Что максимизируют бюрократы? Чтобы понять это, сравним положение государственного учреждения (бюро) и частной фирмы.
Во-первых бюро не максимизирует прибыль. Оно получает бюджет и от него требуют выполнения определённых задач. Часто результаты деятельности бюро вообще не имеют денежной оценки. Экономия бюджетных средств не поощряется, а скорее наказывается: в следующем году финансирование бюро может быть урезано. Само по себе учреждение не имеет стимулов к эффективной работе.
Во-вторых, государственные учреждения, как правило, не имеют конкурентов в предоставлении услуг в общественном секторе. Даже при отсутствии внутренних стимулов к эффективной работе, конкуренция со стороны частного сектора могла бы заставить государственные учреждения действовать эффективнее. Но в большинстве случаев они являются монополистами.
Поэтому структура стимулов руководителя государственного учреждения, бюрократа и менеджера частной компании существенно различны. Менеджеры могут реализовать свой личный интерес, то есть максимизировать свою чистую выгоду двумя путями: 1) Увеличивая прибыль своей компании. За это собственники компании повысят им жалованье и бонусы; 2) Получая привилегии (неденежные выгоды), связанные с их положением: оплачиваемые компанией счета своих расходов, автомобиль от компании, гибкое рабочее время, роскошный офис, заграничные поездки за счёт компании, устройство своих родственников на высокооплачиваемые должности в компании и т.п. Максимизация неденежных выгод увеличивает издержки и уменьшает прибыль компании. За это владельцы компании могут уволить менеджера. Поэтому дилемма – привилегии или прибыль, - решается большинством менеджеров в пользу прибыли.
Нередко российские менеджеры в отличие от своих западных коллег не стараются максимизировать прибыль компании. Не следует однако делать поспешный вывод о нерациональности такого поведения, ссылаясь на «загадочность русской души». Как раз, наоборот, при отсутствии должного контроля со стороны собственников, именно такое поведение следует считать рациональным. Российские менеджеры выбирают не окольный (через прибыль), а прямой путь максимизации личной выгоды. Они присваивают средства компании, наслаждаются привилегиями, почти не опасаясь последствий. Кто-то сказал, имея в виду российскую хозяйственную жизнь середины 1990-х гг., что всех директоров можно поделить на две категории: тех, кто ворует у завода, и тех, кто ворует для завода.
Бюрократы имеют другую структуру стимулов. Так как их организации не сориентированы на получение прибыли, то бюрократы не выигрывают от эффективной работы. Перед государственными чиновниками два пути максимизации личной выгоды: 1) увеличить свои привилегии; 2) увеличить размеры своего учреждения. Обычно оклады чиновников прямо связаны с размерами их учреждений и количеством подчинённых. Поэтому бюрократы максимизируют бюджет своей организации , так как это позволит им иметь большой штат служащих, высокий оклад и широкий круг привилегий.
Особенностями поведения бюрократов, обусловленными их целевой функцией, выступают: 1) раздувание значимости своих учреждений и стремление к максимально возможному объёму производства услуг (ведь бюджет «выбивается» под эти объёмы); 2) неэффективное использование ресурсов: государственные учреждения обычно выполняют свои задачи с большими затратами всех видов ресурсов, чем частные фирмы. Известный представитель школы общественного выбора Г.Таллок, опираясь на широкие эмпирические исследования в здравоохранении, коммунальном хозяйстве, образовании и других сферах, сформулировал «бюрократическое правило удвоения» : передача любой деятельности из частного сектора в государственный сектор приводит к удвоению издержек на единицу выпуска.
В какой же степени неэффективна бюрократия? На этот вопрос пытается ответить модель Нисканена, американского экономиста, внёсшего большой вклад в теорию бюрократии. В этой модели политики (законодатели) ставят перед бюрократами задачу предоставления общественного блага избирателям и наделяют их бюджетом, необходимым для её решения. Уильям Нисканен предположил, что в отношениях политиков с бюрократами имеется информационная асимметрия в пользу последних. Оптимальное размещение ресурсов достигается при таком масштабе деятельности бюро, при котором предельные издержки предоставления общественного блага равны предельной выгоде. Но информация о предельных величинах, особенно о предельных издержках, финансирующей стороне малодоступна. Зато политики могут как-то отслеживать совокупные издержки и воспринимаемы выгоды. Они понимают, что избирателям не понравится, если издержки реализации программы превысят выгоды от неё. Таким образом, бюджет бюро, как правило, не превышает данного ограничения 4 .
Рассмотрим рис. 18-1а. Бюрократ, стараясь получить максимальный бюджет для своей организации, добивается от политика задания произвести как можно больший объём общественного блага. Предположим вначале, что ему это удаётся частично – бюро будет производить не максимально возможный объем общественного блага Q 2 , при котором общая выгода для потребителей, B(Q) равна общим издержкам производства, C(Q), а объём Q 1 . Но и этот уровень выпуска больше оптимального, Q * , при котором предельные выгоды, МВ равны предельным издержкам, МС (рис. 18-1б). Наклоны касательных m и n на верхнем рисунке, показывающие соответственно величину предельной выгоды и предельных издержек, совпадают при объёме Q * . Это говорит о том, что при объёме Q * чистый выигрыш от производства и потребления общественного блага, NB будет максимальным. Общий излишек, получаемый потребителями общественного блага и измеряемый площадью треугольника abE (см. средний рисунок) будет при Q * максимальным. Но фактический общий излишек вследствие перепроизводства общественного блага при Q 1 будет меньше оптимального на величину dEc. Это говорит об аллокативной неэффективности деятельности бюро. Следует всё же признать, что выпуск Q 1 можно считать улучшением по сравнению с ситуацией, когда частный сектор не производит общественного блага вообще. Благосостояние потребителей при выпуске Q 1 выше, чем при нулевом выпуске, о чём свидетельствует положительная величина потребительского излишка, хотя она и меньше максимально возможной.
Но бюрократия не только стремится к перепроизводству, но и предоставляет общественные блага, как правило, с большими затратами, чем частные фирмы. Бюро свойственна Х-неэффективность, то есть оно не производит с минимально возможными издержками. Невыполнение второго условия Парето-оптимальности означает, что бюро действуют где-то внутри границы своих производственных возможностей. Рис. 18-1в демонстрирует последствия Х-неэффективности. Кривая предельных издержек, МС, показывает минимально возможные предельные издержки. При Х-неэффективности кривая МС сдвигается вверх до положения МС 1 . Это изменяет общий излишек. При том же выпуске Q 1 он становится отрицательной величиной: потеря общего излишка (площадь deg) превышает его прирост (площадь fbe).
В результате деятельность бюро, производящего общественное благо на уровне Q 1 понижает общественное благосостояние. Было бы лучше смириться с провалом частного сектора, не производящего общественное благо вообще, чем производить его в государственном секторе с чистыми потерями для общества. Очевидно, что эти потери были бы ещё больше, если бы бюро производило общественное благо в максимально допустимом, с точки зрения политиков, объёме Q 2 . Исследуем этот случай.
Экономика бюрократии – одно из направлений теории общественного выбора. Законодательные органы создают исполнительные, а они – обширный аппарат для выполнения разных функций государства, которые затрагивают интересы избирателей. Избиратели, проголосовавшие за депутатов, оказываются в непосредственном подчинении у бюрократов. Бюрократия развивается как иерархическая структура внутри государства. Она необходима в качестве стальной организации для осуществления долгосрочных программ, организации, способной приспосабливаться к внешним изменениям. Бюрократия помогает сохранить преемственность в руководстве, осуществляет контроль за оппортунистическим поведением.
Экономика бюрократии – это система организаций, удовлетворяющих как минимум двум критериям: во –первых, она не производит экономические блага, имеющие ценностную оценку, во-вторых, извлекает часть своих доходов из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности . Уже в силу своего положения бюрократия не связана с интересами избирателей непосредственно, она обслуживает, прежде всего, интересы различных эшелонов законодательной и исполнительной ветвей власти. Чиновники не только реализуют уже принятые законы, но и активно участвуют в их подготовке, поэтому они нередко напрямую связаны с группами специальных интересов.
Бюрократия опасается не недовольства общества в целом, а прицельной критики со стороны групп с особыми интересами, которые легко могут использовать для этого СМИ. И наоборот, в случае провала им могут помочь выйти из затруднительного положения опять те же группы со специальными интересами, с которыми они тесно связаны.
Реализуя свои собственные цели и интересы особых групп, бюрократы стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы для них доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов. Принятие дорогостоящих программ предоставляет им широкие возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с группами специальных интересов и для подготовки путей «отхода». Не случайно, многие служащие корпораций, проработав в государственном аппарате, возвращаются в свои корпорации с заметным повышением. Такая практика получила название «системы вращающихся дверей».
С ростом бюрократии развиваются негативные стороны управления. Чем больше становится бюрократический аппарат, тем ниже качество принимаемых решений, тем медленнее они претворяются в жизнь. Различные ведомства преследуют нередко противоположные цели, их работники часто дублируют работу друг друга, увеличивается документооборот. Все это требует больших средств для решения простых вопросов.
Поиск политической ренты – это стремление получить экономическую ренту с помощью политического процесса . Разработку этой теории начала Анна Крюгер в 1974 г.
Правительственные чиновники стремятся получить материальные выгоды за счет как общества в целом, так и отдельных лиц, добивающихся принятия определенных решений. Бюрократы, участвую в политическом процессе, стремятся провести такие решения, чтобы гарантировать себе получение экономической ренты за счет общества. Политики заинтересованы в решениях, которые обеспечивают явные и немедленные выгоды и требуют скрытых, трудно определимых издержек. Подобные решения способствуют росту популярности политиков, но они обычно экономически неэффективны.
На практике погоня за рентой способна поглотить даже больше средств,чем впоследствии достанется победителю в борьбе за исключительное право. Дело в том, что при высокой склонности к риску инвестиции в nогоне за рентой могут превышать величину математического ожидания выигрыша. Между тем конкретные тактические решения о расходах в корпорациях принимают, как правило, не собственники, а наемные менеджеры, которым, как принято считать, свойственна относительно большая склонность к риску.
Конечно, далеко не все средства, затрачиваемые в погоне за рентой, оказываются в абсолютном смысле потерянными пля общества. Так, взносы в фонды политических партий оборачиваются,
например, оплатой труда партийных функционеров. Друrие расходы также в значительной мере становятся доходами лиц, причастных к деятельности государства. Перераспределение - не только цель погони за рентой, но и ее основной инструмент. Но перераспределение, как правило, предполагает потери.
Это, во-первых, издержки трансакций по осуществлению перераспределения как такового и,
во-вторых, результаты искажений трудовой и предпринимательской мотивации.
Итак, если государство становится на путь распределения монопольных прав, его действия порождают не только обычные потери, связанные со всякой монополией, но также издержки расточительной погони за рентой.
Погоня за рентой возникает не только в связи с борьбой за монопольное положение на том или ином рынке, но также при распределении правительственных контрактов, формировании внешнеторговых тарифов и квот, государственном регулировании цен, короче говоря, во всех областях, где политические решения способны существенно влиять на величину доходов от факторов производства,
находяшихся в распоряжении экономических субъектов. При прочих равных условиях ограничение активности государства в nодобных областях способствует сокращению потерь от погони за рентой.
Политический деловой цикл
Интересы, которые проявляются в сфере функционирования политических институrов, способны влиять на стабилизационную политику государства и, как следствие, на деловой цикл. Когда политика рассматривается вне связи с теорией общественного выбора, по суrи, предполагается, что государство в лице политиков и чиновников стремится обеспечить наиболее благоприятную макроэкономическую
ситуацию, а неадекватные этой цели действия возникают лишь как следствия просчетов, применения ошибочных концепций и т.п. В частности, само собой разумеющимся представляется тезис о том, что государство неизменно старается по мере сил предnринимать действия, сглаживающие циклические
колебания в экономике.
Однако с точки зрения теории общественного выбора частные интересы политиков могут инициировать дестабилизирующие воздействия на экономику. Политики, нахолящиеся у власти, равно как и оппозиция, стремятся максимизировать число подаваемых за них голосов. Первые способны nовышать свою nоnулярность за счет действий, приносящих желательные для общества изменения в периоды, непосредственно предшествующие выборам. Даже если такие изменения не являются долгосрочными, они благоприятствуют сохранению власти.
Так, исследования показали, что по крайней мере в 1970-е гг. общественность ведущих стран Запада болезненнее реагировала на рост безработицы, чем на ускорение инфляции, и соответственно правительствам было выгодно приходить к моменту выборов на высшей точке делового цикла, пусть даже ценой форсированного увеличения денежной массы. Помимо этого следует иметь в виду, что инфляционное воздействие избыточных общественных расходов проявляется с некоторым лагом. В связи с этим во многих странах перед выборами зачастую происходит всплеск финансирования популярных программ социального характера и т.п. При достаточно точном прогнозе негативные последствия разбалансирования бюджета дают о себе знать, когда выборы уже проведены.
Таким образом, имеет место феномен полиmического делового цикла . Он заключается в том, что политические действия, рациональные с позиций непосредственно предпринимающих их индивидов, становятся самостоятельным фактором формирования цикла экономической конъюнктуры. В результате складывается тенденция к синхронизации делового цикла с циклом проведения общенациональных выборов.
Влияние погони за рентой и коррупции на эк.эффект-ть.
Коррупция явл частным случаем процесса присвоения ренты. Благосостояние служащего зависит прежде всего от уровня оплаты его труда.
Последняя в свою очередь определяется положением в чиновничьей иерархии. Увязка оплаты с фактическим уровнем эффективности деятельности в государственном аппарате, как правило, крайне затруднена, поскольку сам этот уровень редко находит олерациональное выражение. Чиновник обычно получает оклад,
связанный с объемом и сложностью возложенных на него функций, масштабом контролируемых ресурсов, численностью подчиненных и т.п. Следовательно, при nрочих равных условиях, его интересам отвечает увеличение того участка обшественного сектора, на который распространяются его полномочия. Масштабность функций и подконтрольных ресурсов положительно сказывается и на
престиже, которым пользуется служаший, на способности продвигать людей и
решения, в которых он заинтересован, а при наличии коррупции ~ и на способности
извлекать незаконные преимушества из своего служебного положения.
Вообще говоря, каждый экономический субъект заинтересован собрать под
своим контролем как можно больше ресурсов. Однако в условиях эффективного
действия рыночных механизмов конкуренция служит фактором, который
препятствует, наnример, производителю частного блага получить от его реализации
больший объем ресурсов (дохода), чем это соответствовало бы предельной выгоде
потребителя данного блага.
Погоня за рентой и коррупция снижают экономич эффективность.
Политические процессы не ограничиваются одним взаимодействием избирателей и избранных ими представителей. Реальная деятельность правительства на всех уровнях выполняется множеством подчиненных ему органов: департаментов, агентств и учреждений. Поэтому одним из направлений исследования теории общественного выбора является экономика бюрократии. Изучению проблем в данной области посвящены работы В. Нисканена, А. Бретона, Г. Таллока и других экономистов.
Экономика бюрократии представляет собой систему организаций, удовлетворяющую как минимум двум критериям: во-первых, она не производит экономические блага, имеющие ценностную оценку, и, во-вторых, часть своих доходов она извлекает из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности.
Бюрократия является неотъемлемой частью современного государства. Законодательные органы участвуют в формировании исполнительного аппарата с широким кругом крупных и мелких ведомств и организаций, целью которых является выполнение функций государства и защита интересов избирателей. Избрание законодателей осуществляется непосредственно гражданами, которые в свою очередь находятся в прямом подчинении у бюрократического аппарата. Возникает круговое взаимодействие избирателей, законодательного аппарата и бюрократии (рис. 21.6).
Рис. 21.6. Место бюрократии в теории общественного выбора.
Однако в силу своего положения бюрократия не имеет прямой связи с интересами избирателей. В первую очередь она обслуживает интересы органов законодательной и исполнительной ветвей власти. Чиновники помимо реализации уже принятых законов, при этом могут сами влиять на процесс их разработки. Поэтому группы с особыми интересами частую используют их для воздействия на решения политиков, представляют информацию с выгодного для них ракурса.
Бюрократы в первую очередь опасаются не порицания общества, а потока критики со стороны групп с особыми интересами, которые способны подключить для этого средства массовой информации. И, наоборот, при необходимости группы давления могут помочь выйти из затруднительного положения.
В бюрократических моделях особое значение придается ограниченному контролю избирателей над процессом принятия экономических решений, а также исследованию целей тех, кто реализует государственную политику.
В любой политической роли индивиды действуют в соответствии с собственными интересами. А в чем проявляются интересы бюрократии? Считается, например, что бюрократы стремятся к увеличению размера своего ведомства. Они заинтересованы в зарплате, привилегиях, благоприятном общественном мнении, покровительстве, которые, прежде всего, связаны с величиной ведомства. Бюрократы стремятся увеличить деятельность своей организации теми же способами, что и частные фирмы. Они конкурируют между собою за выделяемые государством средства. Вместе с тем существует тенденция все большей централизации внутри бюрократии, которая является следствием стремления государства «рационализировать» бюрократию, с тем, чтобы два ведомства не дублировали друг друга. В результате сокращается «бюрократическая» конкуренция, и интересы бюрократии и общества расходятся более отчетливо.
Кроме того, в ходе своей деятельности бюрократы стремятся к принятию решений, открывающих для них возможность самостоятельного использования различных ресурсов. Принятие дорогостоящих программ расширяет возможности для личного обогащения, усиления своего влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами, а также поиска «запасного» места работы для возможного ухода с занимаемой должности. Многие в прошлом служащие корпораций, проработав в государственном аппарате, возвращаются в свои же корпорации с заметным повышением. Практика таких передвижений получила название «системы вращающихся дверей» .
Интересы бюрократии проявляются также в поиске политической ренты – деятельности, связанной с использованием политических институтов для получения или сохранения каких-либо экономических выгод.
Правительственные чиновники стремятся использовать свое положение в корыстных целях. При принятии решений они руководствуются возможностью получения материальных выгод за счет общества в целом или отдельных лиц, стремясь к максимальному размеру экономической ренты. Основным критерием в выборе решения является получение явных и немедленных выгод и скрытый характер издержек. Подобные действия политиков способствуют повышению их рейтинга, но являются обычно экономически неэффективными.
Таким образом, сторонники теории общественного выбора делают вывод о том, что бюрократическая система неэффективна, так как она осуществляет выбор инструментов и мер экономической политики не с точки зрения экономических ценностей людей, а по иным критериям; порождает зависимые отношения между обладающими властью и подчиненными; борьба бюрократии за доступ к ресурсам ведет к их расточительному использованию. Бороться с данным явлением, с их точки зрения, необходимо посредством минимизации правительственного аппарата, создавая конкурентные условия для работы правительственных учреждений и частично передавая их функции в руки частных учреждений. Поэтому большие надежды они возлагают на приватизационные процессы – залог создания конституциональной экономики.
Экономические теории бюрократии полагают, что даже исполняя профессиональные обязанности, бюрократы остаются людьми. Значит, они действуют, исходя из собственных интересов, стремясь минимизировать свои издержки и максимизировать доходы. Но, в отличие от покупателей на рынке, бюрократия может прикрываться действиями «во имя общественного интереса» 1 . Что именно максимизируют бюрократы, в экономических теориях бюрократии определяется по-разному, но их все объединяет фокус исследований на индивиде, а не организации. Иными словами, экономические теории бюрократии представляют в основном микроуровень анализа.
Одним из основоположников экономических теорий бюрократии является Энтони Даунс . Он выделяет четыре принципиальные характеристики бюрократии :
- 1) бюро - это большие организации, которые регулярно получают ассигнования или гранты;
- 2) большинство бюрократов работает полный день на протяжении большей части своей карьеры и получает большую часть своих доходов в виде заработной платы;
- 3) бюрократы назначаются, сохраняют должности и получают повышения в основном на основе ожидаемого исполнения обязанностей внутри бюро (а не путем выборов или на основе априорных характеристик, таких как религия, раса, социальный класс и т.д.);
- 4) основные результаты деятельности бюро не оцениваются прямо или косвенно за пределами организации путем обмена трансакциями . Значит, деятельность бюрократов не оценивается кем-либо, кроме самих бюрократов. Работа бюрократии также не оценивается с помощью взаимных обменов услугами или товарами, как на рынке. Поэтому выяснить реальную стоимость услуг бюрократа нельзя.
Теория Даунса основана на двух гипотезах.
Первая гипотеза касается всеобщей рациональности агентов: акторы стремятся достичь своих целей, выбирая максимально эффективный способ в условиях ограниченных возможностей и стоимости информации. Поэтому по мере увеличения стоимости информации, времени, денег и иных ресурсов, необходимых для достижения цели, уменьшается степень достижения цели. Бюрократ в таких условиях будет стремиться к меньшему количеству желаемого блага или частичной реализации задуманного.
Вторая гипотеза Даунса касается интересов бюрократа. Интересы бюрократии многочисленны: деньги, престиж, власть, безопасность, удобство, лояльность (идее, институту, нации), гордость за отлично выполненную работу, желание служить общественным интересам (как их понимает сам бюрократ). В зависимости от комбинации интересов, существует два вида бюрократов: «эгоистичные» бюрократы (purely self-interested officials) и бюрократы со смешанной мотивацией (mixed-motive officials).
«Эгоистичные бюрократы» интересуются только тем, что приносит личную пользу им самим, а не их бюро или обществу в целом. Они бывают двух типов: «карьеристы» {climbers), стремящиеся максимизировать собственную власть, престиж или доход; и «охранители» (conservers), которые максимизируют собственную безопасность и удобство. Безопасность заключается в сохранении существующего уровня привилегий, дохода, власти и т.д.
Бюрократы со смешанной мотивацией преследуют не только личные, но и в какой-то степени общественные цели. В зависимости от степени отличают три типа бюрократов со смешанной мотивацией: «фанатики» (zealots), «адвокаты» (advocates) и «государственники» (statesmen). Бюрократы-фанатики являются приверженцами отдельных государственных политик и стремятся к максимизации собственной власти, как для себя, так и для реализации заветной политики. Например, глава администрации, считающий, что лучшим решением всех транспортных проблем страны является создание портативных «черных дыр», и активно продвигающий соответствующий законопроект в ОЗВ.
Бюрократы-адвокаты защищают интересы более широкого круга государственных политик или организации в целом. Их позиция проявляется не внутри организации, а при конфликтах «родной» организации с другими. Например, бюрократ-адвокат может отстаивать интересы министерства обороны в целом или подразделения ВДВ в частности.
Бюрократы-государственники ближе остальных к идеалам рациональной бюрократии Вебера. Помимо преследования собственных целей, они стремятся удовлетворить общественные интересы (как сами их понимают) и потому максимизируют власть для контроля ключевых для общества политик .
Действия любого бюрократа имеют ограничения со стороны внешней среды и внутренней иерархии. Внешняя среда ограничивает бюрократа в трех направлениях: во-первых, в стоимости информации. Получение каждой единицы информации требует от актора затрат ресурсов, будь то время или деньги. Во-вторых, ЛПР, ограничено в своих возможностях временем, затрачиваемым на принятие одного решения, количеством одновременно рассматриваемых вопросов и объемом информации касательно каждого вопроса, которую ЛПР в состоянии осилить. В-третьих, в процессе принятия решений всегда существует неустранимая неопределенность. Она может снижаться за счет получения дополнительной информации, но этот процесс ограничен аналитическими возможностями ЛИР и стоимостью информации.
Кроме внешних условий, бюрократ ограничен в своих действиях внутренними - бюрократической иерархией. К положительным сторонам иерархии относятся: разрешение внутриорганизационных конфликтов, возникающих из-за конкурирующих целей членов организации или разного восприятия реальности (проблемы) членами организации; и избавление от избыточной информации за счет вертикальной системы коммуникации.
Итог внешних и внутренних ограничений бюрократии таков: никто не знает всего, что происходит в организации (бюро). Эта аксиома выражается в двух основных проблемах бюрократии, искажении сообщения (message distortion) и искажении приказов (directive-distortion problem).
Первая проблема - искажение сообщений - возникает в результате действия трех эффектов отбора информации 1 , поступающей от подчиненного к начальнику внутри организации:
- - желание подчиненного представить результаты своей работы и себя в выгодном свете приводит к отбору «только хороших новостей»;
- - сокрытие или приуменьшение значения информации, которая не понравится руководителю. Это выражается, например, в том, что подчиненные скрывают от начальника провал его проектов-любимчиков. В меньшей степени этот эффект свойственен организациям с доминированием бюрократов-фанатиков или бюрократов-адвокатов;
- - отсеивая информацию для доклада руководству, подчиненный выберет ту, которая максимизирует его полезность. Бюрократы-охранители будут отбирать информацию, поддерживающую курс на удержание статус- кво; карьеристы, фанатики и адвокаты - увеличение ресурсов; а адвокаты и фанатики противоположных политик - информацию о плохом состоянии текущих дел и необходимости изменений.
Если каждый уровень иерархии, передавая информацию «наверх», искажает ее хотя бы на 10%, то в организации из шести уровней представление руководителей организации будет соответствовать реальности на 59%. Соответственно, чем больше уровней иерархии, тем более искаженной информацией обладает руководитель.
Вторая проблема - искажение приказов - развивается по той же логике, но касается передачи информации от руководителя к подчиненному. Каждый уровень иерархии, обладая дискреционными полномочиями в рамках «спущенного сверху» приказа, уточняет полученные распоряжения, исходя из собственных интересов.
Бюрократия также подчиняется собственным законам развития , названным Даунсом его именем .
Первый закон Даунса гласит, что невыбранные, но желаемые альтернативы имеют ценность. Даунс поясняет этот закон на примере из сферы недвижимости: многие люди желают жить как можно ближе к кампусу университета, чтобы посещать культурные мероприятия, и в итоге платят повышенную арендную плату за желаемую альтернативу (возможность посещать культурные мероприятия), которой почти никогда не пользуются.
Второй закон Даунса - любой неурегулированный конфликт на любом уровне иерархии передает власть вышестоящему уровню. Это свойство иерархии проявляется как в виде конфликтов внутри одного бюро, так и между уровнями государственной власти.
Третий закон Даунса - любая попытка контроля организации (бюро) создает другое бюро.
Четвертый закон Даунса - требования бесплатных услуг истощает возможность бюро предоставлять их. В отсутствие формализованной платы за услуги, организация прибегает к «квазиценообразованию», чтобы сократить поток желающих. Такими квазиценами могут быть удлинение периода ожидания услуги, усложнение требований к предоставлению или установление обязательств по обмену услугами.
Кроме четырех основных законов существования, динамика бюрократии подчиняется трем взаимосвязанным эффектам, старения (aging, или Первый закон Сирила Паркинсона ), разгона (acceleration ) и торможения (deacceleration ).
Закон старения бюрократии универсален: независимо от необходимости, ресурсы и, соответственно, размер бюро имеют тенденцию увеличиваться. Эффект старения проявляется в нескольких формах:
- - рост количества регламентированных процедур (чтобы закрепить весь опыт организации);
- - рост эффективности в реализации функций приводит к получению новых функций и (или) ресурсов для их реализации;
- - цели руководства смещаются от достижения уставных целей бюро в сторону сохранения и расширения самой организации;
- - изменение состава - фанатики, стоящие у истоков организации, уступают место администраторам-охранителям;
- - чем больше организации, тем больше инерция принятия и реализации решений. Поскольку издержки реформирования поведения всех членов организации и поиска новых путей решения проблемы выше, чем остаточные потери от «работы по-старому»;
- - «битвы за территорию» - каждое бюро стремится расширить свои полномочия в реализации своей социальной функции, следовательно подобное расширение неизбежно приводит к столкновению интересов и полномочий разных организаций. Если бюро уклоняется от подобных конфликтов за полномочия, государственная политика будет раскоорди- нированной или крайне специализированной.
Эффекты разгона и торможения связаны с общественной потребностью в услугах, производимых определенным бюро. Если но какой-то причине важность выполняемой бюро социальной функции возрастает, то бюро внезапно получает доступ к значительным ресурсам и в силу вступает эффект разгона. Благодаря расширившемуся доступу к ресурсам, организация расширяется, открываются новые вакансии. На эти вакансии приходят бюрократы-карьеристы, постепенно вытесняя бюрократов-охранителей. Бюрократы-карьеристы, преследуя собственные интересы, ориентируются на инновации и адаптацию организации к среде. Это ускоряет рост организации, нуждающейся в новых работниках, которыми становятся бюрократы-карьеристы, и т.д.
Эффект разгона прекращается при условии:
- - расширение организации вступает в непримиримый конфликт с целями других бюро, в чьи сферы полномочий она «влезает»;
- - организация растет быстрее, чем потребность общества в ее услугах, поэтому прекращается финансирование;
- - бюро не может привлечь достаточное количество талантливых работников, вследствие чего качество его работы, позволявшее привлекать дополнительные ресурсы, падает;
- - наиболее талантливые сотрудники организации вынуждены отдавать слишком много времени на администрирование (в результате разрастания организации) и мало - на выполнении социально значимых функций.
Эффект торможения возникает, когда в результате падения общественного спроса на услуги организации, сокращаются ее возможности для роста, привлекаемый персонал оказывается в среднем хуже, чем в остальных бюро. Неталантливые сотрудники противостоят изменениям, что еще больше ухудшает положение организации и т.д.
Еще одна классическая экономическая теория бюрократии принадлежит видному теоретику общественного выбора Гордону Таллоку 1 . Таллок известен, в первую очередь, своими исследованиями поиска политической ренты , а его теория бюрократии, также как и теория Даунса, описывает отношения внутри бюро. Бюрократия находится в поле политических, а не экономических (договорные отношения двух независимых агентов) отношений, поскольку бюрократические отношения - это отношения доминирования, устанавливающиеся между начальником и подчиненным. При этом первый напрямую определяет карьерные перспективы второго. Рационально действующие бюрократы будут максимизировать собственный доход в виде карьерного роста и минимизировать издержки, перекладывая работу на подчиненных, а риски - на начальника. Из главной предпосылки бюрократических отношений следует два вывода. Во-первых, преимущество в бюро получают аморальные, но амбициозные служащие, не заботящиеся о последствиях реализации своих личных амбиций для организации в целом. Во-вторых, большинство бюрократов являются одновременно и начальниками, и подчиненными, поэтому бюрократическая иерархия сталкивается с рядом проблем.
Первая проблема отношений начальника - подчиненного - это передача информации, сформулированная Таллоком, как «испорченный телефон» {whispering down the lane), и подробно описанная Даунсом. Чем сложнее сообщение и чем длиннее цепочка передачи, тем больше искажение передаваемой информации. Преодолеть эту проблему можно либо упростив сообщение, либо укоротив цепочку путем децентрализации. Децентрализация бюрократических иерархий влечет за собой вторую проблему: совместимость целей подразделений {incentive compatibility) с целями центральной организации. Третья проблема отношений начальник - подчиненный - это проблема контроля {compliance problem). Если уровней иерархии слишком много, то информация, доходящая до высших уровней о деятельности нижних, будет серьезно искажена, и как следствие - руководство будет принимать решения, основываясь на крайне неточных данных. В случае же децентрализации, руководство теряет власть. Последнее является противоестественным для рационально действующего бюрократа.
Бюро следует логике постоянного расширения: каждый бюрократ, стремясь максимизировать собственную власть (но не контроль), увеличивает количество подчиненных и бюджет. Этот постоянный рост бюрократической организации вкупе с проблемой передачи информации и проблемой контроля подчиненных приводит к тому, что бюро функционирует как «бюрократическое свободное предпринимательство» {bureaucratic free enterprise). По мере роста организации сокращается контроль высших уровней иерархии над низшими. В итоге, приказы, как и любая информация, искажаются на каждом уровне и, дойдя до нижнего, могут вообще не соответствовать изначальному сообщению верхнего уровня. Поэтому нижние уровни бюрократии фактически оказываются свободными от контроля сверху, но все еще подчиненными регламентам и процедурам деятельности. Весь полученный бюджет бюро стремится превратить в свои издержки (произвести общественные услуги), поэтому естественным следствием роста бюро является перепроизводство общественных услуг (это подробно рассматривает Даунс).
Самая популярная экономическая теория бюрократии - это «особая экономика бюрократии» Уильяма НисканенаК Нисканен рассматривает отношения бюро и его спонсора в рамках экономической модели двухсторонней монополии. В основном в качестве пары «бюро - спонсор» выступает ОИВ и соответствующий ему комитет Конгресса США .
Двухсторонняя монополия отношений бюро и спонсора основана на том, что у бюро есть единственный источник финансирования и «покупатель» производимых им услуг - в виде спонсора (проверяющего комитета КонI"pecca). С другой стороны, бюро является для спонсора единственным продавцом. Предложение бюро действует по принципу «все или ничего»: бюро предлагает совокупный результат (с множеством условий и оговорок) в обмен на бюджет.
Бюро и спонсор ведут переговоры о бюджете и уровне работы (activity level). Принципиальное отличие в позициях переговорщиков в том, что уровень работы - это показатель процесса, и он может не совпадать с результатами «на выходе». Например, бюджет обменивается на определенное количество бюджетных мест в вузах и общее количество подготовленных студентов (уровень работы). Однако вложение денег в эти места не гарантирует качество образования (результат). Проверить соотношение вложенных денег и фактического результата спонсор не способен по двум причинам: во-первых, информационная асимметрия работает в пользу бюро. Во-вторых, проверяющий, кроме того, что ограничен в ресурсах для осуществления проверок, также имеет собственную мотивацию.
Итак, если проверить эффективность расходования бюджета бюро невозможно, го зачем увеличивать бюджет? Модель бюрократии Нисканена отвечает на этот вопрос так: потому что это всем выгодно. Бюро выгодно максимизировать расходы потому, что оно неэффективно их использует (поэтому надо больше) и потому, что максимизация бюджета отвечает интересам отдельных бюрократов; спонсору (парламенту) - потому, что он заинтересован в перепроизводстве услуг для населения, чтобы обеспечить себе перевыборы. Система, таким образом, находится в равновесии. Единственный минус этого равновесия - это хронический дефицит бюджета, который покрывается из «общего кармана» (common pool resources ) - денег налогоплательщиков.
Бюро в принципе неэффективно расходует ресурсы по двум причинам: во-первых, будучи монополистом, оно может использовать ценовую дискриминацию, а во-вторых, убытки от продажи услуг конечным покупателям (гражданам) всегда можно компенсировать из бюджета (спонсор). Мотивация бюрократа: заработная плата, надбавки и премии, репутация, власть, патронаж, результат бюро в целом, легкость проведения изменений и управления бюро. Последние два связаны с максимизацией бюджета опосредованно. Легкость управления бюро уменьшается по мере увеличения бюджета и функций организации, но рост бюджета организации позволяет отдельному бюрократу переложить функции управления на новых нанятых бюрократов. Легкость изменений сокращается при стабилизации бюджета. Все остальные факторы находятся в прямой пропорциональной зависимости от размера бюджета бюро.
Нисканен отмечает, что независимо от мотивации, бюрократы не действуют в общественных интересах в силу ограниченности информации и конфликтов целей с другими членами организации. Общественный интерес понимается бюрократом как профессионализм и преданность решению конкретной проблемы, для чего необходима максимизация бюджета организации Tullock G. The politics of bureaucracy. Washington, DC: Public Affairs Press, 1965 ; idem.Economic hierarchies, organization and the structure of production. London: Springer Science &Business Media, 2012. Vol. 7.
Экономическая теория бюрократии (economics of bureaucracy) - одно из направлений теории общественного выбора, изучающее функционирование организаций, которые не производят имеющих ценностную оценку благ и чьи доходы не связаны с продажей результатов их деятельности.
В настоящее время без бюрократического аппарата немыслимо ни одно среднее или крупное предприятие и тем более без данного аппарата не обойтись при управлении государством. Однако со временем в обывательском сознании сложилось негативное отношение к бюрократии. Так, появилась следующая трактовка данных терминов: бюрократ - должностное лицо, выполняющее свои обязанности формально, в ущерб делу, а бюрократия (буквально: господство канцелярии, от франц. bureau - бюро, канцелярия и...кратия - власть) - первоначально, власть и влияние руководителей и чиновников аппарата правительства; в дальнейшем обозначение слоя служащих в крупных организациях... Как необходимый элемент управления, администрации, бюрократия превратилась в особый социальный слой, которому присущи: иерархичность, строгая регламентация, разделение труда и ответственности в осуществлении формализованных функций... Бюрократии свойственны тенденции к превращению в привилегированный слой, независимый от большинства членов организации, что сопровождается нарастанием формализма и произвола, авторитаризма и конформизма...
Появление института бюрократии, как и любого другого института, обусловлено более низкими издержками по обслуживанию процесса разработки и осуществления отдельных мероприятий экономической политики, а также их контроля, по сравнению с конкурирующими структурами. Такая позиция обосновывается в работах М. Вебера .
Веберовская концепция рациональной бюрократии, пришедшая на смену патриархальной, в которой человек полностью беззащитен перед произволом лиц, по своему усмотрению решающих жизненно важные для него вопросы, предполагает следующие черты:
- 1) иерархию - каждый чиновник имеет четко определенную сферу полномочий в иерархической структуре и подотчетен в своих действиях вышестоящему начальству;
- 2) стимулы - должность является основным видом деятельности, дающим жалованье и перспективу регулярного повышения по службе;
- 3) обезличенность - работа производится в соответствии с правилами, которые исключают произвол;
- 4) специальные знания - чиновники отбираются на основе способностей, получают необходимую подготовку и контролируют доступ к служебной информации.
В совокупности все эти черты образуют критерии, которым должна отвечать система управления, чтобы ее можно было назвать бюрократической.
- 1. Бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нормативным образом.
- 2. Иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации.
- 3. Вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, директивы и т.д.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению.
- 4. Все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, компетентными не только в сфере собственно своих должностных обязанностей, но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократических организации в целом.
По мнению Вебера, такая организация является эффективной формой решения текущих дел, которой в идеале присущи ведение их компетентными и беспристрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Таким образом, бюрократическая организация становится наиболее рациональным институциональным устройством для решения сложных задач управления в современном обществе, а основа ее рациональности состоит в обе- зличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.
Несмотря на некоторую идеализированность, подход Вебера стал фундаментальной основой теории управления в индустриальном обществе.
Как в обществе с развитой рыночной экономикой, так и в любой другой системе институт бюрократии оказывает самое непосредственное влияние на работу законодательных, исполнительных и других органов власти. Усиление роли института бюрократии было во многом предопределено расширением государственного вмешательства в экономической сфере.
Начиная со второй половины XX в., повсеместное вмешательство государства в экономические процессы не только в странах с командной экономикой, но и в развитых рыночных странах привело к резкому росту бюрократического аппарата, выполнявшего функции государственного управления.
До середины 1970-х гг. не только в СССР, но и на Западе, несмотря на аргументированную критику теорий, утверждавших отказ от рынка в пользу государства, в частности, Л. фон Мизесом и Ф. Хайеком, значительная часть экономистов верила в то, что именно государство должно быть основным организатором экономического роста. Действительно, государство сыграло решающую роль в преодолении кризиса 1930-х гг. Государственники нашли поддержку в теории Дж. Кейнса и идеях О. Ланге. Индикативное планирование, активная промышленная политика были существенными элементами хозяйственного механизма во многих странах после Второй мировой войны.
К середине 1970-х гг. наступило разочарование. По словам В. Полтеровича, очевидный рецепт преобразования капитализма - «...составить хороший план и обеспечить его выполнение» - на поверку оказался не реализуемым. Для составления хорошего плана не хватало информации. Кроме того, цели государственной бюрократии отнюдь не совпадали с целями общества.
Принимаемые государственными чиновниками решения, методы формирования основных элементов экономической политики правительств стали подвергаться сильному давлению со стороны лоббирующих групп и зачастую не соответствовать общественным интересам. Государственные заказы и кредиты, налоговые послабления, внешнеторговые лицензии стали объектом ожесточенной борьбы между чиновниками, в процессе которой затрачивались громадные ресурсы, исчисляемые процентами, а иногда и десятками процентов ВВП.
Налицо провалы (фиаско) государства/правительства (government failure ) - случаи, когда государственные институты не в состоянии обеспечить эффективное распределение и использование общественных ресурсов.
- Большой энциклопедический словарь. М.: Большая российская энциклопедия,1998. С. 171.
- Вебер М. Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990.