В основе всей системы бюджетного федерализма должно лежать четкое законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности властей разных уровней.
Однако, в отличие от разделения доходных источников, разграничение расходных полномочий до сих пор находится вне сколько-нибудь целостного нормативно-правового регулирования , базируясь на унаследованных от советской практики подходах. Формулировки соответствующих разделов Бюджетного кодекса аморфны, сохраняется значительная сфера «совместных» (пересекающихся) расходов. Продолжают действовать многочисленные правовые акты федерального уровня (от законов до ведомственных инструкций), возлагающие на субнациональные власти дополнительные расходные полномочия, не обеспеченные (или частично обеспеченные) источниками финансирования. По минимальным оценкам, общий объем таких «федеральных мандатов» достигает 8% ВВП при среднем уровне их финансирования из субнациональных бюджетов 30%. К этому следует добавить обязательства по финансированию заработной платы в бюджетной сфере (3-3,5% ВВП), также являющейся предметом жесткого федерального регулирования и контроля. Многие расходы финансируются бюджетами разных уровней просто «по инерции» без четких обязательств и ответственности.
Соответствующие разделы Бюджетного кодекса как базового для данной сферы закона должны быть существенно переработаны .
Сфера "совместного" финансирования бюджетных расходов должна быть сокращена до минимума. Перечень расходов, подлежащих финансированию из бюджетов разных уровней, должен быть конкретизирован в привязке к бюджетной классификации на максимально глубоком ее уровне. При этом может действовать принцип "закрепление по умолчанию": если данная позиция (например, "типовое" дошкольное образование) закреплена за местными бюджетами, то финансирование отдельных учреждений (или видов расходов) из региональных или федерального бюджета может осуществляться только на основе специального реестра таких учреждений (с обоснованием исключений из общего правила) или в рамках специально принятого по данному вопросу правового акта. Решая вопрос о разграничении полномочий, необходимо четко различать уровень власти и управления: а) определяющий качество (стандарты) предоставления тех или иных услуг; б) организующий производство (предоставление, "доставку" населению) тех или иных бюджетных услуг и в) обеспечивающий финансирование производства (предоставления) данных услуг. Данные позиции должны быть четко отражены в отраслевом законодательстве, конкретизирующем установленное Бюджетным кодексом общее разграничение расходных полномочий и ответственности между властями разных уровней.
В Бюджетном кодексе следует закрепить принципы разграничения расходных полномочий между бюджетами всех трех уровней, а затем – обеспечить их реализацию в "отраслевом" законодательстве (но не в двухсторонних соглашениях). К таким принципам относятся: субсидиарность (рассмотрение вопроса о закреплении тех или иных расходов начинается с самого низкого уровня бюджетной системы, максимальная близость к потребителям бюджетных услуг), территориальное соответствие ("немобильные" общественные товары и услуги, которыми пользуются преимущественно население данной ограниченной территории должны предоставляться за счет средств регионального или местного бюджета), экономия масштаба (ряд расходов намного выгоднее осуществлять "крупными порциями"), учет внешнего эффекта (чем выше заинтересованность общества в целом от должного выполнения отдельными регионами/муниципалитетами своих обязательств или чем выше общий ущерб от их возможного невыполнения - тем больше предпосылок для централизации).
Сложившееся к концу 1990-х гг. разделение расходов между бюджетами разных уровней, за отдельными исключениями, в целом отвечает этим принципам. Наиболее существенным их нарушением является финансирование профессионального (высшего, начального и среднего) образования из федерального бюджета, а значительной части социальной помощи населению, установленной федеральными законами - из субнациональных бюджетов. Большинство высших и особенно средних и начальных профессиональных учебных заведений ориентировано на региональные рынки труда, их финансирование и управление из федерального центра неэффективно (при этом за федеральным министерством может сохраниться функция установления стандартов качества образования). Поддержание же на всей территории страны определенных социальных гарантий (прежде всего, для малообеспеченных, престарелых, инвалидов) является типичной общенациональной функций, передача которой на региональный уровень фактически ведет к исчезновению федеральной социальной политики.
Необходимо принять политически болезненные, но абсолютно необходимые меры по сокращению "федеральных мандатов" , не обеспеченных источниками финансирования.
Необходим прямой запрет на принятие законов, других нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы, не входящие в их сферу компетенции, а также на принятие отсылочных норм об "учете" такого рода расходов при формировании межбюджетных отношений и/или бюджетном выравнивании. Финансовые обязательства, непосредственно установленные правовыми актами федерального, регионального, местного уровня, должны "автоматически" закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет их собственных доходов - либо непосредственно из данного бюджета, либо в форме прямой финансовой помощи (компенсаций) бюджетам более низких уровней.
В настоящее время существует 8 основных типов "федеральных мандатов", по отношению к которым должна действовать своя программа мер по их упорядочиванию и сокращению.
1) Расходы, формально закрепленные за федеральным бюджетом, но частично финансируемые из субнациональных бюджетов (территориальные подразделения федеральных структур, коммунальные расходы федеральных учреждений и т.д.). Необходимо снять "вынужденность" финансирования этих расходов субнациональными властями с одновременной передачей некоторых учреждений на финансирование из региональных бюджетов, ввести территориальный разрез планирования ведомственных расходов, в перспективе - законодательно запретить финансирование из субнациональных бюджетов федеральных расходов.
2) Бюджетные учреждения, находящиеся в федеральной собственности, но финансирующиеся (по устаревшим решениям) из субнациональных бюджетов (конные заводы, семеноводческие станции и т.д.). Учреждения, выполняющие федеральные функции, должны быть переданы на финансирование через сметы соответствующих федеральных ведомств, ряд учреждений может быть передан в ведение (собственность) региональных властей или приватизирован.
3) Ведомственные льготы (главным образом, по оплате жилищно-коммунальных и транспортных услуг военнослужащими, работниками федеральных органов). Должны финансироваться в рамках смет расходов соответствующих федеральных министерств (с выплатой компенсаций сотрудникам) или отменены.
5) Территориальные льготы, "привязанные" к определенным районам (Крайний Север, сельская местность). В основном должны быть отменены с включением либо в заработную плату, либо в социальное пособие по нуждаемости. Возможно сохранение отдельных видов пособий (например, по переселению из северных районов) с прямой выплатой из федерального бюджета.
6) Социальные пособия и льготы (гражданам, имеющим детей, ветеранам, инвалидам, многодетным и неполным семьям, пострадавшим от радиации, переселенцам, адресные жилищные субсидии и т.д.). В конечном счете должны быть заменены единым пособием по нуждаемости, которое будет выплачиваться непосредственно из федерального бюджета через систему органов социальной защиты. В переходный период возможно финансирование части из них через региональные бюджетов, получающих на эти цели федеральные субвенции.
7) Заработная плата в бюджетной сфере. В конечном счете должна устанавливаться региональными (местными) властями исходя из имеющихся возможностей, без какого-либо федерального регулирования. На переходном этапе возможно (со)финансирование ежегодной индексации и/или «базовой» зарплаты (например, 50% ее нынешнего уровня) в форме федеральных субвенций региональным бюджетам.
8) Бюджетные нормативы. В бюджетной сфере неявно продолжают действовать множество натуральных и финансовых норм и требований, ограничивающих самостоятельность субнациональных властей и бюджетных учреждений. Должны быть отмены с переходом к целевым параметрам планирования предоставления бюджетных услуг и индикаторам "результативности".
В то же время, как показывает международный опыт, полная ликвидация «федеральных мандатов» невозможна. Во многих сферах (прежде всего, в социальной и экологической политике) за федеральными властями в любом случае будет закреплено установление общенациональных норм и стандартов, а за региональными (местными) – производство и финансирование соответствующих услуг. Повышение общенациональных требований влечет за собой рост расходов субнациональных бюджетов и поэтому должно сопровождаться включением в схемы бюджетного выравнивания (при адекватном повышении объемов финансовой помощи), сокращением (отменой) других федеральных норм или, в крайнем случае, расширением их налоговых полномочий (если установлен общий предел на уровень налогообложения – то при одновременном снижении ставок по федеральным налогам). Прямые компенсации из федерального бюджета возможны и желательны, но не обязательны. Однако в любом случае такие «мандаты» должны быть: а) выражены не в затратах, а результатах (целях); б) приниматься только в пределах «закрытого» перечня «разделенных» полномочий (стандарты – за федеральными, финансирование – за субнациональными властями) и в) вступать в силу не ранее определенного срока (например, 6 месяцев) до начала очередного бюджетного года.
С этой точки зрения необходимо пересмотреть концепцию минимальных государственных социальных стандартов . Последние должны быть выражены в конечных результатах (а не затрат и/или обеспечения объектами, материальными ресурсами и пр.) и служить «ограничителем» для введения «федеральных мандатов» в отношении расходных полномочий, закрепленных за региональными (местными) властями. При этом собственно финансовые нормативы обеспечения этих стандартов (как правило, в расчете на 1 потребителя бюджетных услуг без расшифровки по видам расходов) должны использоваться только в качестве расчетных индикаторов, а не как обязательные к исполнению параметры бюджетного планирования.
Особой проблемой является разграничение обязательств по финансированию зарплаты в бюджетной сфере. Хотя формально соответствующие функциональные расходы (на образование, здравоохранение и пр.) закреплены за региональными и местными властями, в своей «зарплатной» части они фактически и юридически являются типичным «федеральным мандатом» (единая тарифная сетка, районные коэффициенты, решения об индексации, требования к штатному расписанию и т.д.). Необходимо либо отменять (сокращать) федеральное регулирование зарплаты в бюджетной сфере, либо открыто перевести ее (по крайней мер, в «базовой» части, с правом регионов и муниципалитетов вводить свои надбавки, или в ежегодных ее повышениях) в статус «федерального мандата» с финансированием за счет компенсаций (субвенций) из федерального бюджета. Однако в любом случае в ходе реформы федеральное регулирование заработной платы в бюджетной сфере регионов должно быть сведено к минимуму и только в этой части финансироваться как «федеральный мандат».
Определите порядок осуществления бюджетных расходов на финансирование бюджетных инвестиций.
Укажите составные части расходов бюджетов, определяемые в зависимости от экономического содержания.
Дайте определение расходов бюджета.
15.1. Это совокупность форм и способов передачи бюджетных ресурсов их получателям, а также контроль за правомерностью осуществления финансирования и кредитования из бюджетных источников.
15.2. Это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
15.3. Это порядок финансирования, кредитования, а также контроля и применение мер ответственности за нарушение соответствующих положений бюджетного законодательства.
15.4. Это порядок передачи и последующего использования получателями бюджетных средств, а также доходов, полученных государственными предприятиями и учреждениями.
16.1. Это группы расходов, осуществляемые в бюджете и передаваемые в бюджеты другого уровня.
16.2. Это группы расходов, осуществляемые в текущем финансовом году, и оставшиеся нереализованными в предшествующих годах.
16.3. Это текущие и капитальные расходы.
16.4. Это расходы самих бюджетов и расходы государственных внебюджетных фондов.
17.1. Они должны быть предусмотрены самим бюджетом, включены в целевую программу либо осуществляться в соответствии с решением исполнительного органа власти.
17.2. Они могут осуществляться только после внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ.
17.3. Они допустимы только в том случае, если перечень объектов инвестирования заранее был внесен в бюджет либо в бюджет государственного внебюджетного фонда на очередной год.
17.4. Этот вопрос находится в компетенции Президента РФ либо Федерального собрания РФ.
18.1. Эти вопросы определяет Российская Федерация.
18.2. Эти вопросы решаются совместно федеральными и региональными органами исполнительной власти и финансовых организаций.
18.3. Эти вопросы определяют методом согласования интересов участников инвестиционных отношений.
18.4. Эти вопросы решаются самими субъектамиРФ.
19. Каков максимальный размер резервных фондов в федеральном бюджете?
19.1. Они не должны превышать 10% от объема всех расходов бюджета.
19.2. Они не могут превышать 3% утвержденных расходов федерального бюджета.
19.3. Их размер не может превышать 1% от утвержденных объемов внутреннего валового продукта.
20. Что понимается под собственными доходами бюджетом?
20.1. Под ними понимаются доходы, получаемые в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ из других бюджетов на постоянной основе.
20.2. Под ними понимаются доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ.
20.3. Под ними понимаются только те доходы, которые получены в результате заимствований, а также от использования имущества, закрепленного да соответствующим бюджетом.
20.4. Под ними понимаются все доходы, которые получает бюджет по всем основаниям, включая перечисления из других бюджетов.
Задания для контрольных работ:
Тематика курсовых работ по курсу «Финансовое право»
1. Понятие, принципы и методы финансовой деятельности государства.
2. Финансовая система Российской Федерации.
3. Сравнительный анализ финансовых систем стран Европейского Союза.
4. Органы государственной власти, осуществляющие финансовую деятельность в РФ.
5. Финансово-правовые нормы и финансово-правовые отношения.
6. Финансовый контроль – понятие, значение, виды.
7. Министерство финансов РФ как субъект государственного финансового контроля.
8. Счетная палата РФ как субъект государственного финансового контроля.
9. Контроль финансово-кредитных органов (банковский контроль).
10. Аудиторский (независимый) финансовый контроль.
11. Закон о бюджете 2006 года Российской Федерации.
12. Бюджетная система и бюджетное устройство РФ.
13. Бюджетный процесс в Российской Федерации.
14. Правовой режим государственных внебюджетных фондов.
15. Правовое регулирование государственных доходов.
16. Понятие государственного кредита.
17. Страхование как институт финансовой системы. Формы и виды страхования.
18. Правовое регулирование государственных расходов.
19. Правовые основы банковского кредитования.
20. Банковская система Российской Федерации.
21. Правовые основы денежной системы.
22. Осуществление расчетов на территории Российской Федерации.
23. Валютное регулирование в Российской Федерации.
24. Понятие и виды валютных операций.
25. Валютный контроль. Органы валютного контроля.
26. Налоговое право как институт финансовой системы.
27. Налоговая система Российской Федерации.
28. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства.
29. Основные направления бюджетной политики Российской Федерации..
30. Государственная налоговая служба Российской Федерации.
31. Правовые проблемы бюджетной политики в Российской Федерации.
32. Налоговые системы зарубежных стран (по выбору).
33. Правовое положение Центрального Банка РФ (Банка России).
34. Правовое положение коммерческих банков в Российской Федерации.
35. Сметно-бюджетное финансирование в РФ.
Вопросы к экзамену
1. Финансы и финансовая система Российской Федерации.
2. Понятие финансовой деятельности государства (задачи, цели).
3. Методы осуществления финансовой деятельности.
4. Органы государственной власти, осуществляющих финансовую деятельность.
5. Органы специальной компетенции, осуществляющих финансовую деятельность.
6. Понятие, предмет и методы финансового права.
7. Принципы финансового права.
8. Финансовое право в системе российского права: его особенности и связь с другими отраслями права.
9. Система и источники финансового права.
10. Финансово-правовые нормы – понятие и виды.
11. Финансово-правовые отношения, их особенности и виды.
12. Защита прав субъектов финансового правоотношения.
13. Основные принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
14. Распределение компетенции государственных органов и органов местного самоуправления в области финансовой деятельности.
15. Правовые формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления.
16. Понятие и значение финансового контроля.
17. Виды и органы финансового контроля.
18. Формы и методы финансового контроля.
19. Государственный контроль в сфере финансовой деятельности.
20. Министерство финансов РФ как субъект государственного финансового контроля.
21. Счетная палата РФ как субъект государственного финансового контроля.
22. Федеральная налоговая служба как субъект государственного финансового контроля.
23. Контроль финансово-кредитных органов (банковский контроль).
24. Внутрихозяйственный контроль.
25. Аудиторский (независимый) финансовый контроль.
26. Понятие, роль и правовая форма государственного и местного бюджетов.
27. Виды бюджетов.
28. Бюджетное право и бюджетное правоотношение.
29. Бюджетное устройство в РФ.
30. Методы бюджетного регулирования.
31. Дефицит бюджета и способы его покрытия.
32. Бюджетная классификация в РФ.
33. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами.
34. Бюджетный процесс. Принципы бюджетного процесса.
35. Понятие и содержание бюджетных прав (компетенции).
36. Особенности бюджетных прав участников бюджетного процесса.
37. Стадия составления проекта бюджета.
38. Стадии рассмотрения и утверждения бюджета.
39. Стадии исполнения и принятия отчета об исполнении бюджета.
40. Бюджетные кредиты. Распорядители бюджетных кредитов.
41. Правовой режим государственных внебюджетных фондов.
42. Правовой режим государственных целевых фондов
43. Характеристика пенсионного фонда РФ.
44. Характеристика Фонда обязательного медицинского страхования.
45. Понятие финансов государственных и муниципальных предприятий.
46. Правовое регулирование государственных и муниципальных доходов.
47. Система государственных и муниципальных доходов.
48. Неналоговые государственные и муниципальные доходы.
49. Налоги - понятие, роль и виды.
50. Система налогов и боров в Российской Федерации. Порядок их установления.
51. Налоговое право РФ, его источники.
52. Налоговое правоотношение. Субъекты налогового правоотношения.
53. Ответственность и защита прав налогоплательщиков.
53. Налоги с физических лиц.
54. Налоги с юридических лиц.
55. Государственный и муниципальный кредит, понятие и значение.
56. Формы государственного долга и методы управления государственным долгом.
57. Виды государственных займов.
58. Правовое регулирование сберегательного дела.
59. Страхование как институт финансовой системы.
60. Формы и виды страхования.
61. Правовое регулирование государственных расходов. Понятие и система.
62. Понятие и правовые принципы финансирования государственных и муниципальных расходов.
63. Сметно-бюджетное финансирование.
64. Внебюджетные средства.
65. Правовые основы банковского кредитования.
66. Банковская система РФ.
67. Регистрация и лицензирование кредитных организаций.
68. Банк России как орган банковского регулирования и надзора.
69. Правовые основы денежной системы.
70. Понятие денежной системы.
71. Кассовые операции на территории РФ.
72. Правовые основы обращения наличных денег.
73. Правовые основы безналичного денежного обращения.
74. Понятие валюты и валютных ценностей.
75. Валютное регулирование в РФ.
76. Субъекты и объекты валютных правоотношений.
77. Валютные операции.
78. Валютный контроль. Органы валютного контроля.
79. Расчетные правоотношения. Виды расчетов.
80. Банковский счет. Понятие и виды.
81. Казначейское исполнение бюджета.
82. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства.
83. Открытие, переоформление и закрытие счетов.
84. Ответственность банков и предприятий за нарушения расчетной дисциплины.
85. Расчеты по аккредитиву.
86. Правовой режим себестоимости продукции (работ, услуг).
Аудиторский контроль –это
- независимый финансовый вневедомственный контроль, осуществляемый в качестве предпринимательской деятельности (аудиторской деятельности)
Банк России подотчетен
Государственной думе РФ
10. Вопросы, касающиеся разграничения полномочий по осуществлению расходов между - бюджетами разных уровней бюджетной системы,…..
Определяет Российская Федерация
11. В зависимости от экономического содержания выделяют такие группы расходов бюджетов, как..
Текущие и капитальные
Финансовая деятельность государства – это
Деятельность государства по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, в целях обеспечения потребностей государства денежных ресурсах
13. Финансы представляют собой способ формирования…
Государством и муниципальными образованиями централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, необходимых для выполнения присущих государству и муниципальных образований функций
Складывающиеся между уполномоченными органами государства и кредитными организациями по поводу перечисления налоговых платежей в бюджеты. Осуществление бюджетных расходов, а так же контроля за правомерным использованием государственного имущества
15. Финансовый мониторинг–это «слежение рублем» за
Успешным (или менее успешным)развитием государства и обществом в целом, и что самое важное, за тем как осуществляется государственное влияние и прямое воздействие на их развитие
Бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года –это
Бюджетная ссуда
17.Закрепление соответствующих видов дохода(полностью или частично) и полномочий по осуществлению за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления означает принцип….
Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.
18. Обязательства возникающие из государственных займов (заимствований), принятых на себя РФ, субъектов РФ гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а так же принятые на себя РФ, субъектом РФ обязательства третьих лиц –это…
- государственный долг
19.Управление государственным долгом РФ осуществляется…
Правительством РФ
20. Дотации –это бюджетные средства, предоставляемые….
- бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов
21. К налоговым доходам бюджета относятся…
Федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а так же пении и штрафы предусмотренные налоговым законодательством
Расходы бюджета – это
Денежные средства, направляемые на финансовое обеспечении задач и функций государства и местного самоуправления
23. Финансовая система-это совокупность финансовых отношений возникающих в процессе финансовой деятельности…
Государства и муниципальных образований
Физические лица. Имеющие постоянное местожительства в РФ, юридические лица созданные в соответствии с законодательством РФ, с местонахождением в РФ и их филиалы, дипломатические и иные официальные представительства РФ, находящиеся за пределами РФ, РФ, субъекты РФ, муниципальные образования
25. Страховщик-это юридическое лицо, созданное в соответствии с законодательством РФ для осуществления…
Страхования, перестрахования, взаимного страхования и получившее лицензию в установленном законном порядке.
26. Доходы бюджета –это…
- денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, органов государственной власти субьектов РФ и органов местного самоуправления
финансовый внебюджетный государственный ревизионный
Разграничение расходов между бюджетами бюджетной системы составляет важнейшую группу межбюджетных отношений. Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами. При этом сами расходные обязательства обусловливаются установленным разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления (ст. 65 БК РФ). Таким образом, разграничение расходов между бюджетами предопределяется разграничением полномочий между соответствующими публично-правовыми образованиями. Основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации содержат- сяв ст. 71, 72, 73 Конституции РФ. Более четко соответствующие полномочия распределены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Вопросы местного значения определены указанным Федеральным законом. По вопросам, отнесенным к полномочиям Российской Федерации, субъектов Федерации, по вопросам местного значения соответствующие публично-правовые образования принимают законы, иные нормативные акты, могут заключать договоры (соглашения). Если на осуществление каких-либо вопросов требуется выделение средств, в указанных актах или договорах предусматриваются расходные обязательства соответствующего публично-правового образования. Производность расходных обязательств бюджетов от полномочий и вопросов соответствующих публично-правовых образований ярко видна из ст. 84-86 БК РФ. Расходные обязательства возникают в результате принятия законов, иных нормативных актов, заключения договоров (соглашений) при реализации полномочий или при решении вопросов соответствующего публично-правового образования. Расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, заключения договоров (соглашений) при осуществлении двух видов полномочий: 1) полномочий по предметам ведения Российской Федерации; 2) полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, не отнесенных в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации.
Расходные обязательства субъекта Федерации возникают в результате принятия законов, иных нормативных правовых актов субъекта Федерации, заключения договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Федерации следующих видов полномочий: 1) полномочий по предметам ведения субъектов Федерации; 2) полномочий по предметам совместного ведения, отнесенных в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации (п. 2, 5 ст. 26.3 Закона); 3) полномочий, переданных Российской Федерацией. Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов, заключения договоров (соглашений) по следующим вопросам: 1) по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления; 2) по отдельным государственным полномочиям, переданным органам местного самоуправления. Таким образом, вопросы, связанные с разграничением расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, регулируются Бюджетным кодексом РФ. Однако для их правильного понимания необходимо обращаться к законодательству, определяющему порядок разграничения предметов ведения и полномочий между различными публично-правовыми образованиями.
Бюджетная система Российской Федерации трехуровневая. При этом бюджетная деятельность на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации должна обеспечивать принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ). Особо важное значение имеет правильное распределение (разграничение) доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации. Центральное место в системе доходов любого бюджета бюджетной системы занимают налоговые доходы. Налоговые доходы разграничиваются между бюджетами различных уровней бюджетной системы в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством.
Налоговый кодекс РФ (ст. 12 -- 15, 18) устанавливает федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также специальные налоговые режимы. Согласно Бюджетному кодексу РФ все региональные налоги в полном объеме поступают в бюджеты соответствующих субъектов (ст. 56). Равным образом все местные налоги в полном объеме поступают в соответствующие местные бюджеты (ст. 61, 61.1, 61.2 БК РФ).
Федеральные налоги, налоги и сборы, предусмотренные специальными налоговыми режимами, разграничиваются между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами. Разграничение федеральных налогов между бюджетами различных уровней бюджетной системы производится на основе нормативов (процентных) отчислений. Данные нормативы закреплены в Бюджетном кодексе РФ и являются едиными и постоянными для бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации. Так, в ст. 50 БК РФ определены налоговые доходы федерального бюджета, сформированные за счет федеральных налогов и сборов, налогов и сборов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. В ст. 56 БК РФ определены налоговые доходы бюджетов субъектов Федерации. Они складываются за счет региональных налогов (ст. 14 НК РФ), зачисляемых в полном объеме, а также нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов. В ст. 60, 60.1, 60.2 БК РФ определены налоговые доходы бюджетов поселений, муниципальных районов и бюджетов городских округов. Все эти бюджеты формируются за счет местных налогов (ст. 15 НК РФ), а также нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами.
Субъекты Федерации и муниципальные районы могут устанавливать нормативы отчислений от федеральных, региональных и, соответственно, местных налогов и сборов, поступающих в их бюджеты. Эти нормативы отчислений относятся к местным бюджетам и, в частности, бюджетам поселений. Названные нормативы отчислений должны быть установлены: а) в законе субъекта Федерации, рассчитанного на неограниченный срок действия. Они должны быть едиными для всех поселений и муниципальных районов, на которые рассчитаны; б) в нормативных правовых актах представительных органов муниципальных районов, рассчитанных на неограниченный срок действия. Эти нормативы должны быть едиными для всех поселений муниципального района. Порядок установления названных нормативов определен в ст. 58 и 63 БК РФ.
Помимо отмеченного, существует ряд налоговых доходов, которые поступают в бюджеты субъектов Федерации не на постоянной основе, а в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете: акцизы на алкогольную продукцию и акцизы на автомобильный и прямогонный бензин. Акцизы на алкогольную продукцию и акцизы на прямогонный и автомобильный бензин распределяются между бюджетами субъектов Федерации по нормативам, утвержденным федеральным законом о федеральном бюджете (ст. 56 БК РФ). Эти нормативы даны в приложениях к федеральному закону о федеральном бюджете. Неналоговые доходы также разграничиваются между уровнями бюджетной системы. Порядок разграничения неналоговых доходов определен в ст. 51, 57, 62 БК РФ. Общий порядок разграничения следующий: большая часть неналоговых доходов поступает в бюджет каждого уровня бюджетной системы по нормативу 100%. В ряде случаев неналоговые доходы дробятся в процентном отношении. Например, плата за негативное воздействие на окружающую среду поступает в федеральный бюджет по нормативу 20%, в бюджеты субъектов Федерации -- по нормативу 40%, а в бюджеты муниципальных районов и городов -- по нормативу 40%. Штрафы и иные суммы принудительного изъятия, являясь неналоговыми доходами (за исключением штрафов за нарушение законодательства о налогах и сборах), поступают в бюджеты бюджетной системы в порядке, установленном ст. 46 БК РФ.
Межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации не может быть полноценной без четкого и стабильного разграничения налоговых полномочий и закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней.
При разграничении налоговых полномочий между органами власти и управления разных уровней используются следующие принципы.
1. Налоговые полномочия федеральных властей должны быть достаточными для регулирования общенациональной экономики и поддержания на всей территории страны единого экономического, социального и налогового пространства, в том числе за счет выравнивания бюджетной обеспеченности регионов.
2. Налоговые полномочия каждого уровня власти должны быть необходимыми и достаточными для эффективной реализации закрепленных за соответствующим уровнем бюджетной системы расходных полномочий.
3. Налоговые полномочия региональных и местных властей не должны ограничивать перемещение капиталов , рабочей силы , товаров и услуг , а также экспортировать налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты).
4. Каждому уровню власти должно быть предоставлено право делегировать (передавать) в установленных законодательством РФ случаях и порядке свои налоговые полномочия другому уровню власти.
При разграничении налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы должны учитываться следующие критерии:
- стабильность - чем больше налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник, и полномочия по его регулированию;
- экономическая эффективность - за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги , объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;
- мобильность налоговой базы - чем выше мобильность, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом, и наоборот;
- равномерность размещения налоговой базы - чем больше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне она должна облагаться налогом, и наоборот;
- социальная справедливость - чем менее равномерно распределена налоговая база, тем на более высоком уровне должен поступать соответствующий налог в целях последующего перераспределения;
- бюджетная ответственность - сборы , представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет органов власти, предоставляющих соответствующие услуги.
Ключевой задачей реформы межбюджетных отношений является предоставление региональным и местным органам власти реальных расходных полномочий, сбалансированных с имеющимися финансовыми ресурсами .
В основу разграничения расходных полномочий всей бюджетной системы РФ положены следующие принципы.
1. Принцип территориального соответствия. Суть его заключается в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомственная территория которого в основном охватывает всех потребителей данных услуг. Это означает, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы , зависит от того, осуществляются ли они в интересах всего населения страны или населения нескольких субъектов Российской Федерации (федеральный уровень), проживающих на территориях всех или нескольких муниципальных образований (региональный уровень) или в интересах населения, проживающего в основном на территории данного муниципального образования (местный уровень).
2. Принцип максимально возможного приближения к тем территориальным образованиям, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги (принцип субсидиарности). В основе данного принципа лежит положение о том, что органы власти на местах лучше знают потребности в бюджетных услугах населения, проживающего на подведомственной им территории.
3. Принцип эффекта масштаба (наиболее эффективная реализация государственных и муниципальных полномочий). Целесообразность выбора того или иного уровня бюджетной системы определяется тем, на каком из них расходование бюджетных средств соответствует наиболее эффективной реализации указанных полномочий с учетом интересов населения.
4. Принцип адекватности бюджетных расходов полномочиям, закрепленным за соответствующими уровнями власти. Разграничение расходов зависит от задач и функций, которые законодательно возлагаются на каждый уровень власти (федеральный, региональный и местный).
5. Принцип соразмерности. Он означает обеспеченность бюджетными ресурсами реализации полномочий, возложенных на соответствующие уровни власти.