В 70-е годы международное сообщество приступило к выработке глобальной правовой основы по данной проблеме. В материалах V-го Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Женева, 1975 г.) впервые появились положения об опасности подобного рода преступлений. А в Резолюции VIII Конгресса ООН (Гавана, 1990 г.) коррупция отнесена к глобальным проблемам, угрожающим всему человечеству. На рубеже XX-XXI веков появляется масса документов ООН: Международный кодекс поведения должностных лиц (1996), Глобальная программа против коррупции (1999), Конвенция против транснациональной организованной преступности (2000 и многие другие. В октябре 2003 г. была принята, а с декабря вступила в силу Конвенция ООН против коррупции как документ, обязательный к исполнению для всех государств, ратифицировавших его.
Комитет министров, рассмотрев Декларацию, принятую на второй встрече на высшем уровне глав государств и правительств, которая имела место в Страсбурге 10 и 11 октября 1997, и согласно плану действий, в особенности секции 3, параграфа 2 «Борьба с коррупцией и организованной преступностью», зная, что коррупция представляет серьёзную угрозу основным принципам и ценностям Совета Европы, подрывает веру граждан в демократию, разрушает правление закона, нарушает права человека препятствует социально-экономическому развитию, будучи убеждённым, что борьба против коррупции должна быть мультидисциплированной и в этой связи имеет отношение к программе действий против коррупции, так же как и к решениям, принятым европейскими министрами юстиции на их 19-й и 21-й конференциях, проведённых в Валлетте и Праге, соответственно, получив в проекте руководящие 20 принципов для борьбы против коррупции, разработанных Мульдисциплинарной группой по коррупции (GMC), твёрдо решив, что бороться с коррупцией необходимо, соединяя усилия наших стран, Комитет министров решил принять предложенные принципы для борьбы с коррупции:
1. Проводить эффективные меры для предотвращения коррупции и, в этой связи, поднимать общественное понимание и продвижение этического поведения.
2. Гарантировать признание национальной и международной коррупции криминальной.
3. Гарантировать, что те, кто отвечает за предотвращение, расследование, судебное преследование и судебное решение по случаям коррупции, имеют независимость и автономность, соответствующие их функциям, являются свободными от влияния и имеют эффективные средства, для того чтобы собрать доказательства, защищая людей, которые помогают властям в борьбе с коррупцией, и сохраняя конфиденциальность расследований.
4. Обеспечивать соответствующие меры для конфискации и лишения доходов в результате случаев коррупции.
5. Обеспечивать соответствующие меры, чтобы предотвратить давление на юристов, занимающихся случаями коррупции.
6. Ограничивать иммунитет от расследования, судебного преследования или судебного решения по случаям коррупции до степени, необходимой в демократическом обществе.
7. Продвигать специализацию людей или органов, отвечающих за борьбу с коррупцией и обеспечивать их соответствующими средствами и обучением для исполнения их задач.
8. Гарантировать, что финансовое законодательство и власти, отвечающие за осуществление этого, вносят вклад в борьбу с коррупцией в эффективной и скоординированной манере, в особенности отрицая возможность снижения налогов, согласно закону или правилу по поводу взяток или других расходов, связанных с коррупцией.
9. Гарантировать, что организация, функционирование и принятие решений публичными администрациями принимает во внимание потребность борьбы с коррупцией, в особенности, гарантируя прозрачность, совместимую с потребностью достигнуть эффективности.
10. Гарантировать, что правила, касающиеся прав и обязанностей должностных лиц, содержат требования борьбы с коррупцией и обеспечивают соответствующие и эффективные дисциплинарные меры; продвигать дальнейшую спецификацию поведения, ожидаемого от общественных должностных лиц соответствующими средствами, такими, как кодексы поведения.
11. Гарантировать, что соответствующие процедуры ревизии обращаются к действиям государственной службы и общественного сектора.
12. Подтверждать, роль, которую могут играть ревизионные процедуры в предотвращении и обнаружении коррупции вне административных органов.
13. Гарантировать, что система общественной ответственности принимает во внимание последствия коррумпированного поведения общественных должностных лиц.
14. Принимать соответственно прозрачные процедуры для общественного заказа, которые воплощают справедливую конкуренцию и удерживают коррупционеров.
15. Поощрять принятие избранными представителями кодексов поведения и продвигать правила финансирования политических партий и избирательных кампаний, которые удерживают коррупцию.
16. Гарантировать, что СМИ имеют право свободно получать передавать информацию по вопросам коррупции и подвергаются только тем ограничениям, которые являются необходимыми в демократическом обществе.
17. Гарантировать, что гражданское право принимает во внимание потребность борьбы с коррупцией и, в особенности, обеспечивает эффективные средства и права тех, чьи интересы затрагивает коррупция.
18. Поощрять исследования по коррупции.
19. Гарантировать, что в каждом аспекте борьбы с коррупцией, принимаются во внимание возможные связи с организованной преступностью и отмывание денежных средств.
20. Развивать до самой широкой степени возможное международное сотрудничество во всех областях борьбы с коррупцией.
На региональном уровне антикоррупционное законодательство пополняется документами Совета Европы, Европейского Союза, Организации Американских Государств, Содружества Независимых Государств и пр. Например, Уголовно-правовая Конвенция о борьбе с коррупцией Европейского Сообщества 1999 г. С 1996 года в Европе действует проект «Спрут», в рамках которого более 20 стран осуществляют информационный обмен по борьбе с организованной преступностью.
Для противодействия глобальной коррупции объединяют свои усилия и ученые-криминологи. В 2002 г. создан Всемирный антикриминальный и антитеррористический форум (ВААФ). Исследовательский Институт ООН по преступности и правосудию (ЮНИКРИ) координирует научную деятельность по вопросам борьбы с преступностью и коррупцией. В последние годы активно расширяется сеть исследовательских центров по изучению проблем транснациональной преступности и коррупции (TRACCC), основанная Американским Университетом (г. Вашингтон, США).
Целью всей этой научно-исследовательской деятельности ныне является выработка единой международной антикоррупционной политики и нормативно-правовой базы.
Система международных правовых стандартов противодействия коррупции и теневой экономике состоит из четырех взаимосвязанных подсистем:
I. Глобальная подсистема:
1. Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (принята резолюцией Генеральной Ассамблеи от 15 ноября 2000 г.).
2. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята резолюцией Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 г.).
3. Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (принята резолюцией Генеральной Ассамблеи от 9 декабря 1999 г.).
4. Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях (утверждена резолюцией Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1996 г.).
5. Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (принят резолюцией Генеральной Ассамблеи от 12 декабря 1996 г.).
6. Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят резолюцией Генеральной Ассамблеи от 17 декабря 1979 г.).
7. Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (утверждены резолюцией Экономического и Социального Совета ООН от 24 мая 1989 г.).
8. Меры по борьбе с коррупцией. Меры по борьбе с отмыванием денег.
9. Планы действий по осуществлению Венской декларации о преступности и правосудии: ответы на вызовы XXI века (приняты резолюцией Генеральной Ассамблеи от 15 апреля 2002 г.).
10. Существующие международно-правовые документы, рекомендации и другие документы, касающиеся коррупции (Доклад Генерального секретаря, Вена, 8-17 мая 2001 г.).
11. Антикоррупционный набор инструментов (июнь 2001 г.).
II. Европейская подсистема:
1. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.).
2. Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 9 сентября 1999 г.).
3. Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (Страсбург, 8.11.1990 г.).
4. Двадцать принципов борьбы с коррупцией (приняты Комитетом министров Совета Европы 6 ноября 1997 г.).
5. Модельный кодекс поведения для государственных служащих (принят Комитетом министров Совета Европы 11 мая 2000 г.).
6. Единые правила против коррупции при финансировании политических партий и избирательных кампаний (приняты Комитетом министров Совета Европы 8 апреля 2003 г.).
7. Директива ЕЭС «О предотвращении использования финансовой системы для целей отмывания денег» от 10 июня 1991 г.
8. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны (Корфу, 24 июня 1994 г.).
9. Партнерство ЕС/Россия. Совет сотрудничества. О плане совместных действий по борьбе с организованной преступностью (Брюссель, 29 марта 2000 г.).
10. Парижская декларация против отмывания денег (итоговая декларация Парламентской конференции Евросоюза по борьбе с отмыванием денег от 8 февраля 2002 г.).
III. Региональные подсистемы:
3.1 Подсистема СНГ:
1. Соглашение о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью (Москва, 25.11.1998 г.).
2. Модельный закон «Об основах законодательства об антикоррупционной политике» (принят на XXII пленарном заседании МПА СНГ 15 ноября 2003 г.).
3. Модельный закон «О борьбе с коррупцией» (принят на XIII пленарном заседании МПА СНГ 3 апреля 1999 г.).
4. Модельный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем» (принят на XII пленарном заседании МПА СНГ 8 декабря 1998 г.).
3.2. Иные региональные подсистемы:
1. Конвенция о борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций (принята Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) 21 ноября 1997 г.).
IV. Отраслевые подсистемы:
3. Двадцать пять основных критериев FATF, препятствующих международному сотрудничеству в борьбе с отмыванием денег (2003 г.).
5. Общие рекомендации в отношении мер борьбы с коррупцией и обеспечения честности и неподкупности сотрудников органов юстиции и безопасности (Глобальный форум по вопросам борьбы с коррупцией, Вашингтон, 24-26 февраля 1999 г.).
6. Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г.).
7. Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности денежно-кредитной и финансовой политики: Декларация принципов (принят Временным комитетом Международного валютного фонда 26 сентября 1999 г.).
8. Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (Вольфсбергские принципы, 30 октября 2000 г.).
9. Пресечение финансирования терроризма (Вольфсбергский документ, январь 2002 г.).
Рост коррупции в государственных администрациях повлек за собой создание специальных структур управления государственной службой. Подобные попытки предпринимались и предпринимаются во всех экономически развитых государствах постоянно, независимо от формы правления.
В европейских государствах, а также в США, специализированных государственных органов по борьбе с коррупцией нет. Эти задачи отнесены к ведению правоохранительных, налоговых, финансовых, таможенных и других органов, в рамках которых могут создаваться специализированные подразделения. Несмотря на свою структурную принадлежность к указанным органам, работа такого рода подразделений строится на принципах самостоятельности, независимости и неподотчетности. Имеются примеры иных организационных решений. В Греции задачи выявления и борьбы с органами коррупции среди государственных и муниципальных служащих решает орган управления государственной службой – независимый генеральный инспекторат государственной службы. Вопросами государственной службы Германии ведает Министерство внутренних дел. В его структуре действуют Управление «D» (законодательство по государственной службе) и Управление «О» (организация государственной службы). В Испании организовано Министерство государственного управления. Во Франции среди государственных органов, занимающихся проблемами государственной службы, выделяется Министерство государственной службы с входящим в его состав Главным управлением администрации и государственной службы.
Рассмотренный выше опыт демонстрирует разнообразность подходов и вариативность идей при выборе оптимальной стратегии борьбы. Было показано, что имеющаяся сегодня структура в России работает неэффективно. Она лишь демонстрирует активную деятельность (создание формальных структур, точечное устранение представителей государственной власти за коррупционное правонарушение), в то же время не реализуя каких-либо превентивных антикоррупционных мер. Что касается рассмотренного опыта Франции и Великобритании, то, несмотря на имеющиеся отличия институционального характера, идея борьбы с коррупцией посредством превентивных мер, инициаторами которых выступают конкретные структуры, лежит в основе антикоррупционной деятельности в обеих странах. Именно такой характер борьбы позволяет достигать наивысших результатов, так как объектом реализации антикоррупционных мер становятся причины возникновения коррупции, а не последствия, как это происходит на данный момент в России.
Международный опыт борьбы с коррупцией показывает, что успех в ней зависит от ряда факторов, но в целом представить своеобразную «цепочку результативности» можно следующим образом:
1. Осознание государством и гражданами страны проблемы коррупции как угрозы национальной безопасности;
2. Вычленение в этой угрозе внутреннего и внешнего аспектов, политической и экономической составляющих;
3. Формирование стабильного и эффективного антикоррупционного законодательства с учетом опыта других государств;
4. Создание реально действующего механизма борьбы с коррупцией, включая работу независимой судебной системы;
5. Культивирование в обществе атмосферы нетерпимости и полного неприятия коррупционного поведения отдельных его членов и социальных групп.
Победа над коррупцией будет обеспечена совместными действиями, употребляя военную терминологию, трех фронтов: самих государств, гражданского общества и всем международным сообществом в целом.
В фундаменте этой победы лежат три основания, представляющие собой антикоррупционную стратегию:
1. Сильная политическая воля руководства стран и единая государственная политика противостояния коррупции;
2. Постоянный социальный контроль со стороны гражданского общества за всей системой государственного управления;
3. Жесткая подотчетность имеющих властные полномочия лиц перед действительно независимыми органами, наделенными, в свою очередь, полномочиями по привлечению этих лиц к ответственности независимо от высоты их общественного статуса.
Безусловно, при прочих равных условиях, антикоррупционные достижения ярче видны там, где исторические традиции, менталитет нации, религиозный опыт и иные духовно-нравственные факторы обеспечивают складывание в общественном сознании представления о чиновнике как об уважаемом человеке. Человеке, задача которого – государственная защита и охрана прав и интересов граждан. Страны, где такое представление формировалось веками, – Великобритания, Германия, Франция, Япония и другие – в начале XXI века имеют эффективный механизм борьбы с коррупцией. В чем же состоит международный опыт этой борьбы?
Во-первых, приходится признать: нет в мире стран, где отсутствовала бы коррупция. С 1995 года некоммерческая независимая организация по изучению и борьбе с коррупцией Транспаренси Интернэшнл (Transpаrency International), что означает «Международная Прозрачность», публикует доклад, в котором приводит данные ИВК (Индекса Восприятия Коррупции). Из приводимого списка стран видно, что свободных от коррупции мест на планете не осталось.
Во-вторых, коррупция проявляет себя во всем мире одинаково. Основные виды ее проявления – это:
· подкуп государственных национальных должностных лиц;
· подкуп членов государственных представительных органов власти;
· подкуп иностранных политических деятелей;
· подкуп в частном секторе;
· подкуп должностных лиц международных организаций;
· подкуп судей;
· использование служебного положения в корыстных целях;
· отмывание денег, полученных от корыстных преступлений.
Причем, существует так называемая низовая коррупция (взяточничество мелких и средних чиновников) и коррупция в высших «эшелонах власти».
В-третьих, при всей многоликости коррупции бороться с ней можно, используя средства как процедурные, так и институциональные. Одним из лидеров мирового антикоррупционного движения являются США. Сейчас там реализуется комплексная стратегия борьбы с коррупцией на международном уровне по таким направлениям, как:
· экономическое реформирование, направленное на ослабление государственного регулирования;
· повышение открытости административных процессов;
· перестройка деятельности государственного аппарата, сокращение бюрократических структур и снижение их влияния на экономику;
· совершенствование работы судов;
· реформирование коммерческого законодательства, особенно по проблемам рынка ценных бумаг, недвижимости, интеллектуальной собственности, экологии;
· укрепление гражданского общества и усиление независимых средств массовой информации;
· искоренение внутренней коррупции в правоохранительных органах.
Описывая коррупционную преступность необходимо учитывать, что это глобальный феномен. Статистический рост коррупционной преступности сегодня фактически является мировой тенденцией, охватывая не только республики СНГ, но и страны Латинской Америки, Ближнего и Среднего Востока, Средиземноморья Африки, Восточной Европы, а также Китай. В последние годы эта тенденция распространилась на такие экономически развитые страны как Германия, Франция, Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Канада, где она еще совсем недавно не рассматривалась в числе наиболее значимых социальных проблем.
Теневая экономика – это уклад экономических отношений, который охватывает неучтенные, нерегламентированные и незаконные виды хозяйственной деятельности. В каждой стране есть такая составляющая экономической деятельности, которая не укладывается в сложившиеся и узаконенные нормы. Этот сектор экономики в разных странах называется по-разному: во французской литературе – «подземная», «неформальная» экономика; в итальянской – «тайная», «подводная»; в англоязычной – «неофициальная», «подпольная», «скрытая»; в немецкой – «теневая».
По содержанию к теневой экономике разные авторы относят разные виды деятельности. В Германии к теневой экономике вначале относили лишь финансовые тайные сделки ; другие считают, что теневая экономика охватывает прежде всего криминальную деятельность; третьи полагают, что теневая экономика как особый сектор образуется всеми теми, кто уклоняется от уплаты налогов .
В структуре теневой экономики в России обычно выделяются три вида деятельности.
Неофициальная экономика охватывает легальные виды деятельности, связанные с производством товаров и услуг, не фиксируемых официальной статистикой . Такая деятельность широкое распространение получила в сфере услуг (ремонт квартир; предоставление жилья в курортной местности; подготовка учащихся для поступления в высшие учебные заведения, осуществляемая частным образом без юридического оформления договоров и т. д.). При этом получатели доходов скрывают их от налогообложения.
Фиктивная экономика – это деятельность, которая связана с получением необоснованных выгод субъектами хозяйствования. Сюда относятся:
- приписки, осуществляемые руководителями предприятий в государственном секторе экономики;
- взяточничество;
- мошеннические способы получения денег .
Подпольная экономика – это запрещенные законом виды экономической деятельности. К их числу относятся:
- незаконное производство и сбыт продукта и услуг;
- производство оружия , наркотиков, контрабанда, содержание притонов;
- деятельность лиц, не имеющих юридического права заниматься данным видом деятельности (врачи, адвокаты , практикующие без лицензии).
Субъекты теневой экономики в России . Всю теневую экономику по характеру связи с производством можно подразделить на две части:
- первая – это та, которая участвует в производстве товаров и услуг;
- вторая – это та, которая функционирует в сфере перераспределения товаров и услуг, созданных вне этой сферы.
Кроме этого, в соответствии с видами теневой экономики можно выделить три типа ее субъектов.
Первая группа субъектов включает наиболее криминальные элементы теневой экономики: торговцы наркотиками и оружием; бандиты-грабители; наемные убийцы. Сюда же можно отнести коррумпированных представителей органов власти , берущих крупные взятки, торгующих государственными должностями и интересами. На долю этих элементов, по различным оценкам, приходится от 5 до 25 % всей теневой экономики.
Вторая группа субъектов состоит в основном из теневиков-хозяйственников. К их числу можно отнести предпринимателей , коммерсантов, банкиров, промышленников и аграриев, мелких и средних бизнесменов, включая «челноков» (организаторов собственного дела). Последние составляют огромную армию. По данным МВД РФ, в 1996 г. ими совершенно 30 млн рейсов в зарубежные страны. Если предположить, что каждый сделал за год в среднем по три поездки, то общее количество «челноков» составляет примерно 10 млн.
Теневики-хозяйственники являются законными собственниками создаваемых доходов. Они лишь в дальнейшем уводят часть доходов из-под действия законов и правовых норм .
Обычно такие шаги являются вынужденной мерой, обусловленной: невыполнением принятых обязательств партнерами; практикуемым откровенным обманом при совершении сделок; использованием силовых методов ведения дел и т. д.
Во-вторых, поведение криминальных групп теневиков обусловлено неупорядоченностью условий хозяйствования. Чем больше неразберихи в экономике, чем слабее власть, тем лучше для них. Такие условия хозяйствования в России позволили криминальным структурам взять под свой контроль до 90 % предприятий и организаций, образующих основное поле для получения криминальных доходов. Для консервации такой ситуации активно используется подкуп должностных лиц, распространяется организованная преступность .
Теневики-хозяйственники, наоборот, заинтересованы в ослаблении влияния криминальных элементов: только плата за «крышу» приводит к удорожанию товаров и услуг примерно на 30 %, что приводит к существенному снижению доходов теневиков-хозяйственников. Положение теневиков-хозяйственников осложняется тем, что на них оказывается давление с двух сторон. С одной стороны, на доходы теневиков-хозяйственников посягают криминальные структуры, вынуждая их для сохранения предельного уровня доходов идти на нарушения юридических норм хозяйствования; с другой – они находятся под надзором правовых органов, призванных пресекать различного рода нарушения.
В-третьих, разным является поведение отдельных групп теневой экономики. Теневики первой криминальной группы предпочитают незаконные (или полузаконные) способы «отмывания» криминальных денег, так как их легализация неизбежно ведет к вскрытию всей преступной деятельности. Представители второй группы заинтересованы в легализации своих доходов путем изменения действующих правовых норм и законов.
В результате отмывание «грязных» денег и легализация теневиков-хозяйственников – это пересекающиеся, но не тождественные процессы. Если первые граничат с преступным миром, то вторые можно преимущественно отнести к незначительным отклонениям от закона, которые преодолеваются путем изменения определенных норм хозяйствования.
Интересы и природа возникновения теневых структур
Экономическая теория преступной и правоохранительной деятельности начала складываться в конце 1960-х гг. как ответ экономистов на резкое усиление преступности в странах Запада. Создателем новой теории по праву считается американский экономист Г. Беккер. В своей статье «Преступление и наказание : экономический подход», опубликованной в 1968 г., он изложил основные принципы нового подхода к изучению преступности и борьбы с нею. Его идея состояла в том, что правовой строй общества является полем противоборства рациональных правонарушителей и защитников порядка. Потенциальные преступники расчетливо взвешивают возможный доход от преступления, сравнивая его с возможными потерями от наказания. Они выбирают тот вид деятельности (законной и незаконной), который максимизирует их благосостояние. Стражи порядка ведут себя столь же рационально. Они выбирают такие методы борьбы с преступностью, которые позволили бы минимизировать совокупный ущерб обычных членов общества.
Обычно масштабы и динамика теневой экономики определяются следующими факторами:
- общее состояние экономики;
- уровень жизни населения;
- исходящие от государства ограничения.
Эти общие факторы можно детализировать. Важнейшими положениями, влияющими на расширение теневой экономики, являются:
а) тяжесть налогообложения;
б) снижение размера получаемого дохода;
в) увеличение масштабов безработицы ;
г) необоснованное усиление государственных ограничений предпринимательской деятельности ;
д) неупорядоченность в экономике;
е) отсутствие четкой законодательной базы.
Природа возникновения нелегальной экономики . Наиболее точно сущность и природу возникновения нелегальной экономики установил ведущий перуанский экономист Эрнандо де Сото. Он сформулировал в этой связи следующие принципиальные положения:
Нелегальная экономика есть стихийная и творческая реакция народа на неспособность государства удовлетворять основные потребности обнищавших масс.
В России принят итальянский метод оценки теневой экономики, разработанный Итальянским институтом статистики ISTAT. Основной подход ISTAT к оценке заключается в том, что данные о рабочих местах, полученные статистиками (переписи и обследования), сопоставляются с соответствующими данными юридических и налоговых органов, а также органов соцобеспечения с учетом экономической деятельности и территориальной классификации. Полученные единицы труда и выработка на одного работающего используются для расчета выпуска добавленной стоимости, что позволяет скорректировать объем продукции, недоучтенной предпринимателями .
В августе 2001 г. численность занятых в неформальном секторе составила 10 млн человек (табл. 32.1). Около 7,7 млн человек (77 %) были заняты только в неформальном секторе, т. е. имели в этом секторе и основную (единственную) и дополнительную работу.
Размеры занятости в неформальном секторе подвержены влиянию сезонных факторов.
Во II и III кварталах занятость в неформальном секторе на 14–15 % выше, чем в I квартале (в основном за счет сельскохозяйственных работ).
Всего неформальный сектор охватывает 14–15 % общей численности занятого населения, в том числе 11–12 % работают только в неформальном секторе. Среди сельских жителей охват занятостью в неформальном секторе экономики составляет от 23 до 30 % общей численности занятого сельского населения, среди городских жителей – 10–12 %.
Коррупция - это противозаконная деятельность должностного лица на своем посту, направленная на удовлетворение личных интересов, приносящая вред его работодателю (государству, фирме и другим организациям). К ней относят в основном взятки и прочие поборы чиновников.
Теневая экономика, безусловно, порождает коррупцию, а коррупция, в свою очередь, создает основу расцвета теневой экономики. Предпосылки такой тесной взаимосвязи состоят в следующем: во-первых, теневая экономика может существовать и развиваться в значительных масштабах лишь в условиях коррумпированности всех систем государственной власти и управления; во-вторых, теневая экономика формирует коррупционные отношения во всех тех сферах политики и экономики, от которых зависит ее благополучное существование; в-третьих, коррупция вынуждает теневую экономику оставаться в тени и вести нелегальный бизнес; в-четвертых, коррупция создает основу для формирования новых сфер и видов теневой экономики; в-пятых, теневая экономика - финансовая основа коррупции, а коррупция - финансовая основа теневой экономики .
О росте теневой экономики и коррупции в современной России говорят многочисленные отечественные и зарубежные экспертные исследования. Что касается масштабов, то по исследованиям в России в 2005 году совершено 39 млн. коррупционных сделок, в среднем 7% оборота компаний превращаются в коррупционный доход, а шансы взяточника подвергнуться уголовному наказанию составляют лишь 0,0013 % . Самыми серьезными административными барьерами, провоцирующими коррупцию, респонденты называют: сложную процедуру регистрации бизнеса, необходимость лицензирования, получения разрешений со стороны местных властей (даже при наличии лицензии), регулярные проверки, в ходе которых проверяющие заботятся не о ликвидации выявленных проверками недостатков, а о получении неформальных вознаграждений.
Самый распространенный способ коррупции - это взяточничество. Как известно, оно значительно снижает уровень доверия к власти. Наиболее взяткоемкими, по мнению экспертов, являются отношения предпринимателей и чиновников при получении помещения в аренду или в собственность, в этой же сфере наиболее высоки административные издержки. По данным фонда «Индем», ежегодный объем российского рынка взяток чиновникам и должностным лицам всех рангов определяется в 316 млрд. долларов. Более того, в России коррупционные процессы широко проникли в среду должностных лиц управленческих структур, формирующих экономическую политику и располагающих возможностью ее корректировки. Нередко важные решения в сфере экономики, в том числе касающиеся вопросов перераспределения собственности, движения капиталов, использования бюджетных средств, выделения льгот, лицензирования, готовятся и принимаются в обход установленного порядка. Подобные действия, как правило, подчинены интересам узкого круга лиц, организаций, фирм и т.п., зачастую связанных с криминальными структурами.
Известно также, что коррупция тесно связана с организованной преступностью и целенаправленно стимулируется ею. Организованные преступные структуры, используя коррупционные связи «перекачивают» государственное имущество в коммерческие структуры, получая из госбюджета незаконные кредиты и субсидии, занижая реальную стоимость государственной собственности в процессе приватизации, Все эти действия фактически направлены на стимулирование теневой экономики, так как только она может обеспечить финансирование коррумпированных чиновников. Итак, опасность коррупции очевидна: она способствует расширению теневой экономики, сокращению налоговых сборов, снижает эффективность рыночных институтов и регулирующей деятельности государства. Нарушаются рыночные отношения. Преимущество получает не тот, кто способен выдержать конкуренцию, а тот, кто получает незаконные льготы.
Коррупция названа одной из угроз национальной безопасности, а консолидация усилий, направленных на борьбу с коррупцией, рассматривается как одна из мер обеспечения национальной безопасности. В мае 2006 года в своем послании Президент России признал коррупцию одним из самых серьезных препятствий на пути развития страны. Коррупция ставит под угрозу сам факт существования государства, выступает основным препятствием для повышения уровня жизни населения, развития экономики, становления гражданского общества, борьбы с организованной преступностью. Рост коррупции в России - один из основных барьеров на пути привлечения иностранных инвестиций и современных технологий в российскую промышленность. Коррупция негативно сказывается на внешнем имидже и инвестиционном рейтинге страны. Перечень отрицательных последствий коррупции достаточно велик, что позволяет с очевидностью говорить о необходимости борьбы с ней, причем борьба должна заключаться в осуществлении коренных преобразований не только в государстве, но и в социуме в целом.
На сегодняшний день принято немало попыток снижения уровня коррупции: при Президенте РФ создан Совет по борьбе с коррупцией; Россией ратифицировано большинство международных конвенций о борьбе с коррупцией; существует несколько проектов антикоррупционных правовых актов и программ; во многих регионах есть свои собственные программы борьбы с коррупцией; действует почти два десятка различных центров, институтов, сконцентрировавших свою деятельность на изучении коррупции и теневой экономики, однако уровень коррупции в России не только не снижается, но, напротив, продолжает расти. В чем же причины неудач противодействия коррупции? Почему, признав коррупцию одной из угроз национальной безопасности и одним из самых серьезных препятствий на пути развития страны, государство практически ничего не может предъявить обществу в качестве реальных достижений в борьбе с коррупцией? Таких причин можно назвать несколько.
Первая причина - это отсутствие действительной политической воли. Коррупция носит тотальный характер и пронизывает все сферы человеческой жизни. Она стала привычным явлением, нормой жизни, а ряд экспертов придерживается позиции, что коррупция - это вообще единственный на сегодня реальный способ управления. Поэтому перед нами встает самый главный и самый сложный вопрос - как можно заставить власть принимать эффективные меры по борьбе с коррупцией, если она сама коррумпирована? Вторая причина заключается в том, что большинство современных отечественных разработок по противодействию коррупции касается лишь отдельных направлений, аспектов, сфер такой борьбы, причем, как правило, в отрыве от решения проблем оздоровления экономики в целом. Ни одну из представленных сегодня классификаций проявлений коррупции, включая законодательство и практику его применения, нельзя признать отвечающей потребностям высокоэффективного противодействия этому явлению.
Одной из проблем гуманитарных исследований является пренебрежительное
отношение к ключевым категориям, понятиям, к предмету исследования, что
часто ослабляет последующее разложение проблем и решение задач. Мы
определяем три ключевых понятия, связанных с данной проблематикой:
государственная политика, коррупция, теневая экономика. Под
государственной политикой понимается совокупность ценностных целей,
государственно-управленческих мер, решений и действий, порядка
реализации государственно-политических решений (поставленных
государственной властью целей) и государственной системы управления.
Коррупции на сегодня дано множество определений, однако в качестве
системообразующего мы предлагаем следующее:
коррупция - это действие уполномоченного лица, приносящее ему незаконный доход и подменяющее интересы общественного блага более узким групповым интересом. Под данное определение подпадают и государственные служащие, и субъекты в системе коррупции бизнес-бизнес.
Теневая экономика - это незаконно неналогооблагаемая или криминальная хозяйственная деятельность. Из данных определений и вытекает правовое, организационно-управленческое поле, а также поле государственно-управленческих инструментариев и возможностей. Итак, что же делать с этими тремя ключевыми вызовами? Нужно прежде всего определить их российские особенности и специфику. Обращаем внимание на две ключевых особенности проблемы.
Первое - это масштабность явлений. Как оценил Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ в 2006 г., уровень коррупции в стране представляет угрозу национальной безопасности, что поднимает планку и калибр нормативно-правовых и организационно-управленческих решений, которые в итоге мы будем предлагать властям в режиме экспертной поддержки. Второе явление тоже российское - это вызов в логической управленческой ловушке: каким образом тотально коррумпированная власть, которая только и уполномочена на нормативно-правовые инициативы, властные государственно-управленческие инициативы, может бороться с коррупцией, будучи сама коррумпирована, как она может бороться сама с собой? Такой замкнутый круг, из которого исследователю, ученому нужно найти выход. Решение должно быть не линейным, неординарным, не поверхностным. Заранее заявляем, что этот выход есть. Каковы же масштабы этого явления, можно ли их оценить не только на уровне экспертных опросов, публицистических оценок и «митингового пафоса»? Это можно сделать при помощи специальной математической модели, разработанной под руководством Валерия Леонидовича Макарова. Вычислительная модель позволяет промоделировать по крайней мере два явления.
Первое - казнокрадство, т. е. нецелевое использование бюджетных средств, а точнее - их разворовывание, и перевод их, например, из социальных или инвестиционных назначений на потребительский рынок. Коррупция или взятка - это неявный налог на осуществление предпринимательской деятельности в России. В связи с тем, что экономика стала частной, налоговое давление хотя и может стимулировать развитие, но за пределами оптимума налогообложения, т. е. в нашем случае, это развитие подавляет. Моделирование показало, что уровень взяточничества в российской системе взаимоотношений бизнеса с властью в одном из своих вариантов приводит к еще большему эффекту. За семь лет возможный уровень роста ВВП снижается на 20%. Цифры показывают, что в год темпы роста ВВП страны за счет обоих этих явлений снижаются на 5%. Это практически и есть то желаемое и требуемое удвоение ВВП, которое финансово-экономический блок Правительства РФ не в состоянии организовать в стране. Но есть ли способы убедиться не только на моделях, не только на субъективных экспертных оценках в том, что действительно такие масштабные экономические эффекты в российской экономике имеют место? Такие способы существуют.
Сравниваем два экономических комплекса страны - автодорожное хозяйство и железнодорожное хозяйство. Они представляют собой объекты инфраструктуры, пути сообщения общего пользования. Их смысл и экономическое содержание одинаково, но в случае автодорожного хозяйства, осуществляемое бюджетное финансирование приводит практически к мгновенному росту инфляции вместо развития, потому что прирост ВВП падает. В случае железнодорожной инфраструктуры общего пользования, наоборот, бюджетные инвестиции, хотя и невелики, ведут к снижению инфляции и одновременно к повышению темпа роста ВВП. В одной инфраструктуре, транспортной, с одной стороны (в случае с автодорожным хозяйством) - инфляция, сокращение роста; с другой (в случае с железнодорожным транспортом) - снижение инфляции и рост. В чем же разгадка? Разница в том, что бюджетные средства в автодорожном комплексе разворовываются, по компетентным экспертным оценкам - вплоть до 50%. Такова цена вопросов целевого использования бюджетных средств. По-видимому, именно это и привело к принятию руководством страны решения о сворачивании системы дорожных фондов. Надо сказать, отчасти это решение было ошибочным, потому как никакой компенсирующей системы финансирования дорожного хозяйства предложено не было. И, несмотря на эффективность использования в железнодорожном хозяйстве средств, выделяемых из бюджета, бюджетная поддержка железнодорожной инфраструктуры в должной мере не производится.
Государственная политика - это не просто борьба за власть, как иногда определяют политологи, это сложная управленческая практика. В этой практике обязательно должны быть ценности, преследуемые управлением, или ценностные цели.
Обязательно должны быть: выявлены факторы, которые торпедируют эти ценности; определены проблемы и задачи, подлежащие решению, соответствующие меры решения, действия в пространстве государственного управленческого инструментария, который воплощается в виде нормативно-правовых актов и организационно-управленческих решений; практика должна обязательно сопровождаться сравнением текущих результатов с запланированными и коррекцией государственно-управленческой политики.
Таким образом, это непрерывный цикл управления. В данном случае поле управления - борьба с коррупцией и теневой экономикой. Мы убеждены, что государственная политика - это не только предмет посланий, лозунгов, призывов или отдельных бессистемных нормативных инициатив. Она должна быть вписана в определенное видение законодательной нормативистики в стране. Вершина пирамиды - Конституция, а ее основание - это множественный набор нормативных, нормативно-правовых, управленческо-нормативных подзаконных актов. В этой пирамиде, мы полагаем, должна появиться концепция противодействия коррупции и теневой экономике - долгодействующая,
Рис. 1 Пространство документирования государственной политики
Разработка
системы такого рода задач и их решений дело не простое, для этого нами
предложена специальная методика проблемно-ценностной, управленческой
декомпозиции, а затем синтезирования государственно-управленческих мер,
решений и действий, объединяемых в программу. По указанной методике в
рамках обсуждаемой темы идентифицировано 136 управленческих задач,
которые необходимо решить. И очевидно, что бессистемно подходить к
проблеме, пробовать ее решить на основе интуиции, озарения или великих
талантов управленцев просто невозможно - нужен алгоритмизированный,
технологизированный управленческий подход. Одновременно действенная
борьба с коррупцией предполагает достижение целого ряда целей,
объединенных в единую систему. Нашим авторским коллективом выделяется
пять основных целей противодействия коррупции и теневой экономике:
- Увеличение эффективности и компетентности власти в государственном управлении, авторитета власти внутри и вне страны.
- Повышение инвестиционных и иных экономических рейтингов России.
- Снижение экономических издержек, оздоровление экономики.
- Стимулирование рыночного прогресса (добросовестной конкуренции).
- Оздоровление социально-психологического состояния населения, утверждение справедливого распределения национальных ресурсов.
Возможно ли достижение предлагаемых целей? Предложенный метод построения политики прозрачен в пространстве цели-задачи-решения, и с его помощью поставленные цели достижимы. Используя предложенную методологию проектирования государственной политики, было построено проблемно-управленческое дерево государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике, которое отражает шесть основных контуров (типов), шесть самодостаточных идентифицируемых коррупционных и теневых явлений.
Первый контур (тип) - это кадровая коррупция. Существует ряд общих проблем и вариантов их решений для всех видов кадровой коррупции. Однако есть и специфичные проблемы, наличие которых предопределяет необходимость отдельного анализа кадровой коррупции в различных ветвях государственной власти: исполнительной (система назначений на должность), законодательной (представительной, включая систему выборов), судебной и не вполне еще сформировавшейся контрольной. Анализ проблем кадровой коррупции в исполнительной власти показывает, что существует целый ряд крупных коррупциогенных проблем в функционировании исполнительной власти: неурегулированность значительной части правил поведения государственных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; отсутствие единого регулирования госслужбы; прохождение госслужбы служащим зачастую лишено четких ориентиров, также отсутствуют общие принципы построения и прохождения карьеры чиновника; отсутствие контрольных мероприятий по выявлению и пресечению правонарушений и грамотной кадровой политики в контрольных органах власти; необоснованная (обычно избыточная) и произвольно устанавливаемая и изменяемая численность государственных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; неадекватность (заниженность) официальной заработной платы государственных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих требованиям квалификации и реальным трудовым затратам.
Кадровый корпус служащих России в силу этого ориентирован на удовлетворение личных нужд - «служат сами себе», а не обществу, государству, населению; Он основывается на взаимосвязи двух субъектов - лица, обладающего правом назначения на должность либо возможностью оказать влияние на результаты выборов, и лица, заинтересованного в получении этой должности. Среди основных отрицательных последствий кадровой коррупции - некомпетентность чиновников, неэффективность работы, снижение авторитета государственной власти запутанность системы исчисления денежного содержания государственных служащих (маленький оклад, кратные надбавки к окладу в зависимости от должности, надбавки за классные чины); несоразмерность денежного содержания начальных и высших должностей (10–15-кратный разрыв), федеральных и региональных чиновников (2–4 раза); хаотичность изменений заработной платы государственных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; необоснованность избрания и назначения на должности государственных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих лиц, имевших снятую или погашенную судимость за совершение коррупционных преступлений, подвергавшихся административным наказаниям за совершение административных коррупционных правонарушений; размытость границ должностных полномочий лица затрудняет оценку правомерности его действий и позволяет расширить влияние на иных лиц; возможно выполнение должностных функций не уполномоченными на то служащими, возможно и осуществление правомочий, не разработанных или не оформленных надлежащим образом.
Отвечать за должностные преступления такие лица в полной мере не могут, т. к. нет полномочий данного должностного лица и нет регламентированной в соответствующем документе должностной компетенции; законодательство не содержит таких оценочных и моральных требований к прохождению государственной службы, как обязанность быть честным, беспристрастным и выполнять свои обязанности в меру своих способностей, эффективно, компетентно, справедливо и с пониманием, принимая во внимание лишь общественную пользу и соответствующие обстоятельства дела; низкий престиж госслужбы, невысокая степень разборчивости при наборе кадров, отсутствие адекватных вакантной должности критериев подбора; проблемы недостаточной открытости информации о доступе к госслужбе, об открытии вакансий госслужба - иерархична, но эта жесткая вертикаль слабо отражается на ответственности служащих за принимаемые решения перед сослуживцами.
Ряд
крупных проблем существует и в функционировании законодательной
(представительной) власти. Это неэффективность общественного контроля за
выборными процедурами, участие в выборах представителей преступных
сообществ, покупка мандата в региональных и местных органах
представительной власти и др. Одной из наиболее уязвимых и
привлекательных для коррупции, по мнению многих экспертов, оказалась
судебная система. Здесь коррупционной привлекательностью обладает
практически любая должность, от функционального содержания которой
существенно зависят лишь формы и масштабы коррупционных проявлений.
Коррупция в судебной системе во многом связана с несовершенством и
закрытостью процедуры назначения судей: несовершенный порядок
формирования квалификационных коллегий; слабый уровень проверки
кандидатов в судьи; «связанность» судейского корпуса с
правоохранительными органами, в особенности с прокуратурой. Формирование
основного состава судейского корпуса из представителей
правоохранительных органов на практике подрывает принцип независимости
судебной власти. Второй контур (тип) - экономическая коррупция. Основная
масса злоупотреблений связана с использованием полномочий в области
контроля и распределения финансовых потоков. Подобный вид коррупции
называют также «коррупционными услугами» в широком смысле. Происходит
«продажа» властного ресурса, а также использование властного ресурса в
целях присвоения иных государственных ресурсов.
Рассматриваемый вид коррупции приводит к подрыву конкуренции, к торможению рыночного прогресса, к возрастанию издержек бизнеса, к снижению инвестиционных рейтингов и т. п.
Именно в этом контуре (типе) коррупции мы рассматриваем коррупционные проявления в частном секторе, т. е. во взаимосвязи бизнес-бизнес. Третий контур - сращивание бизнеса и власти. В данном типе (контуре) коррупции присутствует лишь один субъект: он является носителем как интереса, так и властных полномочий. В основе лежит конфликт личных и государственных интересов. Сращивание бизнеса и власти также можно рассматривать как особую форму экономической коррупции, отличающуюся от остальных субъектным составом, мотивацией коррупционного поведения, но, главным образом, способами борьбы. Основными проблемами, связанными с указанным типом коррупции, видятся: «переманивание» кадров со службы в частный сектор для использования связей и «инсайдерской» информации; отсутствие координирующей межведомственной структуры по борьбе с рейдерством.
Четвертый контур (тип) - это идейная коррупция. Она охватывает все указанные контуры и напрямую связана с некомпетентностью власти, с неэффективностью ее работы, низким рейтингом и авторитетом. Под идейной коррупцией мы понимаем монополизацию и ограничение пространства выбора властных решений. Что касается идейной коррупции, то этот тип коррупции меньше других изучен российскими специалистами. Идейная коррупция тесным образом связана с кадровой и экономической коррупцией, а также с отсутствием идеологии государства, с навязанной России западной моделью ценностей. Здесь мы можем выделить такие основные проблемы, как: узаконенный произвол чиновничества на выбор целей и средств государственных решений, стратегий, действий; низкое качество государственных решений, декларативность, популизм государственных политик; привлечение одних и тех же разработчиков с едиными идеологическими и иными установками; участие в разработке государственно-управленческих решений организаций и органов, получающих финансирование за счет зарубежных бюджетных и небюджетных грантов; проблема разграничения политического убеждения или добросовестного заблуждения и правонарушения; неизвестность авторов - разработчиков проектов нормативных правовых актов приводит к их некачественности, к возможности лоббирования узких интересов в завуалированной форме; отсутствие ответственности за ложные публичные заявления представителей органов государственной власти и политических деятелей.
Пятый контур (тип) - теневая экономика. Теневая экономика и коррупция неразделимы и порождают друг друга. Теневой сектор является благодатной почвой для разрастания коррупции, потому что находится вне поля правовой защиты. Теневая экономика создает устойчивый спрос на коррупционные услуги и программирует необходимое ей число коррумпированных чиновников. Коррупционная деятельность - сама по себе часть теневой экономики. Таким образом, борьба с коррупцией неэффективна без одновременной борьбы с теневой экономикой. В сфере теневой экономики мы выделяем две основные проблемы, которые требуют безотлагательного вмешательства.
Первая
проблема связана с так называемыми «коррупционными услугами» в широком
смысле, означающими совпадение предмета коррупционной деятельности с
предметом теневой экономической деятельности. Материальный эффект от
коррупционной деятельности является частью теневого дохода. Вторая
проблема, которая также требует решения в теневой экономике в связи с
борьбой с коррупцией, - это прежде всего макроэкономические финансовые
решения государства, продуцирующие теневую экономику.
Речь идет о налоговой политике государства, которая ведет к масштабному уклонению от налогов, к наличному обороту, снижению потенциала безналичных расчетов, неоправданным административным барьерам, заставляющим бизнес уходить в тень.
И, наконец, шестой контур - бытовая коррупция. С данным видом коррупции мы сталкиваемся в повседневной жизни, потому что она затрагивает такие сферы, как образование, здравоохранение, дорожное движение и проч. Опасность данного вида заключается в том, что, поражая основные сферы жизни общества, она делается привычным явлением и нормой жизни.
Говоря о возможных методах борьбы с указанными выше явлениями,
необходимо отдавать себе отчет, что в сегодняшних условиях практически
все трудоспособное население в той или иной мере участвует в различных
формах коррупции и теневом секторе, поэтому одним из основных методов борьбы
может стать легализация отношений (амнистия капиталов, легализация
отдельных видов коррупционной деятельности по примеру ряда зарубежных
стран, где легализован лоббизм и сформированы законодательные основы
правомерной деятельности по продвижению отдельных интересов). Вместе с
тем нужно понимать, что легализация некоторых форм коррупции не может
решить всех проблем. Несправедливое распределение богатства является
одной из причин коррупции. Речь идет о низком уровне оплаты труда
чиновников, который вынуждает искать иные пути для получения дохода.
Здесь нужно еще раз оговориться, что нельзя искоренять эту причину в
отрыве от остальных причин.
В России сформировался целый идеологический пласт чиновничества, для которого коррумпированность - это не какая-то аномальная ситуация, это норма жизни, норма государственной службы и норма предпринимательства.
В этой связи считаем необходимым подчеркнуть, что меры по борьбе с коррупцией (противодействию коррупции) будут эффективны только тогда, когда будут реализованы в комплексе. В этой связи особое значение приобретает стратегический подход к решению этой проблемы.
Коррупция не только самовоспроизводна, но также неоднородна и трансформативна. В связи с этим принятие отдельного федерального закона о противодействии коррупции и теневой экономике представляется нам неадекватным инструментом для высокоэффективного противодействия коррупции. Кроме того, важно учитывать такой политико-психологический аспект идеи специального закона о борьбе с коррупцией, как юридическое увековечивание коррупции как неотъемлемой части российской действительности. Признание невозможности полного искоренения коррупции не дает государству права ограничиваться лишь декларированием социально - негативного характера коррупции и наказанием коррупционеров. Российскому обществу нужна ясная и жизнеспособная политическая доктрина противодействия коррупции и теневой экономике, отвечающая заявленным амбизициозным целям социально-экономического развития России, - Концепция государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в России, утверждаемая указом Президента РФ (политика декриминализации российской экономики). Итак, в целях борьбы с коррупцией и теневой экономикой нами предлагаются следующие ключевые решения:
- Политическая воля и публичное политическое решение.
- Поэтапная программа (заданная нормативно) охвата категорий госслужащих новыми мерами борьбы с коррупцией.
- Создание федерального органа исполнительной власти по управлению госслужбой (с функциями спецслужбы по борьбе с коррупцией).
- Добровольный «колпак» (добровольное ограничение части конституционных прав госслужащих).
- Жесткая формализация деятельности госслужащих.
- Разработка и введение механизма кадровых историй для госслужащих.
- Введение парламентской процедуры проверки законопроектов на коррупциогенность.
- Ужесточение наказаний.
Основополагающими
из них являются: политическая воля и публичное политическое решение.
Необходимо на уровне политического руководства страны системно
заниматься этим явлением, а не только обозначать его существование.
Выход из логической ловушки состоит в поэтапной заданной нормативной
программе, которая постепенно будет охватывать разные категории
государственных служащих и властно-политических лиц. И в добровольном
«колпаке» - ограничении части конституционных прав представителей
руководящих должностей государственной службы РФ. Остановимся подробнее
на последнем из предлагаемых решений. Как показывают
исследования, наиболее уязвимы с коррупционной точки зрения среди
различных категорий должностных лиц руководящие должности
государственной службы.
Данную проблему представляется возможным решить при помощи создания
специального антикоррупционного механизма, позволяющего
противодействовать совершению коррупционных преступлений. В качестве
указанного механизма мы предлагаем ввести так называемый «колпак» для
указанных лиц. Существо данного ограничения конституционных прав
подразумевает добровольное согласие должностного лица государственной
гражданской службы категории «руководитель» при поступлении на
государственную службу на проведение в отношении него ряда проверочных
мероприятий, т. е. осуществления контроля над его словами и действиями
на службе и в частной жизни, независимыми специальными органами
государственной власти. Полномочия по контролю такого рода
представляется целесообразным возложить на органы Федеральной службы
безопасности Российской Федерации в связи с тем, что у них имеется опыт
проведения подобных мероприятий и борьба с коррупцией находится в сфере
компетенции этих органов. Таким образом, с одной стороны, введение
такого механизма позволит предотвращать коррупционные преступления,
избавит от соблазна коррупционных деяний, с другой стороны,
контролируемые должностные лица получат средство для эффективной защиты
своей чести и достоинства в случае предъявления им необоснованных
обвинений (например, со стороны СМИ) в коррупционной деятельности. К
основным управленческим решениям по противодействию коррупции и теневой
экономике относятся следующие.
- Указ Президента РФ «Об утверждении Государственной концепции противодействия коррупции и теневой экономике».
- Кодекс поведения лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, государственных и муниципальных служащих РФ.
- Тарифно-квалификационный кодекс РФ.
- Федеральный закон «О доверительном управлении имуществом лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, государственных и муниципальных служащих».
- Федеральный закон «О паспортном контроле».
- Федеральный конституционный закон «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе».
- Федеральный закон о внесении изменений в федеральные законы РФ (ГК РФ, БК РФ, НК РФ, КоАП РФ, УК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, УПК РФ, Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан, федеральные законы «О системе государственной службы РФ», «О государственной гражданской службе», «О политических партиях», Закон РФ «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ», «О статусе судей»; «Об органах судейского сообщества»; «О прокуратуре РФ», «О Счетной палате РФ», «О Федеральной службе безопасности», «Об оперативно-розыскной деятельности», «Об исполнительном производстве», «О судебных приставах», «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «О некоммерческих организациях», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О техническом регулировании», «О несостоятельности (банкротстве)», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд», «О лекарственных средствах», «О безопасности дорожного движения») в целях противодействия коррупции и теневой экономике.
- Федеральный закон «О нормотворчестве».
- Указ президента РФ «Регламент Администрации президента РФ».
- Указ президента РФ о внесении изменений в Указы президента РФ «О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и должности федеральной государственной гражданской службы» от 1 июня 1998 г. № 641 и «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела» от 30 мая 2005 г. № 609.
- Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ «О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ».
- Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О внесении изменений в Регламент Совета Федерации ФедеральногоСобрания РФ».
- Постановление Правительства РФ «О полномочиях органов государственной власти в области безопасности дорожного движения».
В настоящее время предложенные решения обозначенных нами задач соотносятся с действующим законодательством РФ и дают нам право обосновывать наши предложения. Необходимый доктринальный документ - Государственная концепция противодействия коррупции и теневой экономике, утверждаемая указом президента РФ. Разработка указанных документов в настоящее время ведется Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.
Фрагмент доклада С.С. Сулкашина на конференции "Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России" в 2007 г.
2.3. Предпринимательство, коррупция и теневая экономика
Одной из главных целей трансформации экономических отношений в России является создание инновационной экономики, в основе которой лежит предпринимательство. Глубокий кризис экономики России привел ее, в середине 1990-х годов, к тотальной коррупции и криминализации, что напрямую повлияло на становление и развитие предпринимательства и, особенно, на представителей малого бизнеса и углубило такое негативное экономическое явление, как теневая экономика. Для сглаживания неадекватных экономич еских и правовых условий субъекты бизнеса периодически вынуждены осуществлять свою деятельность с использованием коррупционных связей и теневых отношений. В экономической науке есть немало неисследованного. Но, пожалуй, трудно найти другой такой пример, когда масштабы экономического явления и степень его изученности были бы настолько несопоставимы. Эта проблема коррупции и теневой экономики, которые охватывают все сферы жизнедеятельности общества. Теневая экономика, с одной стороны, а бюрократия и коррупция, с другой стороны, – это органично связанные между собой явления. Уровень теневой экономики всегда прямопропорцианален уровню коррупции существующих в обществе (рис. 7).
Рисунок 7. Взаимосвязь коррупции и теневой экономики
Теневая экономика представляет интерес как объект исследования, с точки зрения своего влияния на предпринимательскую деятельность: прои зводство товаров и услуг; деформирование и распределение дохода; инвестирование; создание дополнительных рабочих мест. Имеет большое значение влияние теневой экономики на социальную напряженность, особенно в период экономического кризиса, на создание среднего класса и экономический рост в целом.
Так как проблема стремительного развития сектора теневой экономики, бюрократии и коррупции является не только экономической, но и социально - психологической и оказывает влияние на общество в целом, ее изучение как никогда актуально для любого здравомыслящего человека.
В аспекте изучаемого курса «Основы предпринимательства», бюрократию, коррупцию и теневую экономику необходимо рассматривать как факторы предпринимательской среды, непосредственно влияющие на открытие, становление и развитие предпринимательства.
Коррупция и предпринимательство . Наличие такого явления как коррупция для общества в целом, для отдельных регионов, участников предпринимательской деятельности имеет резко негативные последствия, в том числе социально - экономические.
Негативные последствия коррупции имеют ярко выраженные две составляющие: экономическую и социально-психологическую. Экономическая составляющая - характеризуется уровнем теневой и криминальной составляющей экономики общества. Социально – психологическая составляющая - характеризуется уровнем социальной защищенности населения и состоянием общества, с точки зрения определенной ценностной ориентации общественного сознания на неприятие коррупции.
Коррупция и экономика органически связаны друг с другом и напрямую связаны с трансформацией самого Российского общества. Коррупция в государственном аппарате приводит, в частности, к неспособности государства эффективно исправлять провалы рынка, поскольку любое государственное регулирование в этой сфере идет вразрез со стремлениями самого рынка. Предприятие, загрязняющее окружающую среду сверх разрешенных норм, будет готово заплатить взятку, проверяющему государственному чиновнику. Компания, желающая построить здание в живописном районе города, в котором запрещено строительство, будет также готова заплатить взятку за соответствующее разрешение.
Другим, менее очевидным примером негативного влияния коррупции на работоспособность бюрократии, является неспособность коррумпированного государственного аппарата, и в особенности судов, обеспечивать защиту граждан и фирм от банального воровства. Подобная проблема особенно актуальна для переходных экономик плохое обеспечение прав собственности может быть следствием низкой эффективности инвестиций в экономику. В свою очередь, плохая защита прав собственности и коррупция значительно повышают риски инвесторов и снижают привлекательность инвестиций, что приводит, в свою очередь, к еще большему распространению коррупции. Таким образом, у переходной экономики существует риск попадания в равновесие с низким уровнем защиты прав собственности и масштабной коррупцией. Плохо определенные и слабо защищенные права собственности провоцируют развитие в экономике поиска ренты 7 (rent seeking). Этот поиск может принимать множество форм, начиная с продажи государственной собственности и различных лицензий за взятки и заканчивая враждебными поглощениями частных компаний с использованием власти коррумпированных государственных чиновников и/или правоохранительных органов. Помимо того, что коррупция часто возникает в связи с рентоориентированным поведением (получение ренты за счет подкупа чиновника, распределяющего ресурс, например), коррупция сама по себе является одним из видов «поиска ренты».
Коррупция – преступная деятельность, заключающаяся в использовании должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в целях личного обогащения. Наиболее типичные проявления: подкуп чиновников и общественно-политических деятелей, взяточничество за законное и незаконное предоставление благ и преимуществ, протекционизм – выдвижение работников по признакам родства, землячества, личной преданности и приятельских отношений. Коррупция получает широкое распространение в условиях разрастания бюрократии и превращения ее в особый социальный слой, обладающий властными привилегиями.
Чаще всего под коррупцией (в узком смысле слова) понимают ситуацию, когда должностное лицо принимает противоправное решение (иногда решение, морально не приемлемое для общественного мнения, или нарушающее государственные интересы). При принятии такого решения извлекает выгоду вторая сторона (например: фирма, обеспечивающая себе благодаря этому решению государственный заказ вопреки установленной процедуре, получающая разрешение на строительство, приобретение недвижимости), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны. В данном случае обе стороны действуют по обоюдному согласию; обе стороны получают незаконные выгоды и преимущества, обе стараются скрыть свои действия.
По мнению С. Глазьева: «Коррупция фактически сделала наше государство неработоспособным, государство перестало существовать не просто как отдельный институт. Оно превратилось в некий набор структур, находящихся в состоянии круговой поруки, утратило механизмы ответственности за принятие решений».
Рыночное хозяйство построено, в том числе, на стремление получение прибыли. «Протестантская этика» и прочие виды социального самоограничения могут приглушить эту жажду наживы, но не устранить. Поэтому когда возникает возможность «обогатиться», отдельные лица (или группы людей) часто отбрасывают в сторону долгосрочные общественные интересы ради корыстной выгоды. Такое поведение тем более вероятно, чем менее развиты в обществе этические нормы, осуждающие такие явления как коррупция.
Коррупция характеризуется состоянием общества, общественного сознания, определенной ценностной ориентацией, в частности, - господством принципа «все на продажу». Но проблема состоит в том, что и структуру, и механизм реализации власти, в разрезе коррумпированности, можно изменить и борьбу с коррупцией сделать более жесткой, но только при условии существования общественного заказа, т.е. что бы само общество могло и желало бороться с коррупцией.
Сформированная сегодня, в обществе, «продажная» ценностная ориентация не возникла на пустом месте. Такая ценностная ориентация зародилась в недрах административно – бюрократической системы советского общества. Советский человек постоянно вступал со своими партнерами в обменные отношения. Товар обменивался на товар, услуга – на услугу. В результате в такие отношения административно – бюрократической системы было вовлечено все общество, что и явилось своеобразным фундаментом построения коррумпированной системы переходного периода Российского общества.
Сегодня в обществе сложилось понимание «традиционности» этого явления для нашей страны, тесной его связи с характером российского государства. Эта связь основана, с одной стороны, на бюрократизации государства, с другой стороны, на изначально тесной связи государства и экономики страны. Следствием этого явилось формирование не просто особого, управленческого класса, но особой государственной бюрократии, и как чиновничества, и как структур и механизмов, и как определенных культурных традиций, воспроизводимых на протяжении истории.
Роль общества в борьбе с коррупцией просто огромна. Свести коррупцию к минимуму возможно только при выполнении двух основных условий:
Первое – усиление борьбы с коррупцией самим государством, через создание адекватной этой цели правовой базы, и с неукоснительным соблюдением выбранных правил всеми слоями населения, в т.ч. и чиновниками и предпринимателями.
Второе – повышение общественного уровня сознания в аспекте нетерпимости и неприятия такого явления как коррупция.
Коррупцию, возможно, классифицировать по многим критериям: по типам взаимодействующих субъектов; по типу выгоды; по направленности; по способу взаимодействия субъектов, степени централизации, предсказуемости и т. д. В России исторически коррупция также различалась по тому, происходило ли получение неправомерных преимуществ за совершение законных действий или незаконных действий.
По типам взаимодействующих субъектов различают:
Бытовая коррупция . Порождается взаимодействием рядовых граждан и чиновников. В неё входят различные подарки от граждан и услуги должностному лицу и членам его семьи;
Деловая коррупция . Возникает при взаимодействии власти и бизнеса. Например, в случае хозяйственного спора, стороны могут стремиться заручиться поддержкой судьи с целью вынесения решения в свою пользу;
Коррупция верховной власти . Относится к политическому руководству и верховным судам в демократических системах. Она касается стоящих у власти групп, недобросовестное поведение которых состоит в осуществлении политики в своих интересах и в ущерб интересам избирателей.
Если попытаться классифицировать уровни коррупции по конкретным сферам, то наиболее проблематичными являются следующие:
получение государственных заказов и участие в аукционных торгах (тендерах);
получение лицензий и разрешений на ведение бизнеса;
взаимодействие с противопожарной службой и строительной инспекцией;
решение вопросов с налоговой и таможенной службами;
вопросы землеотвода под строительство коммерческой недвижимости и выделение участков под строительство жилья.
Таблица 6
Отношение россиян к коррупции (в процентах от числа опрошенных)
В массовом сознании растет понимание того, что коррупция наносит обществу больше вреда, чем пользы, о чем свидетельствуют сопоставимые материалы опросов, проведенных в 1990, в 2001 в 2007 годах (табл. 6).
Из длинного перечня факторов, определяющие причины коррупции, можно выделить три группы причин.
Фундаментальные - несовершенство экономических институтов и экономической политики; несовершенство системы принятия политических решений.
Организационные - слабость государства (отсутствие ясной законодательной базы и слишком частое изменение экономического законодательства, слабость системы контроля, не обеспечивающей неотвратимость наказания, относительно низкая оплата труда служащих).
Социетальные - сложившаяся система норм бюрократического поведения; массовая культура, формирующая снисходительное отношение к коррупции.
Первые связаны с институциональной - экономической и - политической - структурой общества, вторые - главным образом с организацией принуждения к исполнению законов, а третьи - с исторически сложившейся системой норм и ожиданий. Разумеется, деление условное; существуют "пограничные" факторы, которые трудно с уверенностью отнести к тому или иному типу.
Приведем перечень основных причин коррупции, относящиеся ко всем трем группам:
Консервативность закона . На практике инструкции меняются значительно медленнее, чем внешние условия. Поэтому они оставляют место для действий по своему усмотрению, поскольку иначе система управления становится совершенно негибкой, и несоответствие жёстких норм реалиям способно полностью остановить работу. Однако это означает, что в непредусмотренной законом, ситуации администратор может начать руководствоваться наиболее выгодной рентой.
Невозможность всеохватывающего контроля . Надзор требует затрат, но чрезмерно жёсткий контроль наносит удар по качеству управленческого персонала и приводит к оттоку творчески мыслящих кадров.
Двусмысленные законы.
Незнание или непонимание законов населением , что позволяет должностным лицам произвольно препятствовать осуществлению бюрократических процедур или завышать надлежащие выплаты.
Зависимость стандартов и принципов, лежащих в основе работы бюрократического аппарата, от политики правящей элиты.
Профессиональная некомпетентность бюрократии.
Кумовство, клановость и политическое покровительство, которые приводят к формированию тайных соглашений, ослабляющих механизмы контроля над коррупцией.
Отсутствие единства в системе исполнительной власти, т. е., регулирование одной и той же деятельности различными инстанциями.
Низкий уровень участия граждан в контроле над государством.
Развитие коррупции является реакцией на сам факт государственного регулирования общественными и экономическими процессами. Регулирование невозможно без ограничений, а неразумные ограничения провоцируют их нарушения, особенно если это выгодно нарушителю. Коррупция объясняется во многом именно недостатками государственного регулирования, бюрократизацией управления, отсутствие правовых и экономических условий для предпринимательской деятельности т.д. Однако следует ясно отдавать себе отчет, что даже самая лучшая система централизованного управления может уменьшить масштабы коррупции, но никак не ликвидировать ее.
Последствия коррупции нельзя оценивать однозначно. В какой то степени коррупция сглаживает неадекватное государственное регулирование общества и в.т. числе экономики. Можно привести как пример мнение экономиста Дитера Кассела (Швейцария) о позитивных функциях существования теневой экономики, которая является следствием коррумпированности общества:
«экономическая смазка» – сглаживание перепадов в экономической конъюнктуре при помощи перераспределения ресурсов между легальной и теневой экономикой (когда легальная экономика переживает кризис, производственные ресурсы не пропадают, а перераспределяются в теневой сектор, возвращаясь в легальную после завершения кризиса);
«социальный амортизатор» – смягчение нежелательных социальных противоречий (в частности, неформальная занятость облегчает материальное положение малоимущих);
«встроенный стабилизатор» – теневая экономика подпитывает своими ресурсами легальную (неофициальные доходы используются для закупки товаров и услуг в легальном секторе, «отмытые» преступные капиталы облагаются налогом и т.д.).
Проблема состоит в том, следует ли стремиться искоренить коррупции полностью или существует некий "оптимальный" ее уровень. Тем, кто отвергает такую постановку проблемы по соображениям морали, следует иметь в виду, что борьба с коррупцией требует средств, которые могли бы быть израсходованы на другие цели