные составляющие бюджетного федерализма формируются на следующих принципах:

сочетании интересов бюджетов всех уровней. Объективная основа для этого - конечная цель органов власти любого уровня должна сводиться к интересам населения;

равноправии субъектов Федерации в их налогово-бюджетных взаимоотношениях с федеральным Центром;

законодательном разграничении бюджетной ответственности между федеральными и региональными органами власти и управления при разграничении налоговых и расходных полномочий, обеспечивающем соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления различных уровней их полномочиям и выполняемым функциям;

высокой степени самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность и эффективность расходования бюджетных средств. Этот принцип может работать только в непосредственной увязке с принципом соответствия доходных полномочий расходной компетенции. Исходные условия для этого должны обеспечиваться федеральным Центром через федеральное законодательство;

единстве бюджетной системы, которое обеспечивается единой правовой базой, использованием единой бюджетной классификации, применением единых формализованных методов распределения централизованной финансовой помощи нижестоящим бюджетам и основано на взаимодействии бюджетов всех уровней.

Воздействуя на процессы организации бюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство корректирует установленные бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения и, таким образом, обеспечивает управление бюджетной системой страны. Одновременно меж- бюджетное перераспределение финансовых ресурсов - это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы, которые в силу сложившихся экономических условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Кроме того, ресурсы вышестоящих бюджетов могут и должны использоваться для того, чтобы воздействовать на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти, отражающих приоритеты более высоких уровней власти. 2.

Особенности российского бюджетного федерализма

В России ситуация в области бюджетного федерализма во многом является уникальной. Наличие 88 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера.

Формирование модели бюджетного федерализма в России прошло к настоящему времени несколько этапов.

Первый этап - 1991-1993 гг. «период экономической вольницы*.

Именно тогда была провозглашена идея бюджетного федерализма и сделаны первые шаги по формированию модели бюджетного федерализма, в том числе:

обозначение трех уровней бюджетной системы; закрепление налогов по уровням бюджетной системы; закрепление основных принципов федеративных отношений (самостоятельности, единства, гласности).

Начиная с 1991 г. федеральные власти в целом-проводили политику усиления бюджетной самостоятельности. Децентрализация бюджетной системы зачастую принимала форму «парада суверенитетов», когда отдельные субъекты устанавливали особые бюджетные режимы, предполагающие «одноканальную» модель взаимоотношений с федеральным бюджетом, т.е. зачисление всех налогов (в том числе и федеральных) в бюджет региона, а затем перечисление «разовых взносов» в федеральный бюджет на финансирование тех или иных общегосударственных функций.

Одновременно с этим большинство регионов продолжали «утверждать» в Министерстве финансов РФ свои бюджеты, полностью согласовывая свои доходы и расходы, попутно стремясь «выбить» дополнительные дотации и индивидуальные (естественно, заниженные) нормативы обязательных отчислений в федеральный бюджет.

И та и другая формы взаимоотношений в конечном итоге сформировали индивидуально-договорный тип межбюджетных отношений, по существу не имеющий ничего общего с бюджетным федерализмом, однако существовавший именно под этим лозунгом.

Главная ошибка в этот период - реформаторы были уверены, что строят рыночную модель бюджетного федерализма с чистого листа. Можно игнорировать исторический опыт, но нельзя избежать его пагубных последствий. Молодые реформаторы России не учли очень важные особенности российской действительности.

Во-первых, Россия, будучи тоталитарным государством, имела в своей основе систему федеративного государственного устройства. Однако это федеративное устройство было полностью адаптировано к условиям тоталитарной экономики, т.е. административное устройство было сформировано не по экономическому признаку, а по национально-географическому. Автоматически сделав такие административно-территориальные единицы субъектами Федерации, власть также автоматически проигнорировала едва ли не главный принцип федерализма - самостоятельность его субъектов, которая может быть реализована только в условиях экономической самодостаточности субъектов Федерации.

Во-вторых, модель налоговой системы изначально была сориентирована на косвенное налогообложение. И наша экономическая теория сразу и безоговорочно одобрила эту модель, поскольку в условиях той практически неуправляемой гиперинфляции, в которых вводился этот налог, завышенная ставка НДС (20%) работала как достаточно мощный инструмент изъятия финансовых ресурсов из реального сектора экономики и казалась вполне разум- ной. В определенной степени это позволило удержать инфляцию, но ценой практической потери реальным сектором экономики собственных оборотных средств (финансовой устойчивости). Это на фоне повальной приватизации и разрыва экономических связей сделало практически полностью неконкурентоспособным реальный сектор экономики (за исключением сырьевых отраслей).

В результате были изначально деформированы пропорции распределения налогового потенциала по уровням бюджетной системы.

В-третьих, был полностью проигнорирован тот факт, что вусло- виях социалистического государства большая социальная нагрузка лежала на производственных предприятиях, которые полностью были государственными (денежные выплаты работникам из фондов материального поощрения, содержание социальной сферы, содержание жилья и коммунального хозяйства). Эта нагрузка была переложена на плечи государственного бюджета и оказалась для него непосильной. Картину дополнил ряд популистских социальных законов, принятых Законодательным Собранием в первые годы реформ, которые не имели реальных источников финансирования (законы о ветеранах, о детских пособиях, льготы силовым ведомствам и правоохранительным структурам и т. д.).

Результатом всего этого стал огромный объем нефинансируе- мых федеральных мандатов - около 7% ВВП.

Второй этап формирования модели бюджетного федерализма - 1994-1998 гг. - отличался все тем же революционным романтизмом, хотя система межбюджстных отношений, заложенная в 1994 г., создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Российской Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе, однако процесс реформирования оказался незавершенным. Такие аспекты проблемы бюджетного федерализма, как распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспечение собственными доходными источниками реализации этих полномочий каждым уровнем бюджетной системы и др., оставались за рамками реформирования.

Концепция реформирования межбюджетных" отношений в Российской Федерации была одобрена постановлением Правительства РФ № 862 от 30 июля 1998 г. Принятый в 1998 г. и вступивший в силу с 2000 г. Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса.

Главной ошибкой этого этапа было, что вся проблема сводилась только к разработке формализованных методов оказания финансовой помощи субъектам Федерации. Неслучайно программный правительственный документ был назван «Концепция реформирования межбюджетных отношений», а из такого основополагающего финансового закона, как Бюджетный кодекс, полностью был исключен термин «бюджетный федерализм».

Тем не менее были и положительные результаты этого этапа, прежде всего, что в России сформирована достаточно разумная система распределения финансовой помоши - формализованная и достаточно объективная.

Однако остались и нерешенные проблемы. 1.

Проблема диспропорций в соотношении доходов к расходам при первичном распределении бюджетных ресурсов по вертикали бюджетной системы.

Иногда эту проблему пытаются свести к проблеме концентрации налогового потенциала на федеральном уровне, связанного с необходимостью оплаты государственного долга.

На самом деле проблема гораздо шире и глубже, она включает в себя не только решение задачи распределения расходных полномочий по уровням власти, но и проблему нефинансируемых федеральных мандатов (их расчистку), проблему структурной переориентации налоговой системы, проблему самодостаточности и сбалансированности бюджетов субъектов Федерации. Эти проблемы должны были решаться на фоне действия принципа соответствия доходных полномочий расходной компетенции каждого уровня бюджетной системы.

Пассивная позиция государства в отношении экономического развития регионов уже совершенно определенным образом проявилась в увеличении многократного разрыва между регионами по уровню доходов населения и экономического развития.

Даже в рамках централизованной командной экономики на долю десяти наиболее развитых субъектов Российской Федерации приходилось 40,1% общего валового продукта. Такая ситуация сохранялась даже при крупномасштабном перераспределении национального дохода для уменьшения межрегиональных различий. К началу XXI в. этот показатель увеличился до 48%. По данным Госкомстата РФ, разрыв между регионами по объему валового регионального продукта достигает 30 раз.

Соотношение бюджетной обеспеченности 10 самых «богатых» и 10 самых «бедных» регионов России в 1998 г. составляло 16,6 раза, а в 2001 г. выросло до 20,7 раз.

Отстающие, проблемные регионы постепенно выпадают из системы межрегионального обмена, что приводит к появлению разрывов в рыночном пространстве и усилению дезинтеграцион- ных тенденций. Глубокая лотационность многих региональных бюджетов серьезно затрудняет развитие федеративных отношений, повышение самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации. Но самое опасное - в погоне за возможными и даже невозможными методами концентрации налоговых ресурсов на федеральном уровне создаются искусственно дотационные регионы. 2.

На фоне усиливающихся межрегиональных диспропорций реальные располагаемые доходы населения продолжают оставаться на низком уровне.

Третий этап становления бюджетного федерализма в России начался в августе 2001 г., когда была принята новая правительственная программа развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г. (одобрена постановлением Правительства РФ № 584 от 15 августа 2001 г.). Необходимость принятия такой программы диктовалась, прежде всего, тем, что бюджеты субъектов Российской Федерации, и особенно местные бюджеты, были перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предостаачения источников финансирования, так называемыми нефинансируемыми мандатами. Это, наряду с зависимостью ресурсной наполняемости региональных и местных бюджетов от федеральных налогов, подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Соответственно основной целью программы являлось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

На начальном этапе реализации программы предполагалось решить задачу формирования новой системы оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации. Эта система финансовой помоши бюджетам других уровней по замыслу разработчиков программы должна была быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, чтобы гарантировать равный доступ граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровнях рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики.

В рамках реализации программы в течение 2000 - 2003 гг. повышалась доля доходов, получаемых регионами в виде безвозмездных перечислений в виде финансовой помощи из федерального бюджета. Так, финансовая помощь в структуре доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2000 г. составляла 9,3% от всех доходов, а в 2003 г.

Они достигли уже 19,5% от всех доходов. Если в 1999 г. только у 23 субъектов Российской Федерации доля средств Федерального фонда финансовой поддержки превышала 25% их доходной части, то в 2000 г. их количество выросло до 29 регионов, в 2001 г. -до 31, а 2002 г. -до 33.

Однако, несмотря на это, с 2000 по 2003 г. межрегиональные различия по объему ВРП на душу населения только возросли и составили в 2003 г. 5,2 раза (в 2001-2002 гг. - 4,8 раза, в 2000 г. - 4,7 раза). Одновременно увеличились и различия в темпах роста среднегодовых денежных доходов на душу населения по группам регионов. В 2001 г. - 8,1%, в 2002 г. -10,1%, в 2003 г. -12,2%.

Становилось все более очевидным, что региональные различия в России не могут быть нивелированы только путем оказания финансовой помощи из федерального бюджета, потребовалась более серьезная предварительная проработка проблем, связанных с «перегруженностью» федерального и региональных бюджетов нефинансируемыми социальными мандатами.

С этой целью в 2002 г. была создана комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

По результатам работы этой комиссии были определены основные направления реформирования федеративных отношений в бюджетной сфере, ориентированные на решение задачи распределения бюджетных полномочий.

Таким образом, в 2003 г. сформировалось практически новое направление бюджетной реформы, главной задачей которого являлась оптимизация расходных обязательств федерального бюджета и реструктуризация децентрализуемых федеральных мандатов. Реализация этого направления проводится в три этапа.

В рамках этого направления в 2003 г. были приняты внесенные Президентом Российской Федерации Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Они определили структуру и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принципы их финансового обеспечения, новую территориальную организацию местного самоуправления.

Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об обших принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает организационно-правовые и экономические основы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Данным законом вносятся изменения и дополнения с учетом практики применения указанного Федерального закона и Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», обеспечивающие согласованность и системность законодательных норм, касающихся статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации; включается новая глава, которой регулируются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их взаимоотношения с федеральными органами.

Предусматриваются два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на основании критерия финансового обеспечения их осуществления:

Собственные полномочия, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов РФ и подлежит их детальному нормативному правовому регулированию. Это полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленные Конституцией Российской Федерации. Со стороны Федерации здесь допускается только рамочное регулирование, не навязывающее субъектам РФ конкретного объема бюджетных расходов.

Делегированные полномочия, финансирующиеся из федерального бюджета путем предоставления целевых субвенций, в отношении которых уместно детальное Федеральное регулирование, определяющее права и обязанности органов государственной власти субъектов РФ; контрольные полномочия также возлагаются на федеральные органы государственной власти.

Определены общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, включая определение и разграничение типов полномочий по предметам совместного ведения, принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий и соглашений о передаче части полномочий, а также условия, при которых они могут применяться.

В этом перечне четко определены зоны финансовой ответственности субъектов Федерации за осуществление тех или иных полномочий. Данный перечень призван дисциплинировать федерального законодателя, поставить барьер на пути принятия им законов, необоснованно налагающих на субъекты РФ новые полномочия, необеспеченные соответствующим финансированием, т.е. федеральное регулирование может быть только рамочным. По вопросам собственных полномочий субъектов Федерации могут приниматься федеральные законы, определяющие только общие принципы правового регулирования. Не допускается включение в эти законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации, необходимых для исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий. Таким образом, перечень собственных полномочий субъектов РФ фактически приобретает для Федерального Собрания юридическую силу, присущую нормам федерального конституционного закона.

Такое закрепление полномочий основано на том, что субъекты Российской Федерации обязаны выполнять определенные функции, а население, естественно, может с них спросить, но при этом именно сами субъекты регулируют объем осуществления этой функции и сами ее финансируют из собственных бюджетов. Логика содержания перечня такая. Туда включены те полномочия, которые представляется важным осуществлять на всей территории страны. Но в то же время они не настолько важны, чтобы обеспечить единообразное их регулирование. И поэтому здесь главным будет регулирование субъекта Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации вправе принимать к своему ведению и другие вопросы, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения. Таким образом, этот перечень не исчерпывающий. То есть субъект ориентируется на него, но если имеются вопросы, которые не отнесены к вопросам местного значения или же к федеральному ведению, то субъект, имея средства, может принять их к своему рассмотрению по собственному решению.

Делегированные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, которые не предусмотрены в вышеприведенном перечне, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета. Это группа полномочий по предметам совместного ведения, которые возлагаются на органы власти субъектов Российской Федерации, но финансируются из федерального бюджета в форме целевых субвенций. Порядок и объемы осуществления этих полномочий детально регулируются федеральными законами. И такие законы Должны четко определять критерии исчисления субвенций. Федеральное финансирование влечет право федеральных органов исполнительной власти контролировать их осуществление. И в законе на этот счет прописана необходимая процедура.

Другой важнейший блок нововведений данного федерального закона - случаи, когда федеральный орган государственной власти возлагает на себя временное осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Таких случаев три. В законопроекте прописаны основания, порядок и все необходимые процедуры.

Первый - в результате чрезвычайной ситуации законодательные и исполнительные органы власти субъекта Российской Федерации не могут осуществлять свои полномочия или не могут быть сформированы. В этом случае основанием для возложения полномочий на федеральные органы является указ Президента. Он принимается с согласия Совета Федерации. В законопроекте предусмотрен четкий, конкретный механизм применения этой процедуры.

Второй - когда устанавливаются специфические правовые последствия наличия у субъекта просроченных долговых обязательств. В этом случае указом Президента по представлению правительства может быть введена временная федеральная финансовая администрация.

Третий - Федерация может принять на себя осуществление полномочий субъекта, хотя здесь не совсем точно говорить о полномочиях субъекта. Речь идет о делегированных субъекту полномочиях в рамках предметов совместного ведения, тех, которые финансируются за счет федерального бюджета в форме субвенций, перечисленных из этого бюджета. По сути, это переданные полномочия Российской Федерации. Здесь обеспечительная мера состоит в том, что если не достигается эффективность использования делегированного полномочия, то вначале изымаются переданные средства, поскольку это федеральные средства, а затем на какой-то период полномочия осуществляются федеральными органами исполнительной власти.

В первых двух случаях принятие на себя федеральными органами полномочий субъектов - не санкция, а обеспечительная мера нормального функционирования государственной власти. Их применение не приводит к прекращению функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации. И самое важное - данные нормы в конечном итоге направлены на защиту прав граждан, что является конституционной обязанностью федеральной власти.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» определяет сферу собственных полномочий местных органов власти, а также принципы их финансового обеспечения.

До начала 90-х гг. на всей территории России действовала жесткая административная вертикаль, при которой администрации более мелких территорий подчинялись администрациям более крупных. Возникшие в холе реформы местного уровня власти муниципалитеты в разных регионах формировались на разных уровнях прежнего административно-территориального деления - в некоторых регионах на уровне крупных городов и районов, в других - на уровне сельских администраций, в третьих - частично на уровне городов и районов, частично на уровне сельских администраций.

Ключевые положения нового закона направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления.

В законе в качестве принципа территориальной организации местного самоуправления закреплена двухуровневая модель организации местной власти, включающая в себя два типа муниципальных образований: муниципальное поселение и муниципальный район с закреплением за каждым уровнем присущих им полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных отдельных государственных полномочий.

Эта модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Более того, эта модель позволит решить двуединую задачу - выстроить оптимальную систему взаимодействия местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. В ее рамках возможно определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов (как со стороны граждан, так и со стороны государства), достижение максимальной эффективности решения социально-экономических проблем.

Вместе с тем в этой модели предусматриваются и механизмы распределения полномочий и ресурсов между уровнями местной власти, допускающие возможность их передачи с одного уровня на другой. Такая передача происходит в зависимости от конкретных обстоятельств либо в индивидуальном порядке (от муниципального района к отдельному муниципальному поселению или в обратном направлении), либо в коллективном (от муниципального района ко всем входящим в него муниципальным поселениям или в обратном направлении).

Кроме того, на базе крупных городов создается третий тип муниципальных образований - городской округ, сочетающий в себе признаки как поселения, так и муниципального района. В этом случае близость местной власти к населению обеспечивается за счет закрепления Ъ федеральном законе критериев определения количественного состава представительного органа в зависимости от численности жителей городского округа.

Заложенная в законе система межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями зеркально отражает межбюджетные отношения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и позволяет создать стабильные долговременные условия формирования местных бюджетов.

Речь идет о таких изменениях, которые можно назвать революционными, поскольку они касаются значительного перераспределения властных полномочий, перераспределения бюджетных ресурсов, перераспределения собственности не только на муниципальном уровне, но и между федеральным Центром, субъектами Российской Федерации и местной властью.

Устанавливаются единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов Российской Федерации, что позволит реализовать на местном уровне систему межбюджетных отношений, основные положения которой заложены в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.; определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий.

Принципиальная схема распределения объемов полномочий в сфере социальной защиты населения выглядит следующим образом. В состав полномочий федеральных органов власти входят: утверждение основных принципов социальной политики госу дарства, определение параметров социальной обеспеченности и механизмов преодоления бедности, контроль за соблюдением законности в деятельности государственных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. На федеральном уровне закрепляется минимальный перечень социальных льгот и обеспечивается его полное финансирование.

Субъекты Федерации разрабатывают региональные программы социальной защиты, определяющие, исходя из возможностей их бюджетов, основные меры социальной политики и нормы социальной защищенности, а также самостоятельно устанавливают формы и порядок финансирования социальных льгот. Необходимо исключить возможность какой бы то ни было передачи органам местного самоуправления обязанностей по вопросам социальной защиты населения, не обеспеченных финансированием. Необходимо прекратить порочную практику принятия на вышестоящем уровне власти популистских нор- мативно-правовых актов, предполагающих финансирование другим уровнем власти и не подкрепляющихся необходимыми для этого ресурсами.

С 2005 г. начался заключительный этап. В качестве правовой базы, позволяющей реализовать основные направления этого этапа реформы, принят Федеральный закон Российской Федерации от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Перспектива реформирования действующей модели бюджетного федерализма в России видится в единой увязке цели бюджетного федерализма - как компромисса интересов Федерации и ее субъектов, основанного на обеспечении условий саморазвития; собственности - как основы самообеспеченности регионального развития; налоговой политики - как инструмента государственного управления собственностью.

основы реализации

Бюджетный федерализм - относительно независимое (автономное) функционирование бюджетов всех уровней государственной власти, основанное на однозначно сформулированных правовых нормах.

Бюджетный федерализм - это способ организации бюджетных отношений, который позволяет центральным органам власти выполнять функции по сплочению отдельных регионов в единое целостное государства, и вместе с тем проявлять субъектам Федерации и местным органам власти свою самостоятельность в распоряжении финансовыми ресурсами в соответствии с мерой их ответственности и компетенции за выполнение возложенных на эти уровни власти обязательств по оказанию общественных услуг.

В настоящее время в нашей стране формируется новый тип бюджетных взаимоотношений. Основными чертами его являются:

а. налоги как основа формирования доходной части бюджета на всех уровнях государственного управления,

б. проведение в жизнь идеи регулирующего воздействия государственного бюджета при сохранении базовой регулирующей роли рынка,

в. определение объема расходов, исходя из объема и потребности в особых общественных благах и услугах, т.е. в соответствии с рыночными принципами формирования цен на товары и услуги.

Одним из главных принципов при формировании государственного бюджета в рыночных условиях является подход к его формированию на основе категории общественных благ , которые предоставляются государством членам общества, налогоплательщикам.

Рыночный механизм бюджетных взаимоотношений проявляется как на общегосударственном, так и на региональном уровне. При этом ключевая роль регионального бюджета (субъектов Федерации и муниципального уровня) состоит в предоставлении тех товаров и общественных услуг, которые не могут быть предоставлены рынком или федеральными органами власти (или же они могут быть предоставлены менее эффективно).

Механизм межбюджетных взаимоотношений.

Межбюджетные отношения в России отражают государственное устройство страны и построены по принципу бюджетного федерализма. Последний отражает специфику построения бюджетной системы, ее структуру, взаимосвязь объединяемых в ней бюджетов разного уровня.

В федеративных государствах, каковым является и Россия, бюджетная система состоит из трех уровней:

федеральный бюджет,

совокупность бюджетов субъектов Федерации,

муниципальные (местные) бюджеты.

Наиболее сложной проблемой в бюджетном устройстве федеративного государства является практическая реализация принципа бюджетного федерализма, т.е. взаимоотношений центра, субъектов Федерации и муниципальных органов между собой в процессе оказания ими услуг общественного характера.

В идеальном варианте бюджетный федерализм предполагает высокую степень самостоятельности и автономии региональных и местных бюджетов при сохранении доминирующего федерального бюджета в решении узловых вопросов государственного строительства.

Бюджетный федерализм реализуется как через предоставление большей самостоятельности местным органам власти в распоряжении финансовыми ресурсами (при соответствующем повышении их ответственности), так и путем предоставления известной самостоятельности в налоговом процессе, т.е. путем развития налогового федерализма.

Принципы бюджетного федерализма в российских условиях.

Бюджетную систему современной России можно характеризовать как систему федеративного типа со слабым (низким) уровнем мобилизации бюджетных ресурсов в федеральном бюджете. Подтверждением тому является сравнительно низкая доля мобилизации бюджетных средств в руках государственных органов власти.

Основными направлениями реформирования бюджетной системы являются:

Разграничение полномочий и предмета ведения между уровнями государственной власти, что включает в себя разграничение расходов между бюджетами, и завершение передачи субъектам Федерации объектов финансирования (объектов взимания налогов);

Увеличение перераспределения через федеральный бюджет финансовых ресурсов в целях выравнивания бюджетной обеспеченности депрессивных районов страны (Север, Дальний Восток, Северный Кавказ);

Активизация инвестиционной функции федерального бюджета особенно в связи с необходимостью финансовой поддержки отраслей инфраструктуры, отраслей ВПК, науки, экспортно-ориентированных производств;

Обеспечение социальной ориентации региональной экономики путем разработки и реализации общероссийских и региональных программ борьбы с бедностью, безработицей, защиты семьи, охраны окружающей природной среды.

В ближайшие годы ставится задача увеличить долю средств, аккумулируемых в федеральном бюджете, причем сделать это предполагается не за счет введения дополнительных налогов и сборов и не за счет перераспределения налогов из регионов, а в результате рационализации налоговой системы, проведения таким мероприятий, как:

Расширение круга налогоплательщиков,

Повышения собираемости налогов в бюджетную систему,

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ формируется в размере 15 % от суммы фактической величины налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением 10 % подоходного налога с физических лиц и сумм импортных пошлин).

Финансовая помощь, выделяемая из данного фонда получила название трансферты.

Трансфертный платеж - передача платежеспособности от одних экономических агентов другим, например, от налогоплательщиков получателям пособий из средств государственного социального страхования. Обычно трансфертные платежи осуществляются государственными органами по программам социального обеспечении.

Регионы получают трансферт из федерального бюджета по двум каналам: как регионы просто нуждающиеся в финансовой поддержке и как регионы особо нуждающиеся в поддержке.

Методика расчета величины трансферта.

Статут региона, нуждающегося в финансовой поддержке, получает тот регион, где душевой доход на одного жителя меньше среднедушевого бюджетного дохода в среднем по России. Статут региона, особо нуждающегося в поддержке, получает тот, где объем бюджетных средств в текущем году (с учетом финансовых поступлений из федерального бюджета меньше объема прогнозируемого бюджетного расхода (без учета капитальных вложений).

Регион, отвечающий критериям нуждающегося или особо нуждающегося в поддержке, либо одновременно тем и другим критериям, может получить трансферт из этого фонда.

А. Для расчета трансферта региону, нуждающемуся в поддержке, используется следующая формула:

Тнi = К х (0,95 х СД) – СДi х Нi , (13.1)

где: Тнi – трансферт нуждающемуся "i" региону в базовом году,

СД – средний душевой доход бюджетов всех регионов РФ,

СД i – средний душевой доход " i " регионального бюджета,

Нi – численность населения "i" региона

0,95 – понижающий коэффициент,

К – поправочный коэффициент расходов, который равен:

К = 0,95 х -------- , (13.2)

где Срэ i – средние душевые текущие расходы бюджета экономического района, в который входит "i" регион.

Понижающий и поправочный коэффициент применяется для повышения заинтересованности регионов, имеющих право на получение трансфертов, в более полной мобилизации в бюджет собственных финансовых ресурсов и рациональном их использовании.

Б) Трансферт особо нуждающегося в поддержке региона определяется следующим образом:

Тонi = Рi – (Дi + Тнi)

В) Если регион не получает трансферт как нуждающийся в поддержке то:

Тон i = Рi – Дi ,

где Тонi – трансферт особо нуждающегося "i" региона в базовом году.

Рi – фактические текущие расходы "i" регионального бюджета в базовом году.

Дi - доходы "i" регионального бюджета в базовом году.

Регион получает право на получение трансферта нуждающегося в поддержке при условии, если, по данным базового года, его душевой бюджетный доход ниже среднего душевого бюджетного дохода по всем регионам России. При этом не ставится задача выравнивания регионов с низким налоговым потенциалом до среднего уровня повышение доходности ограничивается 95% среднего уровня.

Выравнивание осуществляется либо для создания всем участникам одинаковых стартовых условий (выравнивание налогового потенциала), либо для обеспечения равного распределения между ними конечных результатов (достижение стандартного уровня потребления государственных услуг на всей территории).

Ввиду сложности расчетов финансовых потребностей и бюджетных доходов регионов, специалисты Всемирного банка предлагают России использовать упрощенную формулу выравнивания налогового потенциала. При этом величина трансферта региона для базового периода t будет равна:

Тt = (СНД – СНДi х Цi) х Нi (13.3)

где Тt – трансферт региона в базовом году,

СНД – налоговый доход на душу населения в среднем по всем регионам России,

СНДi – налоговый доход на душу населения в i регионе,

Цi – индекс цен в i регионе,

Нi – численность населения региона.

При этом в расчетах предлагается использовать три федеральных налога: налог на добавленную стоимость, личный подоходный и налог на прибыль, корректируя при этом территориальный душевой налоговый сбор на индекс цен в регионе, чтобы привести этот показатель в сопоставимый вид со средним налоговым доходом по России.

Используемая в России формула распределения финансовой поддержки регионам является не лучшим вариантом. Вместо нее можно было бы воспользоваться предлагаемой специалистами Всемирного банка упрощенной формулой выравнивания налогового потенциала. Возможно, полезно было бы использовать и германский опыт, где часть сбора НДС, причитающаяся всем регионам, распределяется между ними не по принципу источника получения, а в основном в зависимости от численности населения.

Пути совершенствования системы межбюджетных отношений.

1. Необходимо отказаться от практикуемой Минфином системы взаимозачета как способа распределения средств Фонда поддержки регионов, ущерб от которого не совместим с экономией от его использования.

2. Возможно применение нескольких инструментов горизонтального бюджетного выравнивания - общие (универсальные) и различные целевые трансферты. Непременным условием при этом является реализация принципов региональной справедливости, "прозрачности" и простоты бюджетных механизмов.

3. Следует учесть опыт стран, использующих не один, а несколько налоговых источников для формирования фонда выравнивания бюджетных доходов региона.

Создание более сложного выравнивающего механизма потребует разработки системы стандартных нормативов бюджетной потребности территорий и коэффициентов нуждаемости, учитывающих региональную специфику. В этом отношении особенно полезным является опыт Японии, Австрии, Германии и Швеции.

Предоставление отдельным регионам особых льготных режимов нарушает принципы бюджетного федерализма. Если по каким-либо причинам не удается этого избежать, следует установить для них временные границы (например, 10 лет) и по окончании срока вернуться к рассмотрению этого вопроса.

За годы экономических реформ в России сформировалась новая система бюджетных отношений, закладывающая основы рыночных взаимоотношений в сфере оказания общественных услуг и отражающая идеи бюджетного федерализма.

Дальнейшее развитие российской системы бюджетного федерализма зависит от принятия Закона о бюджетном устройстве и бюджетном процессе и налогового кодекса, которые позволят окончательно отрегулировать вопросы распределения полномочий между федеральным центром и субъектами РФ в проведении бюджетной и налоговой политики.

Необходим коренной пересмотр принципов формирования финансовой поддержки регионов РФ. Переход от финансовой поддержки регионов в режиме «исходя их возможностей» федерального центра к принципу формирования доходов «исходя из потребностей» субъекта Федерации, на основе полного учета налоговой базы региона.

В сложившихся в настоящее время экономических условиях стоит задача повышения роли государственного бюджета как инструмента активизации экономической деятельности. В отношении бюджетного процесса это означает повышение налоговых поступлений в доходную часть не за счет повышения ставок налогообложения, а за счет расширения налоговой базы на пути оживления деловой активности, роста числа налогоплательщиков.

Ключевые понятия 13:

Бюджетная система.

Государственный бюджет

Федеральный,

Консолидированный.

Структура государственного бюджета.

Бюджетные расходы.

Государственный долг.

Бюджет развития

Бюджетный федерализм.

Принципы бюджетного федерализма

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

Трансфертный платеж

Вопросы для обсуждения.

1. Задачи государственного бюджета в регулировании национальной экономики.

2. Характеристика бюджетной системы Российской Федерации.

3. Решение проблемы сбалансированности государственного бюджета.

4. Процедура разработки и реализации государственного бюджета страны.

5. Понятие бюджетного федерализма и средства по его практической реализации.

6. Методика расчета величины трансферта нуждающимся регионам.

7. Методика расчета величины трансферта особо нуждающимся регионам.

Введение

Прогрессивное и стабильно эффективное развитие общества напрямую зависит от активного государственного вмешательства в экономическую сферу. Экономическое развитие же, в свою очередь, напрямую зависит от бюджетной и денежно-кредитной политики.

Государственный бюджет играет большую роль в финансовой системе, по средствам которой осуществляется экономическое и социальное регулирование государством.

С помощью бюджета государство реализовывает централизованные и децентрализованные фонды денежных средств, что обеспечивает возможность осуществления функций государственных органов.

Важность изучения выбранной мною темы обусловлена необходимостью более ясного восприятия реалий современного бюджетного федерализма, углубленного понимания мотивации и характера взаимоотношений центра и периферии, противоречий регионального развития. Целью данной квалификационной работы является изучение и анализ понятия «бюджетного федерализма», а также исследование перспектив его развития в Российской Федерации. В данной работе хотелось бы дать характеристику бюджетной системе Российской Федерации, а также выделить основные тенденции развития межбюджетных отношений в РФ, доходных полномочий и т.д. Представленная работа состоит из введения, трех глав, каждая из которых включает ряд параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложения.

В первой главе рассматриваются понятие, концепция и принципы бюджетного федерализма в РФ. Вторая глава посвящена анализу бюджетного федерализма в РФ, в третьей главе будут рассмотрены основные проблемы бюджетного федерализма в РФ и перспективы развития.

Экономическая сущность бюджетного федерализма

бюджетный федерализм финансовый

Понятие бюджетного федерализма

Бюджетный (фискальный) федерализм представляет собой совокупность бюджетных отношений между уровнями власти, которая основывается на юридических нормах, которые позволяют каждому уровню власти реализовать полномочия и автономно проводить собственную бюджетно-налоговую политику.

Также, федерализм можно определить как явление, характерное для политико-правовой науки. Но стоит отметить, что большинство ученых признают, что в понятии «федерализм» проявляется и бюджетно-правовой аспект. Федерация не жизнеспособна, если федеративные отношения не распространены на самую важную сферу политики - бюджетную.

Концепция бюджетного федерализма содержит основополагающие идеи федерализма как территориальной формы демократии. Она должна обеспечивать реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и потребностям формах.

Теория федерализма - это теория общественных финансов для государств со специфической системой политического устройства. Она выполняет ряд функций описанных ниже:

Ш объясняет причины, по которым возможно рассредоточение полномочий между различными уровнями власти

Ш предлагает трактовки оптимального распределения функций государства между органами власти разных уровней

Ш позволяет оценивать варианты реализации общих принципов федерализма применительно к реалиям конкретных стран

Существуют определенные условия, без которых бюджетный федерализм не возможен. И это в первую очередь демократия, так как политика государства рассматривается как результат взаимодействия граждан, каждый из которых максимизирует собственную функцию полезности.

Следующим обязательным условием является децентрализация, ввиду того, что представители власти разного уровня обладают собственными полномочиями, за исполнение которых отвечают перед избирателями, а не перед вышестоящим уровнем власти. Сюда же можем отнести деконцентрацию, делегирование и деволюцию.

Компетенция (задачи, полномочия) - это еще один обязательный пункт, для наличия бюджетного федерализма. Они должны быть разграничены. Разграничению содержательных задач должно соответствовать разграничение ресурсных возможностей (фискальных полномочий).

Суть фискального федерализма заключается в поддержании деятельности федеральной системы за счет децентрализации, о которой говорилось выше, основанной на бюджетной автономии региональных властей. Децентрализация содействует политической стабильности, снижению издержек принятия решений государством, также ограничению влияния центрального правительства, экономическому развитию. Но, стоит отметить, что эффект от децентрализации в федеративных государствах будет различен, так как виды децентрализации могут меняться от централизма до автономии.

Эффективность децентрализации заключается в максимальном удовлетворении предпочтений потребителей, в максимизации общественного благосостояния за счет передачи ресурсов и полномочий на местный уровень. В соответствие с этим основой экономики являются муниципальные образования, которые способны фиксировать издержки и выгоды на местах.

Основные преимущества децентрализации:

Ш Теорема о децентрализации

Ш Теория клубов

Ш Гипотеза Тибу

Отдельно проанализируем каждое из перечисленных преимуществ.

Теорема о децентрализации звучит следующим образом: если децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решения в отношении поставки локального общественного блага будет эффективнее централизованного, или не будет ему уступать с позиции эффективности. Критериями оптимума в каждый момент времени выступают наличие или отсутствие устойчивого территориального социально-экономического развития, минимизация дотационных и депрессивных территорий, рост благосостояния граждан. Данный оптимум динамичен по своей сути. Фискальная децентрализация предполагает определенную степень автономии местных органов власти, которая позволяет им принимать независимые решения в налогово-бюджетной сфере.

Можно выделить следующие предпосылки представленной модели:

Неизменна структура распределения населения по территориям;

Отсутствует экономия от масштаба при производстве общественных благ;

Отсутствуют межтерриториальные внешние эффекты.

При этих условиях производство общественных благ на основе децентрализованного принятия решений, по крайней мере, столь же эффективно, как на основе централизованного Oates, W.E., Fiscal Federalism, New York: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972.

Каждый гражданин определяет для себя юрисдикцию с наиболее благоприятным, с точки зрения его функции полезности, соотношением налогов и поставки локального общественного блага. При этом в рамках каждой из юрисдикций собираются граждане с однородными предпочтениями, а индивиды с разными предпочтениями расселяются по разным населенным пунктам: смешанное проживание людей с различными вкусами при допущениях модели неэффективно.

Децентрализация будет более эффективна при условии, что:

ь меньше разнообразие индивидуальных предпочтений в отношении общественных благ внутри каждой из отдельных юрисдикций,

ь больше различия между юрисдикциями в отношении того, какие индивидуальные предпочтения характерны для каждой из них.

Перейдем к описанию следующего преимущества - теории клубов. Данная модель исследует оптимальные условия обеспечения смешанными благами безотносительно к территориальному распределению населения

В постиндустриальном производстве существенно возрастает роль человеческого капитала, на приумножение и воспроизводство которого должно быть направлено основное воздействие институциональных изменений.

В то же время содержание и смысл экономических институтов при переходе к постиндустриальному обществу состоит в том, чтобы обеспечить свою оптимальную функциональную организацию общественно-хозяйственного взаимодействия людей, их групп и сообществ на каждом этапе формирования постиндустриальной модернизации экономики.

В классической теории клубов не предполагается участия государства в рациональном определении размера клуба и количестве клубных благ. Клуб или его подобие формируется на основе добровольных соглашений, и эти соглашения могут достигать оптимума.

Существует также муниципальный клуб, суть которого заключается в том, что это основанное на общении объединение граждан, которое в свою очередь создано и управляется муниципалитетом для того, чтобы регулярно контактировать с членами клуба и предлагать ценный для них пакет привилегий с целью повышений гражданской и социальной активности на основе эмоциональных взаимоотношений. Основная цель создания муниципальных клубов - притяжение общественной жизни, гражданской инициативы, общественного самосознания.

Анализ гипотезы Тибу, третьего основного преимущества децентрализации, дает возможность проводить более эффективную распределительную политику между звеньями бюджетной системы через механизм налогов и трансфертов.

Гипотеза Тибу формулируется следующим образом: при наличии большого числа территориальных единиц и интенсивной миграции населения бюджетная децентрализация способствует Парето-улучшениям, так как она создаёт предпосылки для адекватного выявления предпочтений, касающихся локальных общественных благ, и наиболее полной реализации этих предпочтений Л.И. Якобсон гл. Бюджетный Федерализм. Гл.13 с 327-334.

Модель Тибу рассматривает технологию выбора индивидом места, территории для проживания, жизнедеятельности. Так же, в ней предлагается решение «проблемы безбилетника» на уровне местного самоуправления.

В рассматриваемой модели основным принципом выбора места жизнедеятельности индивида является возможность достижения оптимального соотношения социальной удовлетворённости и уровня налогообложения. Исходя из этого, в данной модели применяется термин «голосование ногами», суть которого заключается в перенесении жизнедеятельности индивида в более благоприятные, с точки зрения экономической эффективности, районы проживания.

При первоначальной публикации теории Тибу (1956г.) были выдвинуты следующие условия, при которых возможно достичь максимальной социально-экономической эффективности в предоставлении общественных благ на уровне местного самоуправления:

Данная модель раскрывает одну из особенностей системы самоуправления: для достижения максимальной Парето-эффективности, требуется система функционирования, ограниченная в своем масштабе. Из этого вытекает, что провалы государства, неэффективная политика и невозможность полного контроля производства общественных благ проистекают из размера его территории, который предопределяет более высокий процент ошибок, по причине дефектов в управлении высокоорганизованных систем. Соответственно необходимость образования систем местного самоуправления должна быть организационно обусловлена решениями государства, т.е. не прямым участием в управлении, а путем делегирования основных полномочий по организации социально-экономической деятельности местным организациям самоуправления и патронажа Л.И. Якобсон гл. Бюджетный Федерализм. Гл.13 с 327-334.

В условиях децентрализованного бюджета активная трудовая миграция между различными территориальными образованиями страны допускает сосредоточить человеческий капитал в местах наиболее перспективной (развитой) экономико-социальной ситуации наибольшей экономико-социальной перспективы. Это позволяет, в первую очередь, удовлетворить потребности населения, а также приводит к эффективному распределению.

Итак, при повышенной концентрации индивидов со схожими потребностями, представляется возможным ликвидировать проблему безбилетника с помощью социальных объединений, осуществляющих функцию контроля и обеспечения потребностей в регулировании общественных благ. Примером таких объединений служат муниципальные образования. Данная модель описывает муниципалитеты в регионе как структуры, предлагающие различные корзины товаров (муниципальных услуг) по различным ценам (налоговым ставкам). Ввиду того, что потребности людей различны и возможности платить налоги также не одинаковы, переходить от одного местного сообщества к другому, пока не найдут то, которое будет максимизировать их полезность. Гипотеза Тибу утверждает, что благодаря процессу такого выбора, будет определяться равновесие предоставления местных общественных благ в соответствии со вкусами жителей, что в свою очередь приведёт к группировке людей в оптимальные общины, со сбалансированными потребностями. Модель имеет преимущество в решении двух основных проблем с предоставлением локальных общественных благ: откровенные предпочтения и предпочтения агрегации (распределения). Модель Тибу опирается на набор базовых предположений. Потребители свободны в выборе своих общин, пользуясь совершенной мобильностью и полной информацией. В сущности, это означает, что они могут передвигаться от сообщества к сообществу на безвозмездной основе, и что они имеют полную информацию об услугах, предоставляемых органами местного самоуправления и о налоговых ставках во всех местных органах власти Tiebout, C., “A Pure Theory of Local Expenditures”, Journal of Political Economy, 1956.

Рассматривая гипотезу применительно к реальным примерам функционирования экономических и социальных систем, необходимо учесть факт невыполнимости некоторых требований и допущений теории Тибу, в частности, о полноте информации и отсутствии затрат, связанных с переездом на новое место жительства. Ясно, что эти условия на практике невыполнимы, однако тенденции и механизмы перемещения, представленные в данной теории, являются распространёнными явлениями социально-экономических отношений, и в некоторых случаях достигается минимизация данных ограничений.

Применяя гипотезу Тибу к анализу современных проблем глобальной экономики, можно выявить закономерность, которая заключается в том, что при увеличении масштаба экономико-социальных возможностей, многие проблемы микро- и макро-уровня порождают схожие проблемы и закономерности в мировой экономике, то есть можно говорить, о расширении ареала функционирования данных взаимосвязей в глобальном масштабе. Для изучения и регулирования подобных процессов необходима разработка современной концепции, опирающейся на рассматриваемые теоретические положения Научная работа Холодов А.С., Косенко С.Т. “Гипотеза Тибу и возможности ее реализации”.

Детально разобрав гипотезу Тибу и другие преимущества децентрализации, перейдем к рассмотрению и анализу экономического аспекта фискального федерализма. С этой точки зрения он содействует эффективному размещению ограниченных ресурсов и факторов производства между уровнями власти. Данный аспект имеет свое отражение в работах известных специалистов в этой области, в таких исследованиях как В.Н. Горегляда, А.М. Лаврова и др.

В своей статье «Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация» Лавров А.М. анализирует фискальный федерализм с точки зрения системы налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти. Лавров отдает приоритет самостоятельности бюджетов разных уровней. В статье говорится о том, что самостоятельность базируется на праве самостоятельно назначать направления расходования фискальных полномочий, на праве компенсации расходов, полученных в результате решений вышестоящих органов Лавров A.M. Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация. //ЭКО. 1995. -№9.

Данный подход к определению понятия фискального федерализма также разделяет В. Горегляд, который говорит о том, что: «Главным в понимании бюджетного федерализма является то, что он не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а пронизывает всю бюджетную систему. По существу бюджетный федерализм, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации» Горегляд В. Формирование современной модели бюджетного федерализма в России: вопросы методологии // Федерализм. -- 2002.

Согласно ФЗ №184 (от 6 октября 1999 г.) Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Здесь же стоит отметить, что общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в РФ устанавливаются ФЗ № 131, а также он определяет государственные гарантии его осуществления.