С 1 января 2016 года общеобразовательные организации и организации дополнительного образования перешли на нормативно-подушевое финансирование (НПФ). Нормативно — подушевое финансирование образовательных организаций вводится во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки».
Ключевой принцип подушевого финансирования – деньги следуют за учеником . Это означает, что образовательная организации получает деньги по государственному (муниципальному) заданию на обучение каждого ребенка по числу детей. Таким образом, чем больше учеников привлечет себе школа, тем больше денег она получит. Отсюда становится ясным смыл оптимизации школьной сети: для школ — получить большее финансирование, для бюджета – сэкономить часть средств.
Считается, что подушевое финансирование автоматически должно заставить школьные коллективы работать лучше, чтобы привлечь в свои стены побольше учеников и, таким образом, иметь большую субвенцию на реализацию государственного образовательного стандарта.
Кто и каким образом устанавливает подушевой норматив?
Напомним , что в соответствии с ст.9 Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ определяют нормативные затраты на обучение одного ученика органы государственной власти субъектов Российской Федерации ; на школьном сайте должен быть размещен план финансово-хозяйственной деятельности образовательной организации или ее бюджетные сметы, а также отчет о поступлении финансовых и материальных средств и об их расходовании по итогам финансового года.
Начиная с 2016 года, подушевой норматив устанавливается в соответствии с Общими требованиями к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, науки и молодежной политики, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) государственным (муниципальным) учреждением (далее — Общие требования), утвержденными приказом Минобрнауки России от 22 сентября 2015 г. N 1040.
Для родителей этот документ особо важен, ибо он позволяет понять на что, например, школа получает деньги, а на что нет.
Подушевой норматив для общеобразовательных организаций
Общими требованиями установлено, что нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг для общеобразовательных организаций определяются в расчете на одного школьника по каждому уровню образования в соответствии с ФГОС с учетом:
- форм обучения;
- охраны здоровья обучающихся;
- другими особенностями.
Подушевой норматив для организаций дополнительного образования
Нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг по реализации дополнительных образовательных программ определяются в расчете на человеко-час по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом:
- форм обучения;
- федеральных государственных требований (при их наличии);
- типа образовательной организации;
- сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий;
- специальных условий получения образования обучающимися с ОВЗ;
- обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам;
- обеспечения безопасных условий обучения и воспитания;
- охраны здоровья обучающихся;
- иных предусмотренных Федеральным законом N 273-ФЗ особенностей организации и осуществления образовательных услуг (для различных категорий обучающихся).
Объем государственных (муниципальных) услуг по реализации дополнительных образовательных программ определяется образовательной программой, разработанной и утвержденной организацией, осуществляющей образовательную деятельность.
Подушевой норматив для организаций дошкольного образования
При расчете финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания государственным и муниципальным организациям, реализующим образовательные программы дошкольного образования , нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг по реализации основных общеобразовательных программ дошкольного образования не включают в себя нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг по присмотру и уходу за детьми.
Нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг по присмотру и уходу за детьми-инвалидами, детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей , а также за детьми с туберкулезной интоксикацией, включаются в финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания государственными (муниципальными) организациями, реализующими образовательные программы дошкольного образования.
Подушевой норматив для малокомплектных и сельских образовательных организаций
Для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах, реализующих основные общеобразовательные программы, нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования должны предусматривать в том числе затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся.
Примечание. Согласно закону об образовании к малокомплектным образовательным организациям относятся образовательные организации, реализующие основные общеобразовательные программы, исходя из удаленности этих образовательных организаций от иных образовательных организаций, транспортной доступности и (или) численности обучающихся.
Что входит в нормативные затраты
Согласно Общим требованиям нормативные затраты включают в себя:
— затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда педагогических работников ;
— затраты на оплату труда с начислениями на выплаты по оплате труда работников , которые не принимают непосредственного участия в оказании государственной (муниципальной) услуги, включая административно-управленческий персонал ;
— затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг детям с ОВЗ и иными специальными потребностями, а также затраты, непосредственно связанные с обеспечением указанных потребностей, в том числе в части оплаты труда дополнительного персонала, а также приобретения материальных запасов и основных средств. При этом применяются повышающие коэффициенты;
— затраты на приобретение материальных запасов, основных средств и особо ценного движимого имущества, потребляемого (используемого) в процессе оказания государственной (муниципальной) услуги;
— затраты , связанные с дополнительным профессиональным образованием педагогических работников по профилю их педагогической деятельности не реже чем один раз в три года;
— затраты на общехозяйственные нужды , в том числе на оплату услуг связи , включая оплату трафика информационно-телекоммуникационной сети «Интернет «, транспортных услуг, коммунальных услуг , на проведение текущего ремонта и мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологических требований, противопожарной безопасности, охранной сигнализации , а также иных затрат, непосредственно не связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг, но без которых оказание данных услуг будет существенно затруднено или невозможно.
В документе отмечено, что определение нормативных затрат осуществляется с учетом норм материальных, технических и трудовых ресурсов, используемых для оказания государственной (муниципальной) услуги, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе актами органов государственной власти и местного самоуправления, а также межгосударственными, национальными (государственными) стандартами Российской Федерации, строительных норм и правил, санитарных норм и правил, стандартов, порядков и регламентов оказания государственных (муниципальных) услуг в установленной сфере (при их наличии). При отсутствии стандартов услуг нормативные затраты в отношении соответствующей группы затрат определяются структурным методом (или экспертным методом), позволяющим рассчитать нормативные затраты на единицу государственной (муниципальной) услуги.
Как показывает практика применения подушевого финансирования общеобразовательных организаций, в этом вопросе не все так однозначно.
Так эксперты ОНФ, промониторив ситуацию с переходом ряда организаций на НПФ, пришли к таким выводам:
— механизм финансирования социальных объектов в зависимости от количества учащихся или прикрепленных пациентов должен быть более гибким. В противном случае его применение будет не улучшать, а ухудшать состояние бюджетной сферы;
— прямой зависимости между увеличением финансирования бюджетных организаций и повышением их эффективности в результате применения механизма НПФ не наблюдается;
— механизм НПФ не всегда позволяет бюджетным организациям оперативно решать проблемы финансирования насущных потребностей. По данным Счетной палаты, субъекты РФ уменьшают или не планируют расходы, которые должны быть включены в подушевой норматив финансирования за счет собственных бюджетов субъектов.
В «Учительской газете» от 25 января 2016 года » (http://ug.ru/insight/547) опубликовано «Открытое письмо Министру образования и науки России Дмитрию Ливанову, или Почему в стране не работает нормативно-подушевое финансирование?». В нем авторы письма — директор и педколлектив школы №4 города Нелидово Тверской области обращаются к Министру с просьбой прокомментировать проблемную ситуацию с финансированием школ и оплатой труда в стране и «ответить на вопрос: какая же система финансирования образовательных организаций действует в нашей стране и является ли нормативно-подушевое финансирование основой в финансовой политике системы образования и обязательным для образовательных организаций? Либо руководитель муниципалитета вправе по своему усмотрению улучшать финансовое состояние одних школ и ухудшать других? Как можно повлиять на решения чиновников?». При этом авторы письма утверждают, что «принятая в стране система не работает, и мы находимся в ситуации, когда местный начальник по своему усмотрению может к любой школе применить поправочный коэффициент, серьезно уменьшая финансирование».
При подготовке использованы материалы источников:
P.S.Выступая на съезде партии «Единая Россия», министр образования и науки РФ Дмитрий Ливанов предложил усилить контроль за бюджетом в сфере образования, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Он также отметил, что в бюджет заложен необходимый объем средств для выплаты зарплат педагогам, и никаких перебоев не намечается (http://www.eduhelp.info/).
Также в блоге по теме
Нормативно-подушевое финансирование – прозрачный бюджет
ЛЕКЦИЯ 4
Финансовый механизм
Бюджетное финансирование
1. Финансовый механизм: определение и сущность.
2. Модели бюджетного финансирования.
3. Основные функции участников финансирования образования.
4. Типы государственных (муниципальных) учреждений.
5. Планирование бюджетных средств на реализацию образовательных услуг
6. Организация финансирования расходов на образование.
Введение
Попытаемся связать данную лекцию с предыдущими. Мы вели речь об открытых, сложных, нелинейных системах и об их свойствах. Одним из существенных свойств таких систем является их способность к самоорганизации. Социальные системы, встроенные в государственные структуры, развиваются под влиянием организации (в смысле управления извне) и самоорганизации (в смысле самоуправления). В зависимости от характеристик таких систем, для их успешного функционирования и развития необходим определённый баланс между управлением и самоуправлением, т.е. - организацией и самоорганизацией. Причём далеко не всегда середина в соотношении этих двух факторов является золотой. В ряде случаев должна преобладать организация (управление извне), например, в армии, а ряде случаев – самоорганизация (самоуправление), например, в научных комплексах типа Силиконовой Долины.
Что же должно преобладать в системе образования в целом и в отдельных образовательных учреждениях? Обратимся к их финансовому механизму.
1.Финансовый механизм – это совокупность условий, форм и методов создания, распределения и использования денежных средств учреждениями и органами управления образования в целях обеспечения благоприятного положения для развития системы образования.
Финансирование – это обеспечение необходимыми денежными средствами затрат на осуществление определённой деятельности.В нашем случае на осуществление образовательного процесса.
Финансирование осуществляется на принципах:
Плановости - средства предусматриваются при составлениибюджета (финансового плана);
Целевой направленности - использование средств допускается только на предусмотренные планом объекты и цели;
безвозвратности - у получателей средств не возникает обязательств по их возврату;
Выделения средств по мере их расходования;
Экономии - рационального расходования средств.
Следует отметить, что финансирование не следует смешивать с отношениями”купли-продажи“, где есть встречное движение финансовых ресурсов и их материального или нематериального эквивалента в виде товара или услуги. Для дальнейшегоизучения это важно, поскольку, строго говоря, далеко не каждоепоступление денег или материальных объектов в образовательноеучреждение является финансированием.
Модели бюджетного финансирования образования
Мировая практика предлагает три модели бюджетного финансирования: 1)сметное финансирование, 2) нормативное финансирование и 3) бюджетное финансирование, основанное на дифференциальной грантовой поддержке.
Исторически так сложилось, что для нашей страны типичной моделью является бюджетное сметное финансирование .
Сметное финансирование – предоставление денежных средств из государственного или муниципального бюджета для покрытия расходов учреждений непроизводственной сферы, как правило, не имеющих собственных доходов.
Сметное финансирование осуществляется в точном соответствии с целевым назначением расходов и нормами затрат, устанавливаемые финансирующим органом с учётом профиля и особенностей деятельности бюджетных учреждений.Потребность в средствах обосновывается соответствующим расчётом по каждому виду расходов.
Смета бюджетного учреждения – основной плановый документ, определяющий объём, целевое назначение и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения.
Утверждённая смета является основанием для расходования выделяемых из бюджета средств.
Для практической деятельности образовательных учреждений законодательство об образовании предусматривает наличие баланса, т.е. документа, отражающего не только расходы, но и получаемые им доходы. Образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность, оно имеет самостоятельный баланс и расчётный счёт.
Для образовательного учреждения составляются три вида смет согласно видам разделов лицевого счёта учреждения:
● на конкретную образовательную программу;
● на получение и расходование средств по нацпроекту «Образование»((Постановление Правительства РФ от 23 мая 2015 года №497);
● на строительство или реконструкцию объектов и др.
Для разработки сметы необходимо определить потребность в средствах для осуществления расходов по каждой статье классификации.
Потребность в бюджетном финансировании системы образования базируется на трёх основных количественных параметрах:
● численность обучающихся (по уровням образования);
● сроки и условия обучения и воспитания (по уровням образования);
● материальная база образовательного учреждения.
Источниками для получения этих данных являются нормативные документы, формы статистического наблюдения, данные бухгалтерской отчётности.
Так, нормативы численности обучающихся (воспитанников) в группе, классе указаны в соответствующих типовых положениях образовательных учреждений.
Государственные образовательные стандарты определяют сроки и условия обучения учащихся на каждом уровне образования. Ежегодно органы управления образования собирают статистические данные о контингенте обучающихся по типам и видам образовательных учреждений и уровням образования.Естественно, что для обучения разного количества учащихся требуется соответственно и разные затраты, как и для обучения одного и того же количества учащихся, но с разным сроком обучения и разным набором дисциплин.
Материальная база образовательного учреждения является элементом относительно постоянным. В определённой мере она зависит от контингента обучающихся. Количество учебных площадей, оборудования в детском саду, школе должно соответствовать численности обучающихся и условиям их обучения. При этом здание образовательного учреждения используется одинаково для учебных целей вне зависимости от количества воспитанников, учащихся.
Технический расчёт потребности в бюджетных средствах может осуществляться двумя способами.
Первый способ строится на том, что расчёт потребности в бюджетных средствах проводится непосредственно образовательным учреждением. Для этого на уровне дошкольного учреждения, школы или другого типа учреждения необходимо, пользуясь общей схемой расчёта потребности в средствах, просчитать общую сумму затрат учреждения на год.Этот процесс достаточно трудоёмкий, требующий большой работы по сбору и обработке экономической информации. Сводная работа часто приводит к большому количеству ошибок.
Второй способ предполагает, что расчёт потребности в средствах проводится органами управления образования соответствующего уровня. Условием проведения такого расчёта является наличие необходимой статистической информации о сети подведомственных образовательных учреждений и необходимой методической базы. Всё это в необходимых объёмах имеется в органах управления образования. Может уточняться в течение подготовительного периода. Данный подход отличается большой оперативностью, возможностью проведения расчётов «в любой момент» при выдаче исходных финансовых показателей Министерством финансов РФ, единым подходом к совокупности образовательных учреждений.
В связи с этим этот способ отличается «усреднённостью», т.е. меньшей индивидуализацией расчётов для каждого образовательного учреждения. В свою очередь, это тоже может потребовать ввода значительного количества поправок.
Такой способ расчёта используется в настоящее время министерством образования и науки РФ.
Оба пути требуют методической основы расчёта потребности в средствах либо на уровне отдельного образовательного учреждения. Либо на уровне министерства.
Таким образом, понятие сметы можно охарактеризовать следующими признаками:
● это финансовый плановый документ;
● она отражает свод затрат на определённый вид деятельности, отдельное производство, мероприятие;
● она составляется на определённый временной период (год, месяц, время производства, время проведения мероприятия и т.п.);
● смета не определяет источники погашения планируемых затрат.
Нормативное (нормативно-подушное) финансирование предполагает финансирование предоставленной услуги, а не учреждения, и зависимость объёма выделяемых бюджетных средств от числа обучающихся, воспитанников в отдельно взятом образовательном учреждении.
В настоящее время нормативное финансирование рассматривается в нашей стране как один из основных финансовых механизмов в модернизации системы образования.
Использование норматива бюджетного финансирования позволяет:
● формировать бюджет образовательных учреждений;
● определять объективные потребности в финансовых средствах и оптимизировать затраты;
● обеспечить прозрачность при формировании и прохождении финансовых потоков.
В Бюджетном кодексе РФ нормативная форма финансирования рассматривается как основа формирования бюджетных затрат.
Таким образом, действующее законодательство устанавливает:
● нормативный подход в области финансирования учреждений общего образования;
● долевой способ финансирования дошкольных образовательных учреждений (муниципалитет финансирует затраты на содержание собственности, субъект РФ – затраты на реализацию общеобразовательных программ в форме субвенции).
Регионы встали перед необходимостью корректировки нормативов с помощью большого числа поправочных коэффициентов, без которых реализация модели нормативного финансирования на муниципальном уровне крайне затруднена.
Муниципальный заказ предполагает проведение конкурса на предоставление услуг определённого вида и объёма и выделение средств учреждению-победителю. Принципиальное отличие данного подхода состоит в том, что задание на поставку социальных услуг размещается на договорной основе, а не принудительно. Договор заключается по результатам конкурса , т.е. в условиях конкуренции за доступ к бюджетным ресурсам.
Под муниципальным заданием понимается следующее:
● комплексный план, определяющий обязательства муниципалитета по предоставлению населению данной территории образовательных услуг за счёт бюджета;
● объём финансовых ресурсов, выделяемых на выполнение гарантий;
● условия и порядок оказания образовательных услуг, а также требования к эффективной деятельности образовательного учреждения.
Для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования должны предусматривать в том числе затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации относят к малокомплектным образовательным организациям образовательные организации, реализующие основные общеобразовательные программы, исходя из удаленности этих образовательных организаций от иных образовательных организаций, транспортной доступности и (или) численности обучающихся(Глава 13, статья 99, пункт 4 Закона об образовании в РФ).
УДК 336.6:37
H.H. ЖИЛИНА, старший преподаватель
Бугульминский филиал Института экономики, управления и права (г. Казань)
НОРМАТИВНОЕ ПОДУШЕВОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ: МОДЕЛИ И МЕХАНИЗМЫ
В статье выделены проблемные моменты действующего механизма финансирования деятельности образовательных учреждений, который включает как бюджетные, так и внебюджетные источники финансирования. Предлагаются направления совершенствования финансового механизма в сфере образования.
Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. определяет в качестве основного приоритета развития отрасли обеспечение доступности качественного образования при условии эффективного использования ресурсов.
Основным механизмом, позволяющим повысить эффективность бюджетных расходов в образовании, признан переход от финансирования учреждений к финансированию потребителей образовательной услуги, учащихся, то есть подушевое нормативное финансирование и перевод учреждений в разряд "автономных" организаций. Это - общее требование федерального центра к регионам и даже обязательное условие участия в различных федеральных программах.
Применение подушевого норматива в образовании активизирует работу по оптимизации сети учреждений, формированию новой системы оплаты, повышению степени прозрачности бюджетного процесса, роста доступности образовательной услуги.
На сегодняшний день в Республике Татарстан переведены на нормативное подушевое финансирование учреждения дошкольного образования и общеобразовательные учреждения. Также проводится работа по переводу на нормативное подушевое финансирование учреждений дополнительного образования художественно-эстетической направленности и специальных коррекционных образовательных учреждений.
Нормативное финансирование - основной механизм, позволяющий уйти от затратности бюджетных расходов в образовании и повысить их эффективность. Переход от финансирования учреждений к финансированию потребителей образовательной услуги - краеугольный камень реформ экономики образования. Расчет бюджета с применением подушевого бюджетного норматива на учащегося, с использованием индивидуальных коэффициентов, применяемых при расчете расходов на содержание государственных образовательных учреждений, реализующих общеобразовательные программы, к подушевым нормативам, исходя из особенностей образовательного процесса в регионе, позволяет сформировать бюджеты, делая прозрачными критерии, а также произвести выравнивание бюджетной обеспеченности образовательных учреждений. Кроме того, применение норматива непосредственно связано с концепцией бюджетирования, ориентированного на результат.
Необходимость перехода на нормативное финансирование определили следующие факторы:
Повышение эффективности расходования бюджетных средств, направляемых в образование;
Повышение объективности в планировании финансовых ресурсов образовательных учреждений;
Повышение мотивации и создание условий для развития собственной хозяйственной деятельности учебных заведений, предоставление дополнительных образовательных и иных услуг;
Заинтересованность в повышении качества деятельности, мотивированности населения в получении услуг данного учреждения, повышение конкурентных начал в деятельности учебных заведений.
Нормативный метод финансирования образования оценивается как более эффективный по сравнению со сметным финансированием (табл. 1), основным недостатком которого считается неэффективное, неэкономное расходование бюджетных средств. В частности, нормативный метод определения объемов финансирования образовательных учреждений в сравнении с другими способами расчетов считается обладающим наибольшими потенциальными возможностями для определения плановых сумм в максимальном приближении к реальным затратам, связанным с оказанием образовательных услуг, нормативное финансирование является способом оптимизации деятельности системы образования . К преимуществам нормативного финансирования относят и повышение экономической защищенности образовательных учреждений, существенное снижение влияния субъективных факторов при распределении финансовых ресурсов, повышение само-
стоятельности образовательных учреждений и их заинтересованности в эффективном и законном использовании выделенных средств и др.
Создание механизмов нормативного финансирования должно повышать качество образовательных услуг, а не только экономить бюджетные средства. И, как показывает мировой опыт, необходимы механизмы гарантированной доступности качественного образования.
Следует отметить, что разработка любого финансового нормативного показателя требует решения трех основных проблем:
Обосновать выбор единицы нормирования;
Обеспечить адекватность норматива реальному уровню затрат в течение планового периода;
Определить степень дифференциации составляющих затрат при расчете количественной величины показателя.
Опыт ведения схем нормативного финансирования в России показывает, что норматив отражает не сумму денег, которую необходимо потратить, чтобы среднестатистический школьник получил качественное образование, и не реальную стоимость обучения одного учащегося в конкретной школе, а лишь фактические рас-
Таблица 1
Сравнительная характеристика методов планирования и финансирования расходов
бюджета на образование
Показатель Методы бюджетного планирования и финансирования
Сметное постатейное планирование и финансирование Нормативное планирование и финансирование
Характеристика состава бюджетного обязательства Финансирование из бюджета деятельности образовательного учреждения Оплата из бюджета образовательных услуг, предоставляемых образовательным учреждением
Определение количественных параметров приема и обучения учащихся за счет бюджетных средств Установленные главным распорядителем бюджетных средств контрольные цифры приема в разрезе программ и направлений подготовки Установление главным распорядителем бюджетных средств государственного задания по предоставлению услуг образовательным учреждением
Расчет объема средств, предоставляемых образовательному учреждению из бюджета Объем ассигнований определяется исходя из производственных показателей деятельности образовательного учреждения: контингента обучающихся, численности ППС, размера занимаемых площадей и т.д. Объем бюджетных средств определяется путем умножения количества обучающихся на значение норматива подушевого финансирования
Распределение бюджетных средств Осуществляется образовательным учреждением в соответствии с доведенными главным распорядителем бюджетных средств лимитами бюджетных обязательств Осуществляется образовательным учреждением самостоятельно
ходы бюджета на финансирование общеобразовательных учреждений региона, поделенное на общее число учащихся.
Кроме того, полноценное нормативное финансирование возможно лишь в случае, если средства на обеспечение учебного процесса поступают непосредственно на счета образовательных учреждений. Рассчитывать норматив необходимо по каждому образовательному учреждению, учитывая его специфику. При этом необходимы объективные критерии, предусматривающие конкретные детализированные значения сумм увеличения (уменьшения) норматива при наличии определенных особенностей.
Основная методологическая ошибка предлагаемых в различных методиках нормативов финансирования федерального и регионального уровней, по мнению автора, заключается в том, что они основаны на консервации сложившейся кризисной финансово-экономической ситуации в образовании. Такие нормативы рассчитаны исходя из сложившегося уровня бюджетных расходов на образование и их структуру и не учитывают общего объема расходов (часть из которых традиционно находится в тени). Кроме того, государству фактически предлагается ограничиться текущим финансированием образовательных учреждений, причем на грани выживания. Задачи развития системы образования, обновления и модернизации учебно-материальной базы разработчики нормативов для себя не ставят, что крайне не позволительно для экономики, основанной на знаниях.
Нормативы финансирования должны выполнять не только функции обеспечения текущего финансирования, но и стимулирующую и регулирующую функции. Они должны стимулировать образовательные учреждения выбирать определенную стратегию развития, не выполнять чисто фискальную функцию, закрепляя негативные тенденции существующего кризисного экономического состояния системы образования. Для этого государство должно не только административно, но и экономически стимулировать образовательные учреждения к повышению качества. Поэтому нормативы финансиро-
вания должны обеспечивать стимулирование качества образования.
Вместе с тем необходимо отметить и проблемные моменты введения нормативного подушевого финансирования. Так как бюджет образовательного учреждения при новых условиях финансирования определяется в первую очередь количеством учащихся, увеличивается риск двух- и трехсменной работы учреждения, что негативно скажется на качестве образовательных услуг. Во-вторых, большинство методик расчета подушевого норматива предусматривают поправочный коэффициент на переходный период (причем этот период в регионах различен и в среднем составляет 3 года), который призван сглаживать различие между величиной финансирования, рассчитанной по смете, и величиной установленного норматива. Возникает вопрос, каким образом снизить риск недофинансирования в будущем. В-третьих, единый норматив (как федеральный, так и региональный) не может учесть все нюансы, которыми школы отличаются друг от друга и которые влияют на стоимость обучения в них. Несмотря на то, что переход к нормативному подушевому финансированию в настоящее время рассматривается как одно из направлений модернизации образования, множество проблем остаются нерешенными.
Подходы к расчету нормативов финансирования образовательных учреждений, несмотря на их внешние различия, имеют в основании определение потребности образовательного учреждения в средствах для нормального осуществления образовательного процесса. В конечном итоге любая система финансирования должна обеспечивать достижение цели, поставленной перед системой образования. Под нормальным осуществлением образовательного процесса обычно понимается реализация всех необходимых компонентов образовательного стандарта соответствующего уровня образования, что обычно понимается как обеспечение потребностей образовательного учреждения в полном объеме. Расчет этих потребностей в большинстве случаев основывается на определении расходов по отдельным статьям эконо-
мической классификации расходов бюджетов или по направлениям расходов (что можно рассматривать как иную проекцию тех же статей классификации, поскольку речь идет об одних и тех же потребностях, но представленных в разных разрезах).
На взгляд автора, более жизнеспособны методики расчета подушевого норматива, основанные не на расчете величины затрат на обучение одного учащегося, а на стоимости образовательной услуги. Такой подход позволяет обеспечить государственные гарантии получения образования, способствует развитию рынка образовательных услуг, привлекая в традиционно государственную сферу рыночные структуры. Замещение финансирования сети образовательных учреждений оплатой из бюджета образовательных услуг предполагает выделение бюджетных средств единой суммой по отдельному коду классификации расходов бюджетов на оплату образовательных услуг , что способствует самостоятельности образовательных учреждений в расходовании полученных средств и позволяет привлечь в отрасль частный сектор предпринимательства.
Таким образом, нормативное финансирование обладает как достоинствами, так и недостатками, вместе с тем внедрение данного механизма в планирование расходов на финансирование образовательных учреждений различного уровня позволит решить целый ряд проблем, связанных с достаточностью поступлений денежных средств, целевым характером их использования, повышения конкурентоспособности образовательных учреждений и качества предоставляемых услуг.
Список литературы
1. Ерошин В. Какие нормативы нужны российскому образованию // Экономика образования. - 2003. - № 1. -С. 15-18.
2. Аверкин В.Н. Из опыта работы новгородской области по разработке нормативов бюджетного финансирования // Экономика образования. - 2000. - №№ 2. - С. 35-38.
3. Финансирование школьного образования в Российской Федерации: опыт и проблемы. ¿Актуальные вопросы развития школьного образования. - М.: Алекс, 2004. - 92 с.
4. Солянникова С.П. Проблемы разработки и использования нормативов подушевого финансирования в сфере высшего профессионального образования // Финансы и кредит. - №№ 3 (291). - С. 50-53.
В редакцию материал поступил 11.11.08.
Ключевые слова: государственная политика, валовой внутренний продукт, инновация, бюджетные расходы, образование, образовательные услуги, образовательные учреждения.
Внедрение нормативной подушевой бюджетной технологии финансирования полностью подтвердило основные положения новой модели финансирования школ:
· нормативное бюджетное финансирование
в расчете на одного ученика гарантирует равенство оплаты образовательной услуги из бюджета для всех детей, независимо от социального и экономического положения их семей. Бюджет платит за их образование поровну, поскольку все дети - граждане России;
· нормативно-бюджетное финансирование представляет собой специфический подход
к созданию модели распределения ресурсов, которая обеспечивает соответствие количества выделяемых школе средств возможностям бюджета для обеспечения должного качества пре доставляемых каждому ученику образовательных услуг;
· объемы бюджетного финансирования зависят от особенностей образовательных программ,
типа и вида образовательных учреждений и специфики контингента учащихся
Основная проблема при переходе на нормативную модель финансирования заключается в разработке оптимальной схемы, которая в полной мере соответствует критериям эффективности и результативности.
Модель финансирования, ориентированная на управление результатами, основана на прямой взаимосвязи «средства - результат» даже на уровне получателей бюджетных средств. По этой модели финансирования выделяются средства в рамках программно-целевого метода. Результатом в данном случае становится достижение конкретной цели, ради которой денежные средства были выделены.
Вместе с тем увеличение бюджетного финансирования даст эффект, только если будет сопровождаться институциональными реформами. Рост финансирования без структурных реформ может дать даже отрицательные результаты, поскольку будет способствовать консервации старой системы и подавлять новые формы организации и финансирования образования. Поэтому рост бюджетных расходов должен сопровождаться выработкой чётких критериев оценки эффективности бюджетных затрат, а также развитием финансовых инструментов, которые позволят в новой ситуации обеспечить доступность образования для различных групп населения.
Одним из важнейших результатов внедрения нормативной модели финансирования школ стала действующая законодательная база, которая определяет ответственность различных уровней власти за ресурсное обеспечение образовательного процесса в рамках реализации государственных образовательных стандартов.
Проблема повышения эффективности бюджетных расходов на общее образование остро стоит не только перед местными органами власти, которые, как правило, являются учредителями школ и финансируют их из своих бюджетов, но также и перед органами власти субъектов РФ, которые с 1 января 2005 года несут ответственность за полномочия по финансовому обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного общего образования.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года относит к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов предоставление общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесённых к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.
Обязанность финансово обеспечивать учебный процесс в муниципальных школах возлагается на субъекты РФ согласно статье 1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений» № 123-ФЗ от 7 июля 2003 г. Аналогичные положения содержатся в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г.
Полномочия по финансовому обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного общего образования осуществляются органами государственной власти субъектов РФ при передаче местным бюджетам субвенций, рассчитанных по нормативам, установленным законами субъекта РФ. Эти субвенции включаются в состав регионального фонда компенсаций и, согласно Бюджетному кодексу РФ, должны распределяться пропорционально численности потребителей соответствующих бюджетных услуг с учётом объективных условий, влияющих на стоимость бюджетных услуг. Соответствующая методика должна утверждаться законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса.
В рамках реализации проекта «Реформа системы образования» при активном участии руководства и специалистов Министерства образования и науки РФ были подготовлены Методические рекомендации по расчёту и внедрению нормативов бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений. В регионы было направлено рекомендательное письмо совместно от Министерства финансов РФ и Министерства образования и науки РФ, содержащее согласованные Методические рекомендации по расчёту образовательных субвенций. Министерство образования и науки РФ направило в регионы (приложением к Письму №АФ-213/03 от 13.09.2006 г. «О подготовке и направлениях вариантов модельных методик») «Методику формирования расходов на реализацию государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования на основе принципа нормативного подушевого финансирования».
Эти законодательные акты и методические рекомендации федерального уровня составили единую методологическую базу внедрения на региональном и муниципальном уровнях технологии нормативного подушевого финансирования школ, но не решали главной проблемы: как и в каком объёме конкретная школа получит финансовое обеспечение за выполнение функций по предоставлению учащимся образовательных услуг.
Поставленная задача, в соответствии с вышеперечисленными законодательными актами, была отнесена к ответственности двух уровней власти:
Региональный - финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего и дошкольного образования в школы должно идти путём выделения целевых субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации государственного стандарта общего образования. Законодательство субъекта РФ, предусматривающее предоставление местным бюджетам субвенций из регионального фонда компенсаций, должно содержать порядок расчёта нормативов для определения общего объёма субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований.
Муниципальный - обеспечить целевой характер использования образовательных субвенций и финансовое обеспечение расходов по содержанию и эксплуатации собственности (основных фондов) школ.
В регионах, внедряющих нормативную модель финансирования, формируется законодательная и методическая база, которая имеет как общие положения, так и чёткие региональные отличия, обусловленные географическими, демографическими, экономическими и иными условиями и проводимой в регионе образовательной политикой. Часть этих документов представлена на сайте «Москва - регион-консультант» http://mos-соns.ru и на сайте «Мониторинг системы образования и обсуждения нацпроекта» http://kpmo.ru.
К общим положениям разработанных в регионах документов можно отнести следующее:
При разработке нормативов подушевого финансирования учитываются два основных методологических принципа планирования и обоснования бюджетных ассигнований:
> формирование на основе расходных обязательств;
> реалистичность и достоверность расчётов значений нормативов;
В рамках перехода к нормативно-подушевому финансированию формируются региональные субвенции муниципалитетам на основе подушевого норматива;
Средства по нормативу доводятся до школ с учётом числа учащихся;
При разработке методологии расчёта нормативно-подушевого финансирования учитывают, какое количество финансовых ресурсов направить непосредственно в распоряжение школ; каким образом распределить выделенные ресурсы непосредственно между школами.
В модели финансирования необходимо использовать различные составляющие, каждая из которых преследует отдельную цель. Анализ существующих документов позволил выделить основные компоненты модели: базовое финансирование в расчёте на одного учащегося (стандартная образовательная услуга), углублённые программы и дополнительные потребности в обучении (поправочные коэффициенты) и особенности малокомплектных школ (финансирование по потребности реализации образовательной программы).
Действующие методики нормативного бюджетного финансирования определяют:
Порядок планирования и формирования бюджета образования с применением подушевых нормативов и коэффициентов удорожания;
Порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределение их на подушевой основе.
Такой подход учитывает вводимые законодательством разграничения бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы в области общего образования, особенности финансового обеспечения этих полномочий, а также требования к процедурам по реализации этих полномочий. Этот механизм стимулирует школы к привлечению учащихся, а значит, к росту качества предоставляемых образовательных услуг; кроме того, он станет стимулом более эффективного расходования получаемых средств при условии финансовой самостоятельности школы.
Методика и порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределения их на подушевой основе направлены на:
Определение порядка доведения финансовых ресурсов до нижестоящего уровня, порядка формирования бюджета муниципалитета с использованием подушевых нормативов;
Выделение финансовых ресурсов школе в объёме, определённом по нормативу и числу учащихся на основе бюджетной сметы;
Усиление экономической самостоятельности и автономии школы.
При этом нормативно-подушевой принцип используется на всех уровнях формирования бюджета и его доведения до бюджетополучателя: региональном, муниципальном и уровне школы.
На региональном уровне это выражается в формировании целевых образовательных субвенций на обеспечение образовательного процесса, которые должны рассчитываться с применением подушевых нормативов. На муниципальном уровне должны использоваться нормативы (региональные или собственные, муниципальные), позволяющие формировать бюджетные сметы школ на тех же принципах.
При формировании бюджетной сметы за счёт нормативно-подушевого финансирования используются только два показателя:
Норматив на одного ученика, соответствующий типу программы и ступени обучения;
Число учащихся по этим программам.
Финансовые ресурсы с одного уровня бюджетной системы доводятся до другого, вплоть до школы, исключительно по этим двум показателям.
Переход на нормативное подушевое финансирование способствует более эффективному распределению ограниченных бюджетных ресурсов. На региональном уровне задаются общие правила распределения бюджетных средств через образовательную субвенцию. То, насколько чёткими будут эти правила, важно для местного уровня и уровня школы, которые должны обеспечить целевое использование бюджетных средств, переданных в виде субвенции. Поэтому порядок и способ определения нормативных затрат важны для доведения субвенции до каждого образовательного учреждения. Этих чётких правил Федерация субъектам не предоставила. В результате этого большинство субъектов РФ оперирует средними удельными расходами на ребёнка в части расходов, входящих в состав субвенции (оплата труда с начислениями, прочие текущие учебные расходы), что ухудшает финансовое состояние образовательной отрасли в результате неэффективного распределения ресурсов: при «равном» финансировании (аналог «средней температуре по палате») предоставляется «неравная» образовательная услуга.
Муниципальные школы должны финансироваться в соответствии с нормативами субъекта РФ, и чёткая детализация в региональной методике функций поправочных коэффициентов, выделение в отдельный блок расходов на мало-комплектные школы, в также использование коэффициентов адаптации позволяют превратить муниципальные нормативы финансирования в действенный механизм эффективного распределения средств между школами, а не инструмент регулирования межбюджетных отношений.
Для муниципального уровня важно то, насколько точно особенности контингента и сети данного муниципалитета будут учтены при расчёте норматива и при определении образовательной субвенции. В регионах при введении образовательных субвенций последние рассчитывались, как правило, как среднее значение бюджетной потребности на потребителя бюджетной услуги по муниципалитету, умноженное на среднее число потребителей. При таком «усреднённом» расчёте существует вполне объективная опасность, что будет уменьшено финансирование школы, и в ряде областей это произошло по нескольким причинам. Методика расчёта нормативов должна быть лишена этих недостатков, так как норматив должен рассчитываться детально, на одного ученика по ступеням обучения и по программам (обычные, углублённые и коррекционные).
Применяемые в регионах РФ методики расчёта нормативов подушевого финансирования призваны решить две основные задачи вариативного распределения ресурсов:
Равное финансирование бюджетополучателей со сходными потребностями;
Применение поправочных коэффициентов финансирования по мере дифференциации получателей бюджетных средств.
Сложившуюся в большинстве регионов практику расчёта субвенции местным бюджетам по нормативу на одного ученика представляет следующий алгоритм: в соответствии с региональным законом определяются нормативы подушевого финансирования с учётом типов и видов основных общеобразовательных программ, ступеней обучения; детально учитываются особенности образовательного процесса (наличие кружков, групп продлённого дня, деление класса на подгруппы, обучение на дому, в учреждениях здравоохранения). Учитывается место расположения школ - городская, сельская местность, посёлки городского типа. Принципом введения удорожающих коэффициентов является учёт объективных факторов, на которые не может воздействовать образовательная система.
Формализованный расчёт норматива бюджетного финансирования, основанный на выполнении стандартной образовательной программы и использующий коэффициенты удорожания по различным программам сверх уровня образовательного стандарта, даёт директору возможность определять объём своих финансовых ресурсов на долговременной основе, исходя из планируемого контингента детей. Определение бюджета школы на основе двух параметров: числа учащихся и норматива бюджетных расходов на одного ученика - позволяет директору самостоятельно формировать смету и определять направления расходования средств.
При подушевом финансировании школы получили дополнительный стимул создавать комфортные условия для каждого ученика, помочь ему максимально раскрыть, реализовать и повысить свой потенциал. У старшеклассников появляется больше возможностей выбирать учебные предметы и уровень сложности обучения, а также вместе с получением общего образования начать осваивать востребованные профессии, определять своё будущее. На это же направлены принятые в прошлом году законы об обязательности общего образования и о новой структуре образовательного стандарта.
Нормативно - бюджетное финансирование представляет собой попытку определить сопоставимость расходов на образователь ные услуги учащимся каждого уровня об" разования, дифференциацию образователь ных программ и количество необходимых ресурсов (в рамках существующего бюджетного ограничения), чтобы при этом максимально учесть возможности вариативного (конкурсного) распределения ресурсов.
Функция вариативного распределения ресурсов может использоваться с целью управления, так как выделение дополнительных ресурсов детям с особенными и более «дорогостоящими» потребностями в образовании создаёт для школ стимул набирать таких учеников и предоставлять им возможности получить глубокие знания.
С нашей точки зрения, необходимо выделить два основных показателя нормативного бюджетного финансирования: результативность и эффективность.
Результативность деятельности школы оценивается исходя из степени достижения поставленных целей. В образовательной сфере для учёта этого критерия требуется, чтобы подушевое финансирование покрывало затраты ресурсов, необходимые для обеспечения соответствующего качества образования. Таким образом, для достижения результативности школы должны совершенствовать образовательные технологии и стремиться связать использование этих технологий с размерами финансовых ресурсов.
Для определения эффективности деятельности школы недостаточно знать, что результат получен. Важно дать оценку эффективности полученного результата. Оценка эффективности предполагает, по своей сути, наличие базы сравнимых экономических показателей (плановых показателей с фактическими, одной школы с другой), а также регламентированной базы формирования затратности единицы продукции, работ (услуг). Экономическая эффективность достигается благодаря умелому управлению затратами для получения максимального результата. Этот критерий при нормативно-бюджетном финансировании образования должен использоваться при формировании бюджетной сметы расходов школы и стимулировать руководителей школ повышать эффективность использования ресурсов. Если школа своими действиями может влиять на величину дополнительных источников финансирования, использование средств стимулирующего фонда, значит формируются условия для положительной динамики показателей экономической эффективности. И в то же время если финансировать расходы на коммунальные услуги исходя из количества, потреблённого в предыдущем году (а школа получила средства на установку водо- и теплосчётчиков, замену оконных рам), то школы не будут стремиться экономить электроэнергию.
Опыт реализации модели нормативного финансирования в регионах показал, что этот инструмент организационно-финансового механизма системы образования не даёт должного эффекта, если не используется в едином блоке с другими инструментами - оптимизацией сети образовательных учреждений, формированием финансово-экономической самостоятельности получателей бюджетных средств, повышением менеджерской и финансово-экономической квалификации руководящих кадров системы образования. При отсутствии комплексного механизма школы вряд ли смогут почувствовать, что норматив финансирования есть инструмент оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов. До тех пор, пока финансируется сеть школ, а не расходы на реализацию образовательной программы в расчёте на каждого ученика, руководители органов управления образованием, директора школ будут постоянно ощущать нехватку средств.
Нормативное подушевое финансирование должно стать инструментом управления процессом оптимизации сети школ, разработки и реализации региональных и муниципальных программ её реструктуризации. Классы и школы в большей мере комплектуются за счёт административного фактора: чиновники контролируют комплектование, штатное расписание и его обоснованность. Реструктуризация ни в коем случае не подразумевает, что те школы, которые в норматив не укладываются, должны быть немедленно закрыты - это приведёт к снижению доступности образования, что недопустимо. Проводя в жизнь программы реструктуризации сети школ, следует ориентироваться не только на экономические выгоды (хотя это важный фактор), но прежде всего на социальные и педагогические: именно они должны быть приоритетами в образовательной политике региона и муниципалитета.
В подтверждение изложенных положений можно привести пример из практики г. Саратова: на основе мониторинга финансового состояния образовательных школ города в районных отделах образования составили планы оптимизации школ, где недостаточно средств на оплату труда. В городском комитете по образованию составили сводный план оптимизации школ: он включает предложения по покрытию недостатка средств по каждой школе. Например, в Октябрьском районе Саратова в школе № 18 запланировано слияние двух классов в параллели девятых классов и двух в параллели одиннадцатых классов. В результате школа получит дополнительные средства в размере 133,4 тыс. руб. В Заводском районе школу № 16 предлагается реорганизовать в кадетскую школу, за счёт чего предполагается увеличить контингент учащихся и наполняемость классов.
Ресурсная поддержка позитивных изменений в сети школ позволила уже в первый год национального проекта в ряде регионов достичь существенных позитивных изменений в наполняемости школ и классов - (увеличения на 10-20% при сохранении норм предельной наполняемости).
Для эволюционного приспособления сложившейся муниципальной сети школ федеральной модельной методикой рекомендован адаптационный период, позволяющий осуществить «мягкий» переход на технологию «деньги следуют за учеником». Такой переход предусматривает, что при назначении субвенции по каждому муниципальному образованию выравниваются («сглаживаются») рассчитанные объёмы субвенций в рамках допустимых отклонений от базовых расходов, исчисленных традиционным методом (т.е. по сметам от достигнутого в предыдущем году уровня расходов). «Коридор» отклонении составил не более 5%. И в региональных методиках при расчёте субвенций конкретным муниципалитетам используется корректирующий (поправочный) коэффициент, который позволяет восполнить недостаток средств, вызванный объективными причинами.
Кроме того, «мягкий» переход предусматривает учёт объективных демографических факторов: в стране практически каждая десятая школа малокомплектная и, в соответствии с положениями Федерального закона «Об образовании», эти школы финансируются не по нормативу, а исходя из необходимости финансового обеспечения образовательной программы в данной школе. В регионах используют различные модели финансирования малокомплектных школ, наиболее эффективной можно признать практику Московской области. В соответствии со статьёй 2 Закона «О финансовом обеспечении реализации основных общеобразовательных программ в муниципальных общеобразовательных учреждениях в Московской области за счёт средств бюджета Московской области» расходы «на финансирование малокомплектных сельских школ и рассматриваемых в качестве таковых муниципальных общеобразовательных учреждений рассчитываются вне зависимости от численности учащихся, согласно штатной численности текущего года в соответствии с основными общеобразовательными программами» (статья 5 этого закона определяет порядок отнесения школ к малокомплектным).
Отличительная черта модели нормативно-бюджетного финансирования заключается в том, что при выделении финансовых ресурсов к каждому образовательному учреждению применяется ряд согласованных объективных критериев, которые и определяют размер предоставляемых средств.
Нормативно-бюджетное финансирование образования можно рассматривать как своего рода контракт, который заключает бюджет со школой. Согласно контракту, школы получают определённые суммы за оказание образовательных услуг учащимся и за предоставление им возможности добиться желаемых результатов. Схема финансирования и условия контракта, содержащие требования к школам и порядок его исполнения, представляют собой переменные величины, которые изменяются в зависимости от типа системы образования. Они могут варьироваться от строгого механизма распределения ресурсов, подкреплённого ясным соглашением, до более гибкой схемы, при отсутствии явных контрактов между государством и школой (негосударственным образовательным учреждением).
При разработке новой модели образования перед нами встаёт задача: приспособить нормативную модель финансирования к конкретным условиям, учитывая, что нет единой формулы, которая бы максимально учитывала все положения новой модели. Каждую модель следует анализировать с точки зрения достижения поставленных целей и относительной важности отдельных критериев оценки.
Тема 5. Финансовое обеспечение деятельности учреждений культуры, искусства,
Финансирование образовательных учреждений не всегда производится денежным способом. Как и во всей российской экономике широкое распространение получили различные денежные и неденежные формы расчетов.
При традиционном способе финансирования финансовые органы перечисляют средства на счета государственного органа управления образованием – главного распорядителя кредитов. При этом денежные средства перечисляются раздельно по защищенными и незащищенными статьям. Орган управления образованием распределяет их между учреждениями, определяет, какую сумму какому учреждению перечислить, а также направление (статью экономической классификации) расходования средств (рис. 4).
Рис. 4. Способы финансирования учреждений образования
Как правило, в число защищенных статей расходов входят следующие:
Заработная плата;
Начисления на заработную плату;
Питание учащихся;
Коммунальные расходы.
При этом на муниципальном уровне чаще всего дальнейшего перечисления средств образовательным учреждениям не происходит. Лишь небольшая доля образовательных учреждений имеет все права юридических лиц, такие как собственные расчетные счета в банках.
В таких случаях средства находятся на счетах Централизованной бухгалтерии органа управления образованием, которая осуществляет все расчеты за образовательные учреждения.
Часто используется вексельный способ финансирования. В бюджет поступают векселя различных предприятий, банков, и финансовые органы передают их органам управления образованием вместо денежных средств. При этом векселя передаются по определенной номинальной стоимости с указанием конкретных сроков их погашения. Орган управления образованием, получив вексель, может:
Дождаться погашения векселя и предъявить его на погашение;
Передать вексель подведомственному учреждению образования для оплаты расходов за выполненные работы и услуги;
Продать на рынке ценных бумаг банку или предприятию (как правило, потеряв часть номинальной стоимости);
Взять в банке ссуду под залог векселя (соответственно, уплатив проценты за пользование ею).
Передача векселя от одного векселедержателя другому оформляется соответствующим договором, актом приема-передачи с указанием номинальной стоимости, серии и номера ценной бумаги, надписанием в векселе нового владельца. Чем длительнее срок обращения векселя, тем ниже его рыночная стоимость по сравнению с номинальной, поэтому дисконт при реализации векселя может достигать 30–40% от номинальной стоимости.
При получении денег по векселю средства распределяются аналогично традиционному порядку финансирования.
Орган управления образованием может использовать непосредственную оплату векселем за предоставленные услуги, выполненные работы подведомственным образовательным учреждениям (например, подрядной строительной организации за произведенный ремонт), которая в дальнейшем самостоятельно реализует полученный вексель (рис. 5).
Рис. 5. Вексельный способ финансирования образовательных учреждений
Последний вариант близок к такой форме расчетов, каквзаимозачеты .
Цель взаимных зачетов – сокращение неплатежей. При таком способе финансирования заключается договор между кредитором образовательного учреждения, органом управления образованием и финансовым органом. Участие самого образовательного учреждения в договоре возможно, но необязательно. Если образовательное учреждение работает в условиях хозяйственной самостоятельности, оно после взаимозачета получает от органа управления образованием уведомление о финансировании.
Во взаимозачете можно выделить три этапа:
1. Финансовый орган засчитывает задолженность предприятия-налогоплательщика по уплате в бюджет налогов, включая штрафы и пени (в части, зачисляемой в соответствующий бюджет).
2. Затем эта сумма засчитывается финансовым органом в качестве финансирования органа управления образованием как главного распорядителя кредитов подведомственным учреждениям.
3. Поставщик товаров, предприятие, оказавшее услуги или выполнившее работы, погашает задолженность образовательных учреждений в счет зачтенных налогов, штрафов, пени. Составляется соответствующий акт сверки с образовательным учреждением (органом управления образованием) (рис. 6).
На практике возникают и многоступенчатые схемы, когда погашается задолженность по налогам одного предприятия, а задолженность образовательные учреждения имеют другому предприятию. В этом случае число участников договора увеличивается, и эти предприятия производят дополнительные расчеты между собой.
В связи с принятием Налогового кодекса взаимозачеты официально запрещены. Однако распространено так называемое целевое финансирование. В этом случае открываются специальные счета, и действия по аналогичному договору сопровождаются движением денежных средств по этим счетам. Так как такие счета открываются, как правило, в одном банке, то реального перечисления денежных средств не производится.
Рис. 6. Финансирование образовательных учреждений методом взаимозачетов
С введением в действие Бюджетного кодекса РФ появился новый способ финансирования – казначейская система исполнения бюджета: образовательные учреждения в первую очередь полностью обеспечивают расходы по защищенными бюджетным статьям.
При финансировании учреждений через органы казначейства главный распорядитель кредитов – орган управления образованием – отстраняется от процедуры собственно финансовых перечислений. Его функции сводятся к тому, что он определяет суммы, подлежащие перечислению, составляет реестр (заявку на финансирование) по каждому учреждению с указанием статей расходов.
Бюджетные средства в этом случае перечисляются финансирующим органом напрямую на банковские счета учреждений, минуя промежуточное звено – орган управления. На счета Централизованной бухгалтерии поступают лишь денежные средства для финансирования расходов образовательных учреждений, обслуживаемых самой Централизованной бухгалтерией.
Однако казначейские органы в ряде случаев могут и сами стать Централизованной бухгалтерией для образовательных учреждений, производя со своих счетов оплату по договорам образовательных учреждений за поставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги. При этом устанавливается порядок предоставления таких договоров на оплату в органы казначейства (рис. 7).
Рис. 7. Казначейская система исполнения бюджета
Процедура согласования кассового плана финансирования проходит в три этапа:
1. Орган управления образованием представляет в казначейство проект сводного кассового плана финансирования по укрупненным показателям на очередной финансовый месяц.
2. Казначейство его анализирует, сопоставляет с прогнозом поступления доходов на планируемый месяц и определяет лимит финансирования главного распорядителя кредитов в целом.
3. В пределах лимита главный распорядитель кредитов – орган управления образованием составляет кассовый план (реестр) на месяц по каждому образовательному учреждению и передает его в казначейство для формирования платежных поручений.
Естественно, что при этом способе финансирования не только директор образовательного учреждения, но и руководитель органа управления образованием теряет многие рычаги оперативного воздействия на ситуацию и не сможет маневрировать финансовыми ресурсами. У органа управления образованием значительно возрастает количество документов, представляемых в органы казначейства.
Положение же руководителя образовательного учреждения осложняется еще и тем, что органы казначейства включают в общий объем бюджетных средств и заработанные учреждением средства, что не оставляет возможности для маневра и самому образовательному учреждению. Более того, такие действия стимулируют образовательные учреждения либо сокращать внебюджетную деятельность, либо уводить «в тень» такие источники финансирования.
Формальными задачами этого способа финансирования становятся сокращение сроков прохождения средств от бюджетодателя до бюджетополучателя и усиление контроля за целевым расходованием расходов, а также обеспечение полного финансирования (защищенных статей бюджета: то есть «хотели как лучше, а получилось как всегда».
В условиях централизации бухгалтерского учета, когда школы не имеют в штате бухгалтера и текущего счета, а банковские и кассовые документы подписывает непосредственно руководитель управления образованием, существует ошибочное мнение о том, что директор школы не является распорядителем кредитов.
Директор школы как распорядитель кредитов имеет право:
Заключать договоры на поставку товаров и оказание услуг и трудовые соглашения на выполнение работ, которые должны в обязательном порядке визироваться главным бухгалтером централизованной бухгалтерии;
Получать в установленном порядке авансы на хозяйственные и другие нужды и разрешать выдачу авансов своим сотрудникам;
Разрешать оплату расходов в счет ассигнований, предусмотренных сметой;
Расходовать в соответствии с утвержденными нормами материалы, продукты и другие материальные ценности на нужды школы; утверждать авансовые отчеты подотчетных лиц, документы по инвентаризации, акты на списание пришедших в ветхость и негодность основных средств и других материальных ценностей в соответствии с действующими положениями; разрешать другие вопросы финансово-хозяйственной деятельности образовательного учреждения.
Поэтому именно руководитель образовательного учреждения несет всю полноту ответственности за расходование бюджетных средств строго по целевому назначению.
Руководители образовательных учреждений несут ответственность в установленном порядке за правильное начисление и своевременную выплату заработной платы. Им надо знать вопросы организации расчетов с работниками и трудовое законодательство, регламентирующее условия труда работников образовательных учреждений. Руководитель несет ответственность за правильность составляемой в образовательном учреждении первичной документации, служащей основанием для начисления зарплаты, за представление ее в ЦБ в сроки, обеспечивающие своевременное начисление и выплату.