Перечень видов подготовительных работ, выполнение которых допускается до получения разрешения на строительство объектов, необходимых для размещения объектов инфраструктуры ТОР, включает в себя:
1. Геодезические разбивочные работы для строительства.
2. Выполнение комплекса мероприятий по охране труда и безопасному проведению работ.
3. Разбивка в натуре основных осей зданий и сооружений и закрепление их пунктами и знаками.
4. Размещение и строительство временных зданий и сооружений производственного, складского, бытового и общественного назначения, временных источников и сетей электроснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, связи, временных очистных сооружений, объектов освещения, средств сигнализации.
5. Освобождение участков от деревьев и кустарников, в том числе вывоз и утилизация ТБО и частичное устройство щитов для защиты зеленых насаждений.
6. Освобождение строительной площадки для производства строительно-монтажных работ, в том числе:
а) расчистка территории;
б) разборка и снос зданий, строений;
в) перенос и переустройство инженерных сетей, коммуникаций, попадающих в зону строительства;
г) вывоз и утилизация ТБО.
7. Осушение территории строительной площадки, проведение на ней других мероприятий, связанных с прекращением или изменением условий водопользования, а также с защитой окружающей среды и ликвидацией неблагоприятных условий строительства.
8. Понижение уровня грунтовых вод и водоотведение (дренажи и водоотливы) на строительной площадке.
9. Устройство берегоукрепления.
10. Устройство крановых путей.
11. Устройство ограждения строительной площадки, организация контрольно-пропускного режима.
12. Обеспечение строительной площадки противопожарным водоснабжением и инвентарем.
13. Устройство складских площадок и помещений для материалов, конструкций и оборудования.
14. Инженерная подготовка территории размещения объектов инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития, включая объекты транспортной, энергетической, коммунальной, инженерной, социальной, инновационной и иных инфраструктур, расположенных на территории опережающего социально-экономического развития, а также указанных объектов инфраструктур, расположенных вне такой территории, но обеспечивающих ее функционирование, в том числе строительство:
а) подъездных путей и временных дорог;
б) временных причалов;
в) линий электропередачи с трансформаторными подстанциями (до 1000 В);
г) сетей водоснабжения и водозаборных сооружений;
д) сетей газоснабжения и газораспределительных сооружений;
е) канализационных коллекторов с очистными сооружениями;
ж) жилых поселков для строителей;
з) сооружений производственно-вспомогательного назначения;
и) сооружений и устройств связи для управления строительством;
к) набережных и причальных сооружений.
15. Разведочное бурение и исследование грунта.
16. Производство земельных работ, а именно:
а) снятие и хранение плодородного слоя почвы (при наличии экологической экспертизы);
б) разработка грунта;
в) уплотнение и укрепление грунта;
г) вертикальная планировка участка;
д) перемещение грунта;
е) устройство насыпей.
17. Устройство шпунтового ограждения.
18. Устройство подпорных стен.
19. Ландшафтные работы.
20. Устройство вспомогательных конструкций и приспособлений.
Минстрой предложил допускать к работам до оформления всех документов
Теперь застройщик сможет использовать время, которое уходит на оформление разрешительной документации, чтобы подготовить стройплощадку. Подготовленные Минстроем поправки в Градостроительный кодекс, с которыми ознакомились «Известия », вводят новое понятие - «подготовительные работы », которые можно будет вести до .
Новый механизм позволит сократить сроки сдачи объекта и более тщательно проработать проект.
За Вас отработаем все этапы и инстанции - получим Разрешение на строительство объекта! Наши услуги стоят не более 5% от СМР, а у Вас на руках подтверждение соответствия проекта, и всех его разделов, нормам градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ).
Строительные компании смогут до на это. Поправки в Градостроительный кодекс подготовил Минстрой. В них вводится новое понятие «комплекс работ подготовительного периода строительства, реконструкции ». Подобные работы можно будет начинать до того, как получено разрешение на строительство. За счет этого застройщики смогут существенно сократить время возведения или ремонта здания. Также появится дополнительный период на более тщательный отбор подрядчиков.
Чтобы начать подготовительные работы, надо будет получить отдельное разрешение на ведение подготовительных работ.
К подготовительным работам можно будет отнести : строительство подъездных дорог, устройство основных инженерных сетей, создание строительной инфраструктуры, в том числе сооружение временных зданий, расчистку территории, установку инвентарных зданий, ограждений и освещения строительной площадки, подготовку площадок для складирования строительных материалов, устройство мест для курения, щитов с первичными средствами пожаротушения, установку башенного крана.
Для этого нужно представить , которая затем пройдет (максимальный срок, предусмотренный для этой процедуры, - 20 дней).
Если в течение года разрешение на основное строительство так и не выдадут, заказчик будет обязан привести «в пригодное для использования состояние» и восстановить «нарушенное состояние окружающей среды».
Предусмотренного по новому закону срока в один год, за который надо успеть , вполне достаточно при условии, что застройщик обладает должной квалификацией.
Работы по подготовке строй площадки, связанные с подготовкой и благоустройством территории под будущее строительство. По закону, работники начинают процесс работ только после получения однозначно утвержденного разрешения на проведение строительства.
Подготовительные работы проводятся в два этапа.
Первый этап включает состав геодезических работ:
- геодезические работы на участке по демаркации объектов на территории,
- выполнение нивелирования местности.
Второй этап подготовки включает в себя:
- благоустройство территории строительства наряду со строительством временных объектов,
- осуществление присоединения к сетям технической инфраструктуры для нужд строительства.
За проведение подготовительных работ несет ответственность руководитель строительства, он должен позаботиться о информационном табло с информацией и объявлением по отношению к безопасности и охраны здоровья.
Организация строительных работ требует выполнение определенных в законе «строительного права»- правил благоустройства территории. Помимо закона, необходимо учитывать нормативные требования по охране труда и положение об безопасности и гигиене труда при выполнении строительных работ. Площадь строительства требует:
- ограждения и обозначения опасных зон;
- выполнение путей, выходов и проходов для пешеходов;
- подвода электроэнергии и воды;
- устройства помещений, санитарно-гигиенических и социальных;
- обеспечения освещения естественного и искусственного;
- обеспечения надлежащей вентиляции;
- обеспечить телефонной связью;
- устройство свалок строительных материалов и изделий.
Когда можно провести подготовительные работы?
Строительные законы указывают, что подготовительные работы могут быть выполнены только на территории охватываемой разрешением на строительство, а прокладка ограждения территории должна выполняться в соответствии с утвержденным в разрешении- строительному проекту.
Все это, а также факт что начало строительства происходит именно с момента принятия подготовительных работ на территории строительства означает, что подготовительные работы можно начинать после получения разрешения на строительство. Перед входом на строительную площадку необходимо также информировать компетентный орган строительного надзора о сроках начала строительства.
Уведомление о начале строительных работ необходимо подать в строительном надзоре, по крайней мере за 7 дней до намеченного срока. Но в связи с тем, что строительные работы можно начать только на основании окончательного решения о разрешении на строительство, указанный в уведомлении срок должен быть днем, когда решение уже окончательное (разрешение на строительство вступает в силу через 14 дней).
Начало строительства наступает с момента принятия подготовительных работ на территории строительства.
Подготовительные работы, и срок действия разрешения на строительство
Следует иметь в виду, что разрешение на строительство не является бессрочным решением. Строительные работы необходимо начать в течение 3 лет с момента принятия решения. Если по разным причинам (чаще всего финансовым) строительство дома не началось в намеченное время, стоит провести только подготовительные работы, которые, как было сказано выше — в свете норм начинают процесс строительства. Благодаря этому, разрешение на строительство не потеряет важности, т.е. юридической силы.
Сформулированные Минстроем поправки в Градостроительный кодекс, с которыми ознакомились «Известия», вводят новое понятие — «подготовительные работы», которые можно будет вести до получения разрешения на строительство. Как отмечают эксперты, новый механизм позволит сократить сроки сдачи объекта и более тщательно проработать проект. Это также позволит улучшить место России в рейтинге Всемирного банка Doing Business.
Строительные компании смогут начинать вести работы до получения разрешения на это. Поправки в Градостроительный кодекс подготовил Минстрой. В них вводится новое понятие «комплекс работ подготовительного периода строительства, реконструкции». Подобные работы можно будет начинать до того, как получено разрешение на строительство. За счет этого застройщики смогут существенно сократить время возведения или ремонта здания. Также появится дополнительный период на более тщательный отбор подрядчиков.
Чтобы начать подготовительные работы, надо будет получить отдельное разрешение на ведение подготовительных работ. Для этого нужно представить проектную документацию, которая затем пройдет госэкспертизу (максимальный срок, предусмотренный для этой процедуры, — 20 дней).
Если в течение года разрешение на основное строительство так и не выдадут, заказчик будет обязан привести земельный участок «в пригодное для использования состояние» и восстановить «нарушенное состояние окружающей среды».
В Минстрое не смогли предоставить оперативный комментарий.
Юрист правового департамента HEADS Consulting Константин Ханин пояснил, что к подготовительным работам можно будет отнести «строительство подъездных дорог, устройство основных инженерных сетей, создание строительной инфраструктуры, в том числе сооружение временных зданий, расчистку территории, установку инвентарных зданий, ограждений и освещения строительной площадки, подготовку площадок для складирования строительных материалов, устройство мест для курения, щитов с первичными средствами пожаротушения, установку башенного крана».
По его мнению, новый порядок позволит ускорить процесс строительства.
— Теперь время ожидания получения разрешения на строительство будет потрачено на подготовительные работы. Строительная организация всё же сможет выиграть от этого и ускорить свои темпы, — полагает Константин Ханин.
Генеральный директор Экспертной инжиниринговой компании Сергей Должников посчитал, что подобный порядок может существенно сэкономить время.
— Мобилизация и подготовительные работы в среднем могут занимать от двух до четырех месяцев в зависимости от типа работ — достаточно серьезный срок. Можно использовать это дополнительное время, чтобы спланировать всё, провести экспертизу, тщательно организовать работы, — сказал он.
Сергей Должников особо отметил, что за счет дополнительного времени можно тщательно подойти к подбору подрядчика, от чего качество строительства выиграет.
— Поскольку можно будет использовать время, которое уходит на получение всех согласований, не будет спешки, как нередко бывает сейчас, когда всё торопятся сделать в последний момент, — отметил Сергей Должников.
Как он уточнил, предусмотренного по новому закону срока в один год, за который надо успеть получить разрешение на строительство, вполне достаточно при условии, что застройщик обладает должной квалификацией.
В то же время он отметил, что практика применения таких норм может преподнести неожиданные сюрпризы.
— Идея сама по себе хорошая, но есть вопрос реализации. Всё зависит от того, насколько просто будет получить разрешение для подготовительных работ. Если эта процедура будет обременительной, то по большому счету мы поменяем шило на мыло, — заметил Сергей Должников.
В рейтинге Всемирного банка Doing Business за 2016 год Россия заняла по пункту «разрешение на строительство» 115-е место, притом что по «легкости ведения бизнеса» — 40-е, а по «легкости создания предприятий» — 26-е. Выступая на итоговой коллегии Минстроя в марте этого года, первый вице-премьер правительства России Игорь Шувалов обратил на это особое внимание.
Закон Ленинградской области от 18.05.2012 №38-оз «Об установлении случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Ленинградской области».
Закон Московской области от 10.10.2014 №124/2014-ОЗ «Об установлении случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Московской области».
Осуществление строительства без соответствующего разрешения (если оно требуется) признается самовольным и наказывается штрафом , а также может быть предметом специального требования по ст. 222 ГК РФ - о сносе самовольной постройки. В этой связи крайне интересен вопрос, какие работы можно выполнять на участке до получения разрешения на строительство.
Ст. 9.5 КоАП РФ.
Многие застройщики приступают к выполнению подготовительных работ на участке до получения разрешения на строительство. При этом четкого понимания, что может входить в подготовительные работы, а что является уже непосредственно строительством, у участников строительного рынка и чиновников нет.
Приказ Минрегиона РФ от 30.12.2009 №624.
Одно из определений подготовительных работ содержится в п. 2 раздела III Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства . К ним относятся:
- разборка (демонтаж) зданий и сооружений, стен, перекрытий, лестничных маршей и иных конструктивных и связанных с ними элементов или их частей;
- строительство временных дорог, площадок, инженерных сетей и сооружений;
- устройство рельсовых подкрановых путей и фундаментов (опоры) стационарных кранов;
- установка и демонтаж инвентарных наружных и внутренних лесов, технологических мусоропроводов.
Однако судебная практика исходит из того, что данные подготовительные работы относятся к строительству, и при их выполнении у застройщика уже должно быть на руках разрешение на строительство .
Постановление Арбитражного суда Московского округа от 25.12.2014 №Ф05-6882/2014 по делу №А41-7448/14; Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 02.04.2015 №Ф01-761/2015 по делу №А31-8575/2014.
В то же время понятие «подготовительные работы» содержится и в п. 3.3 СНиП «Безопасность труда в строительстве. Часть 2. Строительное производство. СНиП 12-04-2002» . Согласно указанной норме, до начала строительства объекта генподрядная организация должна выполнить подготовительные работы по организации стройплощадки, необходимые для обеспечения безопасности строительства, включая:
Постановление Госстроя России от 17.09.2002 №123.
- устройство ограждения территории стройплощадки при строительстве объекта в населенном пункте или на территории организации;
- освобождение строительной площадки для строительства объекта (расчистка территории, снос строений), планировка территории, водоотвод (при необходимости понижение уровня грунтовых вод) и перекладка коммуникаций;
- устройство временных автомобильных дорог, прокладка сетей временного электроснабжения, освещения, водопровода;
- завоз и размещение на территории стройплощадки или за ее пределами инвентарных санитарно-бытовых, производственных и административных зданий и сооружений;
- устройство крановых путей, мест складирования материалов и конструкций.
К данному перечню суды относятся более гуманно. Так, например, ФАС Волго-Вятского округа, сославшись на указанный выше перечень, пришел к выводу, что работы по ограждению площадки забором и установке строительного вагончика не подпадают под понятие «строительство», и для их проведения получения разрешения на строительство не требуется .
Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 03.09.2009 по делу №А82-3683/2009-39.
Необходимо отметить, что применение судами указанного выше перечня могло быть обусловлено тем, что он являлся обязательным в силу включения в Перечень обязательных стандартов . Между тем с 1 июля 2015 года действует новый Перечень обязательных стандартов, в котором указанный СНиП уже отсутствует.
Однако ряд судов по-прежнему применяет указанный перечень при разрешении споров о том, требовалось ли разрешение на строительство при выполнении тех или иных работ . Но назвать такую практику системной не представляется возможным.
Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 21.06.2010 №1047-р.
Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 13.10.2016 №Ф09-9140/16 по делу №А50-474/2016; Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28.10.2016 №Ф08-7707/2016 по делу №А32-13297/2016.
Вероятно, подготовительные работы, указанные в Перечне, утвержденном Приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 № 624, суды относят к строительным работам, так как они находятся в разделе III, который называется «Виды работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту». В то же время работы, перечисленные в СНиП 12-04-2002, таковыми не признают, поскольку, исходя из формулировки соответствующего пункта, генподрядчик должен их выполнить до начала строительства для обеспечения безопасности строительства.
К сожалению, некоторые виды работ (например, демонтаж строений, организация временных дорог) содержатся в обоих списках, и это все запутывает.
Министерство регионального развития РФ предпринимало попытки упорядочить подготовительные работы путем принятия приказа «Об утверждении перечня подготовительных работ для строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, которые могут выполняться до выдачи разрешения на строительство» . По сути, проектом данного приказа предлагалось закрепить необязательность получения разрешения на строительство при выполнении работ, указанных в качестве подготовительных в Перечне, утвержденном Приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 № 624. Однако данная инициатива встретила протест со стороны Всемирного фонда природы и общественного движения «Архнадзор» и в итоге так и осталась только проектом.
В 2015 году Министерство строительства и ЖКХ РФ подготовило проект поправок в Градостроительный кодекс, разрешающих застройщикам проводить подготовительные работы до получения разрешения на строительство. Но на данный момент указанные поправки так и не приняты.
Утвержден Постановлением Правительства РФ от 26.12.2014 №1521.
С учетом вышеизложенного необходимо констатировать, что общефедеральная устоявшаяся практика по вопросу возможности осуществления подготовительных работ без получения разрешения на строительство в настоящее время отсутствует, и застройщик каждый раз рискует, приступая к выполнению подготовительных работ до получения разрешения на строительство, если на уровне региона не принято каких-либо специальных актов, регулирующих этот вопрос.
Отдельно стоит проанализировать порядок проведения работ по сносу объектов недвижимости.
Законодательство не дает четкий ответ на вопрос о необходимости получения разрешения на строительство для выполнения такого вида работ, как снос. Как было продемонстрировано выше, демонтаж расположенных на участках строений (снос) может быть отнесен как к подготовительным работам, осуществляемым до начала строительства, так и к работам, которые суды склонны расценивать как один из первых этапов строительства.
В ГрК РФ «строительство» - это деятельность по созданию зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства). Проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей (при необходимости сноса или демонтажа объектов капитального строительства, их частей для строительства, реконструкции других объектов капитального строительства) является одним из разделов проектной документации согласно пп. 7 п. 12 ст. 48 ГрК РФ. Данная часть проектной документации прилагается к заявлению о выдаче разрешения на строительство (пп. «ж» п. 3 ч. 7 ст. 51 ГрК РФ). Из данных норм очевидно, что в терминологии ГрК РФ снос здания с целью построить на его месте новое здание является этапом строительства , и уже на этом этапе застройщику требуется разрешение на строительство.
Между тем ГрК РФ не регулирует снос строения с целью, не связанной с новым строительством.
Полагаем, что вопрос о необходимости получения разрешения на строительство на момент сноса строения на участке должен решаться с учетом подготовленной проектной документации. Если демонтаж строения, согласно такой документации, является первым этапом строительства, то при его выполнении следует уже иметь на руках разрешение на строительство. Если же проектная документация составлялась из расчета, что к моменту начала строительных работ участок уже будет освобожден от строений, застройщик может сначала выполнить демонтаж строений на участке (без получения разрешения на строительство), а уже потом получить соответствующее разрешение и приступить к возведению нового здания в соответствии с проектом.
Несмотря на то, что снос зачастую может быть более опасен с точки зрения безопасности лиц, чем отдельные строительные работы, полагаем, что отсутствие необходимости получения разрешения на строительство обусловлено кратковременностью данного действия. Застройщик, который осуществляет демонтаж, в любом случае обязан соблюдать все технические нормы, регулирующие данную деятельность. Экспертиза проектной документации и получение разрешения на строительство для возведения новых объектов или реконструкции необходимы в силу того, что возникший объект будет существовать в среде обитания человека годы или десятилетия, и публичная власть должна каким-либо образом обеспечить безопасность не только на период непосредственного проведения работ, но и на период существования объекта.
1.2.2. Реконструкция
В соответствии с п. 14 ст. 1 ГрК РФ под реконструкцией объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) понимается изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.
Таким образом, реконструкция - это всегда изменение каких-либо характеристик объекта. С точки зрения гражданского права реконструкция является переработкой вещи (ст. 220 ГК РФ), и, соответственно, в результате реконструкции всегда возникает новая вещь.
ГрК РФ не предусматривает отдельной разрешительной документации для реконструкции объектов капитального строительства. Застройщик при реконструкции, так же как и при строительстве, получает разрешение на строительство, а по окончании реконструкции - разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. Именно эти документы будут указаны в качестве правоустанавливающих в ЕГРН.
Между тем ранее отдельные изменения характеристик объекта регистрирующий орган не считал реконструкцией и просто вносил запись об изменениях. К таким изменениям, например, относились изменение объема выполненных строительно-монтажных работ (процент готовности) для объектов незавершенного строительства, изменение площади объекта в связи с ее уточнением в установленном порядке, в том числе при изменении порядка определения площади объекта . С 1 января 2017 года вступил в силу новый закон о регистрации недвижимости и порядок ведения Единого государственного реестра недвижимости, и данные документы не предусматривают напрямую перечень случаев, в которых изменение характеристик объекта не является реконструкцией.
П. 68 Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, состава номера регистрации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 23.12.2013 №765.
Федеральный закон от 13.07.2015 №218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».
Реконструированная постройка, так же как и вновь возведенная, может оказаться самовольной постройкой, если застройщиком не будут получены необходимые согласования и соблюдены обязательные строительные и градостроительные нормы. При этом основным способом устранения нарушения будет являться приведение самовольной постройки в изначальное состояние (до самовольной реконструкции). Суд обяжет лицо к сносу самовольно реконструированного недвижимого имущества лишь в том случае, если будет установлено, что объект не может быть приведен в состояние, существовавшее до проведения таких работ .
Принципиально важно отличать реконструкцию от других видов работ, в частности от капитального ремонта или от перепланировки, поскольку такие работы, в отличие от реконструкции, не требуют получения разрешения на строительство в рамках ГрК РФ.
Утвержден приказом Минэкономразвития России от 16.12.2015 №943.
Сравнение определений данных видов работ показывает, что основным отличием является изменение параметров объекта капитального строительства при реконструкции и отсутствие такого изменения при выполнении капитального ремонта или перепланировки. Между тем установить, что под этим понимает законодатель, не так просто. Для того чтобы понять этот критерий, придется обратиться к правоприменительной практике:
«Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством».
Письмо Минрегиона РФ от 22.02.2012 №3706-ДШ/08.
Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 01.06.2015 №Ф09-2976/15 по делу №А50-14365/2014.
Письмо Жилищного комитета Правительства Санкт-Петербурга от 13.12.2011 №18-5796/11.
Определение Верховного Суда РФ от 28.04.2015 №11-КГ15-9.
Эти и многие другие примеры судебной и правоприменительной практики подтверждают вывод о нечеткости границы между реконструкцией и другими работами в отношении объектов капитального строительства. В случае возникновения сомнений относительно характера предстоящих работ можно порекомендовать застройщику обратиться в соответствующий государственный (муниципальный) орган с заявлением о выдаче разрешения на строительство. Если застройщику повезет, то он получит ответ от государственного органа, что для проведения работ, указанных в заявлении, разрешение на строительство не требуется. Данный ответ поможет застройщику в суде, если надзорный орган впоследствии изменит свой подход и попытается привлечь его к ответственности. Однако уполномоченный орган может отказать в выдаче разрешения на строительство и по строго формальным основаниям - отсутствует положительное заключение экспертизы проектной документации. В таком случае застройщику остается надеяться только на правоприменительную и судебную практику, в которой фигурировал тот вид работ, который застройщик собирается осуществлять. Но анализ такой практики в любом случае не даст однозначной гарантии аналогичного подхода уполномоченного органа и суда в конкретной ситуации.
Отдельно хотелось бы рассмотреть вопрос о разграничении работ по реконструкции и нового строительства со сносом старого здания. Несмотря на то, что по своему характеру оба названных вида работ требуют получения разрешения на строительство, встречаются на практике ситуации, когда разграничение таких понятий может играть существенную роль для застройщика. Так, недопустимость нового строительства (а соответственно, и сноса как его этапа) в границах территории объекта культурного наследия установлена пп. 1 п. 1 ст. 5.1 закона РФ от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - закон № 73-ФЗ). Между тем, исходя из формулировок данной нормы, реконструкция объектов капитального строительства (которые не являются ОКН) без увеличения объемно-пространственных характеристик в границах данной территории допускается.
Как и в случаях, описанных выше, между новым строительством и сносом как его первым этапом и реконструкцией, при которой будет оставлена незначительная часть капитальных конструкций прежнего здания, не всегда можно провести четкую границу. По нашему мнению, в рамках реконструкции должна быть оставлена как минимум одна несущая конструкция. Если же будут оставлены только отдельные элементы такой конструкции, ее функциональное назначение будет утеряно, и, скорее всего, подобные работы следует оценивать как снос и новое строительство. Между тем в судебной или правоприменительной практике сложившегося подхода нет.
1.2.3. Капитальный ремонт
Понятие «капитального ремонта» содержится все в той же ст. 1 ГрК РФ. Согласно п. 14.2 данной статьи,
капитальный ремонт объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - замена и (или) восстановление строительных конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций, за исключением несущих строительных конструкций, замена и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов, а также замена отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов.
В отличие от строительства или реконструкции в результате проведения работ по капитальному ремонту не возникает новая вещь. Кроме того, проведение капитального ремонта с 2011 года не требует прохождения экспертизы проектной документации (п. 3 ст. 49 ГрК РФ), получения разрешения на строительство (пп. 4.1 п. 17 ст. 51 ГрК РФ) и, соответственно, ввода в эксплуатацию нового объекта.
Указанные отличия подталкивают застройщиков к расширительному толкованию понятия «капитальный ремонт» и попыткам произвести в рамках этой процедуры реконструкцию объекта капитального строительства. Рассмотрим подробнее, какие работы можно выполнять в рамках капитального ремонта.
Из текущего определения капитального ремонта можно выделить следующие виды работ, входящие в это понятие:
- замена и (или) восстановление не являющихся несущими конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций;
- замена отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов (т.е. в отношении несущих конструкций речь идет только об их «элементах»);
- замена и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов.
Таким образом, определение капитального ремонта не предполагает создание новых видов конструкций (изменение планировки) либо систем и сетей инженерно-технического обеспечения, т.е. для отнесения работ к капитальному ремонту одним из признаков является существование самой конструкции или систем и сетей инженерно-технического обеспечения на момент начала работ (т.е. при отсутствии системы вентиляции в здании ее создание не относится к капитальному ремонту).
Помимо определений, данных в ГрК РФ, для разграничения реконструкции и капитального ремонта суды зачастую руководствуются Ведомственными строительными нормами Госкомархитектуры «Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания жилых зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения», утвержденными Приказом Госкомархитектуры от 23.11.1988 № 312’ . В силу п. 1.2 указанного Положения оно является обязательным для всех организаций, учреждений и предприятий, осуществляющих реконструкцию, капитальный и текущий ремонт, техническое обслуживание зданий.
В соответствии с п. 5.1 данного документа капитальный ремонт должен включать устранение неисправностей всех изношенных элементов, восстановление или замену (кроме полной замены каменных и бетонных фундаментов, несущих стен и каркасов) их на более долговечные и экономичные, улучшающие эксплуатационные показатели ремонтируемых зданий. При этом может осуществляться экономически целесообразная модернизация здания или объекта: улучшение планировки, увеличение количества и качества услуг, оснащение недостающими видами инженерного оборудования, благоустройство окружающей территории.
Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 16.11.2015 №Ф06-2387/2015 по делу №А12-9157/2015.
Особое внимание стоит обратить на формулировку «оснащение недостающими видами инженерного оборудования». Исходя из определения, данного ГрК РФ, в отношении инженерных сетей в рамках капитального ремонта допустимо производить только замену и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов. То есть, в отличие от Ведомственных строительных нормативов, ГрК РФ исходит из того, что новые инженерные сети и системы в рамках капитального ремонта появиться не могут. В то же время ГрК РФ не относит работы по устройству новых инженерных сетей и к реконструкции.
Таким образом, если застройщик осуществляет прокладку новой инженерной сети в объекте капитального строительства, не затрагивая при этом несущих конструкций, такие работы можно было бы назвать переоборудованием, однако в законодательстве такой термин применяется только в отношении жилых помещений. В любом случае такие работы не требуют получения разрешения на строительство.
Для сравнения капитального ремонта с реконструкцией можно также обратиться к п. 5.3 указанных выше строительных норм. Так, при реконструкции зданий (объектов), исходя из сложившихся градостроительных условий и действующих норм проектирования, помимо работ, выполняемых при капитальном ремонте, могут осуществляться:
- изменение планировки помещений, возведение надстроек, встроек, пристроек, а при наличии необходимых обоснований - их частичная разборка;
- повышение уровня инженерного оборудования, включая реконструкцию наружных сетей (кроме магистральных);
- улучшение архитектурной выразительности зданий (объектов), а также благоустройство прилегающих территорий.
При реконструкции объектов коммунального и социально-культурного назначения может предусматриваться расширение существующих и строительство новых зданий и сооружений подсобного и обслуживающего назначения, а также строительство зданий и сооружений основного назначения, входящих в комплекс объекта, взамен ликвидируемых.
Необходимо отметить, что суды понимают под капитальным ремонтом не только непосредственно ремонт, но и работы, которые изменили объект в части, не касающейся его параметров как объекта капитального строительства.
Так, со ссылкой на определение капитального ремонта ФАС СЗО отказался признавать самовольной реконструкцией работы, в результате проведения которых часть подземной парковки стала пригодной для использования под торгово-развлекательную зону .
Постановление ФАС Северо-Западного округа от 04.12.2013 по делу №А21-860/2013.
1.2.4. Переустройство и перепланировка
Согласно ст. 25 ЖК РФ перепланировка жилого помещения представляет собой изменение его конфигурации, а переустройство жилого помещения - установку, замену или перенос инженерных сетей, санитарно-технического, электрического или другого оборудования, требующих внесения изменений в технический паспорт жилого помещения.
Порядок действий заинтересованных лиц, а также основания проведения переустройства и (или) перепланировки жилого помещения установлены ст. 26 ЖК РФ.
Работы, которые могут включать в себя указанные понятия, перечислены в п. 1.7.1 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 № 170.
В частности, перепланировка жилых помещений может включать: перенос и разборку перегородок, перенос и устройство дверных проемов, разукрупнение или укрупнение многокомнатных квартир, устройство дополнительных кухонь и санузлов, расширение жилой площади за счет вспомогательных помещений, ликвидация темных кухонь и входов в кухни через квартиры или жилые помещения, устройство или переоборудование существующих тамбуров.
Переоборудование жилых помещений (к которому согласно п. 1.7 указанных Правил относится и переустройство) может включать в себя: установку бытовых электроплит взамен газовых плит или кухонных очагов, перенос нагревательных сантехнических и газовых приборов, устройство вновь и переоборудование существующих туалетов, ванных комнат, прокладку новых или замену существующих подводящих и отводящих трубопроводов, электрических сетей и устройств для установки душевых кабин, джакузи, стиральных машин повышенной мощности и других сантехнических и бытовых приборов нового поколения.
Аналогичный перечень содержится в п. 3.7.4 Методического пособия по содержанию и ремонту жилищного фонда МДК 2-04.2004, утвержденного Госстроем России. В силу п. 1.3 данного пособия, его применение не является обязательным, однако в судебных актах нередко можно встретить на него ссылку .
Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 27.03.2014 по делу №А81-889/2013.
Несмотря на то что эти перечни не содержат прямого указания на их характер, полагаем, что системное толкование законодательства и анализ судебной практики позволяют относить к этим видам и другие работы, соответствующие понятиям, данным в ст. 25 ЖК РФ, т.е. перечень носит открытый характер.
Понятия «перепланировка» и «переустройство» в федеральном законодательстве применяются только к жилым помещениям. Однако на практике, когда в отношении нежилых помещений необходимо провести работы, которые не входят в понятие капитального ремонта и не изменяют параметры объекта капитального строительства, застройщики оформляют такие работы как перепланировку (переоборудование). Региональные власти идут им навстречу, принимая нормативные акты, так или иначе легализующие эту процедуру. Так, к полномочиям Жилищного комитета Правительства Санкт-Петербурга относится осуществление методического руководства по вопросам переустройства и перепланировки жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах, по вопросам оценки пригодности жилых помещений для проживания . В соответствии с Положением о районной межведомственной комиссии, утвержденным Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 04.02.2005 № 112, к полномочиям данного органа относится согласование проектов на перепланировку нежилых помещений без изменения их назначения, если при этом существенно не затрагиваются несущие конструкции здания, а также приемка в эксплуатацию таких помещений после перепланировки.
При этом отсутствует указание, что такие процедуры выполняются только в отношении помещений в жилых домах. Подобные нормативные акты имеются и в Москве .
Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2003 №175 «О Жилищном комитете».
Требования к проведению переустройства и (или) перепланировки жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах и жилых домах, утвержденные Постановлением Правительства Москвы от 25.10.2011 №508-ПП.
Судебная практика единообразна в вопросе распространения ст.ст. 25-26 ЖК РФ на нежилые помещения в многоквартирных жилых домах . Вопрос о применении данных статей к нежилым зданиям остается открытым и во многом зависит от правоприменительной практики в регионах.
В то же время отдельные государственные органы при толковании норм ГрК РФ и ЖК РФ приходят к выводу, что реконструкция и перепланировка соотносятся как общее и частное. Так, Минэкономразвития РФ дало пояснение, согласно которому кадастровый учет изменений и (или) постановка на учет помещений в нежилых зданиях (сооружениях) в связи с их «перепланировкой» осуществляется в соответствии с техническим планом, подготовленным на основании документов о реконструкции здания (сооружения) или его части. Но на данный момент такая позиция не получила широкого распространения.
П. 24 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 №4.
В соответствии с пп. 4 п. 17 ст. 51 ГрК РФ выдача разрешения на строительство не требуется в случае изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом. Исходя из данной нормы, работы, которые не затрагивают характеристики объекта капитального строительства, могут выполняться без получения разрешения на строительство или каких-либо иных согласований.
На практике также можно столкнуться с такими работами, как модернизация, перевооружение, техническое обслуживание. Как было показано выше, отнесение работ даже к группам, которые имеют определение на федеральном уровне, зачастую составляет сложность. Поэтому рекомендуем застройщикам придерживаться исследованных выше понятий при проектировании и строительстве, а при необходимости использования другой терминологии обязательно пояснять, какие конкретно работы будут выполняться с использованием формулировок законов и технических регламентов.
1.2.5. Работы по сохранению объектов культурного наследия
Данная группа работ сформирована не в силу однородности входящих в нее видов работ, а в силу их выполнения в отношении особых зданий, сооружений - объектов культурного наследия. Поэтому работы по сохранению не представляется возможным напрямую соотносить с «обычными» работами, предусмотренными Градостроительным кодексом РФ.
К таким работам относятся консервация, ремонт, реставрация и приспособление для современного использования. Подробнее обо всех видах этих работ будет рассказано позднее в соответствующем разделе.
Работы, которые допускается выполнять в отношении объектов культурного наследия, подробно рассмотрены далее.
На основании проведенного исследования можно сказать, что четких границ, разделяющих виды работ по группам, в законодательстве на данный момент нет. Выполнение каждого хоть немного отличного от обычного вида работ требует от застройщика анализа правоприменительной и судебной практики, уточнения мнения надзорного органа, консультаций со строительными специалистами и юристами. В противном случае застройщик рискует получить судебное решение о признании постройки самовольной.
Дальнейшее реформирование законодательства потребует уточнения определений как на уровне ГрК РФ, так и на уровне технических регламентов. Четкость и однозначность формулировок в данной сфере являются необходимым условием для снижения рисков признания работ самовольными.
Таблица 2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПРОЦЕДУР В ОТНОШЕНИИ ОБЪЕКТА КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
| Работы по сохранению | «Общие» процедуры | ||||
| Наименование работ | ремонт/ реставрация | приспособление для совр. использования | перепланировка/ переустройство | кап. ремонт | реконструкция |
| Косметический ремонт | + | + | + | + | + |
| Углубление(понижение уровня пола) подвала(цокольного этажа) | - | + | - | - | + |
| Гидроизоляция подвала (цокольного этажа) | + | + | - | + | + |
| Демонтаж / монтаж внутренних некапитальных перегородок | - | + | + | + | + |
| Устройство дополнительных проемов в капитальных стенах и перекрытиях (сводах) либо демонтаж частей стен, перекрытий (сводов) | - | + | + | - | + |
| Демонтаж старых / устройство новых лестничных пролетов | - | + | - | + | + |
| Демонтаж / перенос старых и прокладка новых инженерных коммуникаций | - | + | +/- | + | + |
| Замена инженерных систем | - | + | - | + | + |
| Замена лифтов, эскалаторов, автоматических дверей | - | + | - | + | + |
| Установка новых лифтов, эскалаторов, автоматических дверей | - | + | -/+ | - | + |
| Ремонт кровли, в том числе с заменой стропильной системы | + | + | - | + | + |
| Надстройка этажа | - | + | - | - | + |
| Организация мансарды | - | + | - | - | + |
| Строительство пристройки | - | + | - | - | + |
| Пристройка балкона (лоджии) | - | + | - | - | + |
| Обустройство навесного фасада | - | + | - | + | + |
| Устройство отдельного входа в стене дома | - | + | + | - | + |
| Утепление наружных стен | + | + | + | + | + |