Никто лучше нас не модернизирует наши государственные органы

От концессии до ГЧП

13 июля 2015 года был принят федеральный закон от 13.07.2015 №224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". До принятия закона на федеральном уровне заключались в основном концессионные соглашения и соглашения с участием ГК "Автодор" в иных формах. Что касается региональных практик, то все зависело от политической воли в регионе, т.к. региональные ГЧП-законы были приняты в абсолютном большинстве субъектов РФ. Распространенным явлением была практика переквалификации заключенных ГЧП-соглашений в госконтракты. Поэтому некоторые субъекты РФ опасались заключать ГЧП-соглашения, предпочитая им госконтракт и концессию.

Много лет все инфраструктурное сообщество страны ждало принятия ГЧП-закона, списывая все мыслимые и немыслимые причины неразвитости ГЧП-инструментов именно на его отсутствие.

Теперь закон принят. И все же количество недовольных не уменьшилось. Сразу нашлись те, кто заявил, что теперь в России возможна реализация ГЧП только в форме концессионных соглашений, а все остальные формы и идеи обречены на вымирание, потому, что принят плохой закон о ГЧП.

Выходит, лучше бы и не пытались? Бесспорно, нет. ГЧП-закон - важный шаг в развитии государственно-частного партнерства в стране. И в целом он разработан с учетом мнений многих участников ГЧП.

Завышенные ожидания

Чего же ожидали от ГЧП-закона? Ответ на этот вопрос напрямую связан с тем, о чьих интересах идет речь. Как минимум было несколько категорий "бенефициаров" ГЧП-закона, каждый со своими ожиданиями. Приведем некоторые из них.

Российская Федерация преследовала цели:

развития рынка ГЧП-проектов;

создания единой нормативной базы ГЧП для всей страны;

повышения интереса инвесторов и финансирующих организаций к ГЧП.

Регионы и муниципалитеты рассчитывали, что:

ГЧП-закон определит полномочия субъектов РФ и муниципалитетов в сфере ГЧП, в частности предоставит им возможности по отдельным тендерным процедурам (не госзаказ) отыгрывать конкурсы и заключать ГЧП-соглашения;

ГЧП-закон определит понятие "государственно-частное партнерство";

ГЧП-закон опишет возможные формы ГЧП;

в ГЧП-законе будут предусмотрены механизмы финансирования (поддержки) региональных проектов Российской Федерацией и муниципальных проектов субъектами РФ;

ГЧП-закон опишет права и обязанности публичного и частного партнеров (иными словами, определит, какие положения должно включать в себя соглашение о ГЧП); и, наконец,

ГЧП-закон позволит проводить нескольким публично-правовым образованиям совместные конкурсы и заключать совместные соглашения.

Инициаторы ГЧП-проектов ожидали, что:

из ГЧП-закона будет понятно, как (по какой процедуре) инвестор может инициировать ГЧП-проект;

инвестор сможет в ряде случаев заключать ГЧП-соглашения без конкурса;

правила заключения ГЧП-соглашений станут понятными, в том числе для банков, которые раньше отказывались финансировать ГЧП-проекты по региональному законодательству;

ГЧП-закон сделает возможным создание объектов соглашения в частную собственность;

гарантии инвесторам будут расширены, в том числе в случае изменения законодательства;

список объектов, в отношении которых можно заключить ГЧП-соглашение, будет более широким, чем по концессии. В идеале он будет открытым;

появится единое понимание ГЧП – больше не придется рассказывать органам власти различного уровня, что такое ГЧП.

Банки ожидали при принятии закона, что:

в ГЧП-законе будут закреплены гарантии в отношении финансирующих организаций в объеме не меньшем, чем в концессионном законе;

ГЧП-закон создаст единую терминологическую базу ГЧП, определит формы ГЧП, повысив тем самым юридическую технику заключения ГЧП-соглашений;

в то же время ГЧП-закон оставит возможности для гибкого структурирования проектов ГЧП на местах;

ГЧП-закон в совокупности будет, с одной стороны, рамочным, с другой стороны, достаточно конкретным и позволит структурировать проекты настолько понятно и логично, чтобы банки смогли предложить лучшие условия финансирования (к вопросу о пресловутой банкабильности).

Очевидно, что при таком количестве разных интересантов (приведены лишь несколько основных категорий) и различий в их интересах ГЧП-закон в принципе не может оправдать сразу все ожидания.

На рисунке ниже приведена матрица учета интересов ключевых бенефициаров по 224-ФЗ:

Бенефициар	Интерес	Учтен	Не учтен
Российская Федерация	Развитие рынка ГЧП-проектов
	Создание единой нормативной базы ГЧП для всей страны		Концессия, хоть и является формой ГЧП, регулируется обособленно
	Повышение интереса инвесторов и финансирующих организаций к ГЧП
Регионы и муниципалитеты	Определение полномочий субъектов РФ и муниципалитетов в сфере ГЧП, возможность по отдельным тендерным процедурам (не госзаказ) отыгрывать конкурсы и заключать ГЧП-соглашения
	Определение понятия ГЧП
	Описание форм ГЧП
	Наличие механизмов финансирования (поддержки) региональных проектов Российской Федерацией и муниципальных проектов субъектами РФ
	Описание прав и обязанностей публичного и частного партнеров	Не в виде отдельных статей, а в ст. 12 – обязанности по СГЧП (СМЧП)
	Совместные конкурсы
	Совместные соглашения		Каждый публичный партнер заключает соглашение с победителем
Инициаторы ГЧП-проектов	Процедура инициирования инвестором ГЧП-проекта
	Возможность в ряде случаев заключать ГЧП-соглашения без конкурса
	Правила заключения ГЧП-соглашений станут понятными, в том числе для банков, которые раньше отказывались финансировать ГЧП-проекты по региональному законодательству
	Возможность создавать объекты соглашения в частную собственность
	Широкие гарантии инвесторам, в том числе в случае изменения законодательства
	Список объектов, в отношении которых можно заключить ГЧП-соглашение, более широкий, чем по концессии	Список объектов отличается от 115-ФЗ . Но однозначно сказать, что он шире, нельзя
	Открытый перечень объектов ГЧП
	Единое понимание ГЧП
Банки	Гарантии в отношении финансирующих организаций в объеме не меньшем, чем в концессионном законе
	ГЧП-закон создаст единую терминологическую базу ГЧП, определит формы ГЧП, повысив тем самым юридическую технику заключения ГЧП-соглашений
	ГЧП-закон оставит возможности для гибкого структурирования проектов ГЧП на местах	На сегодняшний день, не имея всей подзаконной базы, оценить гибкость невозможно.
	ГЧП-закон позволит структурировать проекты настолько понятно и логично, чтобы банки смогли предложить лучшие условия финансирования

Как видно из приведенной таблицы, в интересах каждой из категории бенефициаров в законе удалость добиться определенного прогресса. Для дальнейшей настройки закона и оттачивания его положений потребуется время. Пример с концессионным законодательством свидетельствует о том, что самый эффективный способ корректировки законодательства – включение в него положений (или, наоборот, исключение положений) на основе практики. На самом деле главная цель закона на сегодняшний день – дать новый старт неконцессионным формам ГЧП.

О хорошем (что удалось сделать)

Принятие Закона о ГЧП – важный шаг в развитии ГЧП в России. Когда есть материал, с ним можно дальше работать и его совершенствовать. Пока закона не было, часто высказывалась позиция, что наличие пусть несовершенного закона лучше, чем вакуум.

Сегодня закон принят, скоро его положения вступят в силу. Возникает вопрос: рамочный ли это закон или закон прямого действия?

Закон получился точно не рамочным. Ряд его норм может применяться напрямую, например, нормы об условиях соглашения о ГЧП. Другие нормы конкретизируются подзаконными НПА, которые планируется разработать до его вступления в силу (например, контроль публичного партнера). Ввиду принятой конструкции закона полностью оценивать его потенциал и влияние на рынок ГЧП будет можно после принятия всех предусмотренных подзаконных нормативных правовых актов.

Из позитивных нововведений закона можно отметить следующие:

введение процедур инициирования проекта не только частным, но и публичным партнером;

расширенные положения о прямых соглашениях (по сравнению с 115-ФЗ);

создание уполномоченных органов в сфере ГЧП;

право частной собственности на объект СГЧП- и СМЧП;

совместное проведение конкурсов несколькими публично-правовыми образованиями;

установление требований к содержанию соглашения;

предусмотрено установление порядка контроля публичного партнера за исполнением частным партнером соглашения;

выведение концессионных соглашений из-под регулирования ГЧП-закона.

Несложный выбор

И все же, спросите вы, что выбрать: ГЧП или концессию? И у той и у другой формы ГЧП в условиях действующего правового поля есть свои плюсы и минусы.

Если концессия устраивает как формат взаимоотношений государства и бизнеса (в том числе возникновение права государственной собственности на объект) и возможна в отношении планируемого к созданию объекта, то в ближайший год стоит выбирать концессию. У этой формы есть недостатки, но имеется одно неоспоримое преимущество: концессия много лет известна рынку, в том числе финансирующим организациям. По концессиям наработана практика, то есть и инвесторы, и государственная власть начали привыкать к этой форме взаимодействия. Кроме того, в интересах развития этой формы неоднократно принимались поправки к отраслевому законодательству: бюджетное, транспортное, ЖКХ и т. п.

Еще одно важное отличие концессии – более широкий круг участников на стороне как публичного, так и частного партнера. Например, нет ограничения по участию иностранных юридических лиц (такое ограничение введено в законе о ГЧП).

В то же время есть перечень объектов, в отношении которых невозможно заключение концессионного соглашения. И, напротив, они могут быть объектами СГЧП/СМЧП. К ним относятся:

частные автомобильные дороги или участки частных автомобильных дорог;

воздушные суда;

подводные и подземные технические сооружения, переходы, линии связи и коммуникации, иные линейные объекты связи и коммуникации;

специализированные порты, объекты их инфраструктур;

стационарные и (или) плавучие платформы, искусственные острова;

мелиоративные системы и объекты их инженерной инфраструктуры, за исключением государственных мелиоративных систем.

Если вы хотите, чтобы объектом соглашения были один или несколько таких объектов, следует выбрать ГЧП-/МЧП-соглашение.

Концессия станет единственно верным выбором в отношении объектов, не попавших в список возможных объектов соглашения о СГЧП (СМЧП):

государственные автомобильные дороги;

метрополитен;

объекты ЖКХ;

объекты, отнесенные к имуществу государственной авиации или к единой системе организации воздушного движения.

В любом случае, выбирая ГЧП (МЧП) как форму сотрудничества, нужно помнить, что, несмотря на то что закон о ГЧП основывается на достижениях 115-ФЗ, он еще не только не обкатан на практике, но и не начал применяться. Поэтому в ближайшем будущем концессия точно будет более широко используемым форматом взаимодействия. С течением времени ГЧП-закон может не только по применимости сравняться с концессией, но количество неконцессионных проектов может быть значительно больше, чем количество концессионных. Для этого и принимался ГЧП-закон. Частная собственность, частная инициатива и другой перечень объектов должны в будущем привести к другим ГЧП-проектам. Поэтому время покажет, как будут развиваться концессия и ГЧП. Но для любой формы ГЧП даже 10-летний период существования (в этом году концессия празднует свой 10-летний юбилей) – детский возраст. Итоги можно будет подводить лет через 40.

Соглашения о государственно-частном партнерстве (СГЧП); соглашения о муниципально-частном партнерстве (СМЧП).

Федеральный закон от 21.07.2005 №115-ФЗ "О концессионных соглашениях".

10 апреля в администрации города прошло заседание Общественного совета по улучшению инвестиционного климата, главная тема - развитие муниципально-частного партнерства в Уфе. Ирек Ялалов обозначил основные преимущества такой схемы работы и проблемы, препятствующие ее развитию, показал на примерах регионов, как удачно может работать механизм государственно-частного партнерства.

Сегодня Уфа обновляется. Полным ходом идет модернизация городского хозяйства. Но для ее проведения в задуманных масштабах нам необходима консолидация усилий государства и бизнеса. На мой взгляд, наиболее эффективной формой сотрудничества является государственное или муниципально-частное партнерство, - отметил глава города в приветственном слове и отметил, что ГЧП — это привлечение бизнеса на взаимовыгодных условиях, но не в коем случае не лазейка для обхода законодательства в сфере конкурсного и платного предоставления земельных участков, как может показаться некоторым. Привлечение частного инвестора будет проводиться строго на конкурсной основе.

Затем Ирек Ишмухаметович привел положительные примеры государственно-частного партнерства по стране: В Нижегородской области по такой схеме строятся физкультурно-оздоровительные центры, в Санкт-Петербурге создан проект «Надземный экспресс» стоимостью в 34 миллиарда рублей, в Самаре идет строительство частных детских садов по программе «Билдинг-сад». В Уфе также имеются достижения в данной области: в 2012 году был реализован региональный инвестиционный проект «Строительство объектов социальной и инженерной инфраструктуры на территории города Уфы» с помощью Инвестиционного фонда РФ и частных инвесторов. В результате сотрудничества была увеличена мощность городских очистных сооружений, в Белую перестали сбрасывать неочищенные стоки.

Управляющий Башкирским отделением «Сбербанка России» Сергей Попов отметил в своем выступлении, что его банк готов рассматривать проекты практически из всех сфер деятельности, но важно, чтобы у инициатора проекта также имелось достаточно средств для вложения. Есть и другие проблемы, которые мешают крупному банку вступить в государственно-частное партнерство: недостаток у инициатора проекта ликвидного обеспечения, низкое качество проработки проекта на прединвестиционной фазе, отсутствие схемы взаимодействия участников проекта, отсутствие гарантии целевого использования средств участников проекта. Все это можно исправить предоставлением гарантий и проведением независимых экспертиз, составлением четкой карты этапов претворения проекта в жизнь. Правила игры должны быть четкими и прозрачными.

Директор ООО НПО «Республиканский экологический центр», председатель Совета директоров акционерного общества «Госстрой» Кирилл Бадиков на заседании отметил, что бизнес-сообщество готово принимать участие в МЧП на условиях долгосрочного управления муниципальным имуществом (концессия). Если кратко, то частный бизнес управляет объектом концессионного соглашения, финансирует текущие затраты, делая выплаты в муниципалитет. Коммерческие риски на частном бизнесе, объект в собственности у муниципалитета или государства.

В последнее время в Казахстане много говорят об информатизации, инновационных программах и о новом виде отношений между IT компаниями и государственным заказчиком. Только как-то не особо верилось в то, что все это что-то изменит. Государственные органы не доверяют отечественным IT компаниям, так как обожглись и потратили миллиарды денег на нефункционирующие информационные системы. IT компании не в восторге от нереальных сроков и заказчика, который не может сформулировать свои задачи нормально. После видео-конференции стало понятно что все может изменится.
Этот пост о том, как прошла видео-конференции, о плюсах и минусах ГЧП и о том, что вселило в меня надежду на лучшее.

Приглашение

Несколько дней назад к нам в компанию пришло письмо от Национальной Палаты Предпринимателей . НПП пригласили IT-сообщество принять участие в

обсуждении сотрудничества Министерства образования и науки РК с казахстанскими разработчиками в сфере автоматизации и информатизации ведомства

Совещание проходило с участием Министра МОН РК Сагадиева Е.К.

Видео-конференция

За несколько лет разработаны законы , , призванные вывести страну из IT застоя. Видео-конференция с МОН РК пролила свет на некоторые аспекты этих законов.

Совещание было организованно с помощью обычного решения видеоконференцсвязи. Участие принимали все регионы Казахстана, экран в зале был разбит на 16 маленьких экранов и один побольше в центре. На повестке дня были 3 вопроса:

О проекте «Единая система электронных журналов и дневников учащихся образовательных организаций Республики Казахстан «Күнделік».
О потребности Министерства образования и науки РК в IT-системах (автоматизация процессов).
Обсуждение (вопросы-ответы).

Все началось с выступления Ерлана Кенжегалиевича. Министр коротко рассказал о проблемах и задачах министерства и обрисовал видение вопроса об отношениях между МОН РК и IT компаниями. Все поставленные задачи на 2017 год можно найти .

В целом совещание оставило приятные впечатления. Были как положительные, так и отрицательные моменты.

положительное

открытость и честность министерства. Может быть я слишком молод и наивен, но мне хочется верить что все это делается искренне
подкованность Министра в сфере IT. Все было сказано по делу, видно было что он понимает о чем говорит
хорошая организация совещания. Кого нужно было прервать, вовремя прерывали. Шума и беспорядка почти не было. Участвовало около 150 человек.

отрицательное

плохая подготовленность коллег из IT сообщества. Создалось ощущение что все пришли пропиарить себя, или задать какой-нибудь каверзный вопрос, или просто поговорить с Министром. Почти никакой конкретики в вопросах не было
слишком сильно заострили внимание на электронных дневниках. Долго обсуждали вопрос с дневниками, но так и не было сформулированно четких проблем или решений. Обсуждение этого вопроса сбило с толку и повело обсуждение в негативное русло.
руководители многих IT компаний не пришли. В списке зарегистрировавшихся было гораздо больше людей. Видимо все считают это потерей времени

Сотрудничество с IT компаниями

Первое, что нужно упомянуть, это - МОН РК нуждается в IT-системах. Нуждается в недорогих, качественных, а главное в отечественных IT решениях. В основном стоят задачи автоматизации внутренних процессов и сбора данных. При этом рассматривается новый вид сотрудничества: аренда софта (ГЧП) и помощь административного характера.

ГЧП

ГЧП это - Государственно-частное партнерство. Полную информацию можно найти в Законе о ГЧП . Можно назвать это "арендой" софта, что позволяет распределить риски между заказчиком/пользователем и исполнителем. По-простому выглядит это таким образом:

МОН РК сообщает что им нужно, освещает свои проблемы
Бизнес реализует решение за свой счет
Если МОН РК нравится решение, то они берут его в аренду. Ключевое слово - "Если".

Министерство не гарантирует что будет выбран именно ваш продукт. Договор "аренды" получит лучший продукт. Ерлан Кенжегалиевич особенно подчеркнул этот рыночный аспект - они не занимаются лоббированием интересов. Никаких монополий, все решает здоровая конкуренция.

Административная помощь

7) консультативное сопровождение проектов государственно-частного партнерства - услуги, оказываемые юридическими лицами по сопровождению проектов государственно-частного партнерства, определяемыми Правительством Республики Казахстан или местными исполнительными органами областей, городов республиканского значения и столицы, включающие в себя разработку концепции проекта государственно-частного партнерства, конкурсной документации проекта государственно-частного партнерства, проекта договора государственно-частного партнерства, в том числе консультационные услуги в переговорном процессе между субъектами государственно-частного партнерства;

Со слов Министра, под помощью подразумеваются такие вещи:

Консультативная помощь, ответы на вопросы и помошь в постановке задачи
Некоторая помощь в маркетинговом плане. Тут в основном говорилось об официальных письмах, направленных руководству организаций и потенциальным покупателям. Причем заставлять покупать именно ваш продукт никто не будет. Будут просто давать рекомендации, помогать устраивать встречи с руководством и т.д. При этом никакой явной рекламы от МОН РК конечно же не будет.

Данные

Я не нашел подтверждения этому факту в Законе о ГЧП , но этот пункт стоит выделить особо. Со слов Министра, все разработанные системы как и их данные должны находится в серверной АО "НИТ". Звучит это довольно странно, создалось впечатление что исполнитель сам не сможет пользоваться собранными данным. Например в целях маркетинговых исследований и добычи знаний. Тем не менее была озвучена второстепенная задача о разработке API для публичного доступа к обезличенным данным.

Финансирование и оплата

МОН РК готово поддерживать IT компании, но не финансами и не лоббированием. Если ваш проект посчитают полезным и захотят им пользоваться, то будет оплачиваться своего рода "арендная" плата или плата за доступность .

2. Источниками возмещения затрат субъектов государственно-частного партнерства и получения доходов субъектами государственно-частного партнерства являются:
реализация товаров, работ и услуг в процессе эксплуатации объекта государственно-частного партнерства;

субсидии от государства в случаях, установленных законодательством Республики Казахстан;

компенсация инвестиционных затрат по проекту государственно-частного партнерства;

компенсация операционных затрат по проекту государственно-частного партнерства;

вознаграждение за осуществление управления объектом государственно-частного партнерства, находящимся в государственной собственности, а также арендная плата за пользование объектом государственно-частного партнерства;

плата за доступность.

Минусы и плюсы ГЧП

По всему видно что ГЧП удобно в основном самому государству. Программа снимает почти все риски с заказчика, перекладывая их на бизнес. Руководителям бизнеса нужно сначала самостоятельно привлечь деньги, а уже потом заниматься реализацией, маркетингом и внедрением. Это повышает конкуренцию и это хорошо для всех нас, так и должно быть.

С другой стороны все это пока только на бумаге. Пока нет процедур, единой методики и компетентных экспертов. Непонятно кто и как будет оценивать технические задания и проекты. Все это оставляет место для нечестной игры и лоббирования. К тому же ничто не мешает коллегам из соседних стран заходить с готовыми решениями и получать свой кусок пирога.

Задачи для IT сообщества

Выделю лишь те задачи, которые показались интересными и те, которые выделил Министр:

Задача сбора данных. Приветствуется любой способ сбора данных с абсолютно любых бизнес процессов МОН РК. Чем больше данных - тем лучше.
Система аггрегации данных из системы бухгалтерского учета (например 1С) в школах. По сути это тоже относится к задаче сбора данных
Ликвидация бумажной отчетности, заполняемой учителями общеобразовательных школ
Задача пентестинга, обеспечения безопасности информационных систем и данных
Оцифровка книг и переводы текстов между тремя языками: казахский, русский и английский
Корпус казахского языка. Была затронута тема частотного анализа казахского языка. Например это требуется это для создания новой методики обучения казахскому языку
Решения из области анализа данных
Задачи интеграций между существующими информационными системами
Поведенческий анализ учащихся. Видимо навеяно синими китами

Министр особенно выделил один вопрос - вопрос автоматизации сбора данных.

Что все это значит

Пропасть, образовавшаяся между IT компаниями и государством привела к застою. Разработанные информационные системы как телеге пятое колесо. Вместо хваленой автоматизации и оптимизации чиновникам приходится делать ручную бумажную работу и плюс к этому забивать бесполезные данные в бесполезные системы.

Нынешнее время требует от руководителей оптимизации внутренних процессов и максимальной эффективности ресурсов. Скорее всего об этом сейчас задумываются все нормальные руководители. МОН РК видит решение в автоматизации бизнес процессов, сборе данных и аналитике. Для IT индустрии это хорошо, у нас есть много работы:-). Единственная проблема что денег ни у кого нет.

Никто не хочет рисковать заказывая разработку нового софта, так как нет доверия нашей IT индустрии. Мы привыкли что у государства много денег, деньги выделялись направо и налево. Никто не следил за качеством реализации. В итоге получился замкнутый круг: IT сообщество не в восторге от государственного заказчика, потому что они "сами не знают чего они хочут". Чиновники не доверяют IT сообществу, так как мы все делаем "через одно место".

Однако последние события в Казахстане показывают, что чиновники осознают наличие пропасти между IT сообществом и заказчиком в лице госудраственных органов. Такие руководители, как Сагадиев, могут стать движущей силой развития новых отношений между IT индустрией и государством.

Хочется верить что наступает время настоящих рыночных отношений, время когда мы будем делать по-настоящему качественный софт, а руководители государственных органов и частных компаний осознают важность и полезность IT систем. Руководители начнут доверять нам, отечественным IT компаниями и прекратят покупать зарубежный софт. Мы должны и будем конкурировать с нашими странами-соседями за качество и цену реализации.

Вывод

Соотечественники, проектируйте и реализуйте качественный софт, в том числе и для государственного заказчика. Никто лучше нас не модернизирует наши государственные органы.